ИНФОРМАЦИОННОЕ ПИСЬМО

Министерство юстиции является разработчиком проекта Закона "Об административных процедурах" в новой редакции. В его разработке участвовали ученые, международные эксперты и практики.

Законопроект направлен на внедрение в Казахстане институтов административной юстиции и административных процедур, соответствующих международным стандартам.

В первые годы независимости перед Казахстаном стояла задача заложить основы для перехода к рыночной экономике. Государство с нуля выстраивало правовую базу. Необходимо было урегулировать взаимоотношения между государством и гражданами, а также новым, ранее чуждым советскому строю, классом предпринимателей.

В таких условиях законы носили ярко выраженный регулирующий характер, устанавливались правила игры, не всегда в полной мере защищающие интересы всех сторон правоотношений. Создавалась система государственной власти.

Уже в девяностых стало понятно, что деятельность государственных органов и государственных служащих должна жестко регламентироваться и контролироваться. По поручениям Президента были проведены серьезные реформы государственного управления в целом и государственной службы в частности. Было принято антикоррупционное законодательство и прочее.

В течение длительного времени законодатель шел по пути жесткой формализации деятельности государственных органов, лишения чиновников каких-либо дискреционных полномочий. Законодательство упрощалось и пересматривалось.

В последние годы проведены серьезные реформы, направленные на сокращение обременительности государственного регулирования для субъектов такого регулирования. Существенно сокращены административные барьеры, улучшен бизнес климат, регламентированы и упрощены процедуры оказания государственных услуг для населения, сокращены и систематизированы разрешительные процедуры и проверки со стороны государства.

Проведение такой работы было обусловлено тем, что в публично-правовых отношениях стороны выступают как юридически неравноправные. При этом гражданин или организация в данных отношениях выступают стороной уязвимой, поскольку по отношению к ним государство в лице его органов и должностных лиц наделено властными полномочиями.

Основополагающим принципом правового государства является верховенство права, который помимо прочего, включает в себя связанность государственной власти правом и законом.

В этой связи на данном этапе развития казахстанской правовой системы внедрение административной юстиции является логичным и своевременным.

Административная юстиция имеет своей целью исключить произвол органов власти при реализации властных полномочий, защитить права граждан максимально эффективным способом при сохранении гибкости государственного регулирования.

Под административной юстиции понимается система судов по рассмотрению дел не об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП, а дел, вытекающих из публично-правовых споров, где сторонами выступают государство и гражданин или организация, а отношения их строятся по принципу "власти и подчинения".

Для полноценного ее внедрения необходимы разработка и принятие двух законодательных актов. Это Административный процессуальный кодекс и Закон "Об административных процедурах" в новой редакции.

Административный процессуальный кодекс разрабатывается Верховным Судом.

Эти два закона являются взаимодополняющими. Закон об административных процедурах регулирует процедуры принятия административных актов, с одной стороны выполняя функцию материального закона для процессуального кодекса, а с другой - регламентирует досудебные процедуры обжалования административных актов.

Казахстан был одной из первых стран СНГ, принявшей в 2000 году специальный закон "Об административных процедурах".

Однако предмет его регулирования не в полной мере соответствует общепринятым подходам к таким законодательным актам. Только небольшая его часть регулирует вопросы собственно административной процедуры, то есть деятельности уполномоченных лиц по принятию административных решений, в частности – в сфере предоставления государственных услуг.

Большая же часть Закона регулирует вопросы организации работы государственного аппарата, в то время как подобный закон должен являться основным актом, комплексно и системно регулирующим административную процедуру с точки зрения реализации публичных функций, направленных вне государственного органа.

В действующем Законе не закреплены такие основные принципы административной процедуры как принципы процессуальной справедливости, беспристрастности, открытости и прозрачности, разумности сроков рассмотрения, обоснованности решений и т.д. Порядок рассмотрения материалов административной процедуры регулируется неполно, без надлежащей детализации и закрепления процедурных прав лица (например, права быть уведомленным о рассмотрении дела или быть заслушанным перед таким рассмотрением).

Обжалованию посвящена только одна статья, которая устанавливает только саму возможность подачи жалобы в вышестоящий государственный орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд и сроки обжалования.

Анализ действующего Закона "Об административных процедурах" свидетельствует о том, что он не соответствует общепризнанным мировым стандартам надлежащей административной процедуры, конституционный принцип правового государства не получает своего развития и конкретизации в общем административном праве. Это в целом негативно сказывается на уровне законодательного регулирования правоотношений, складывающихся между гражданами и публичной администрацией.

В разработанном новом законе об административных процедурах указанные недостатки устранены, и он по сути является концептуально иным, хотя и содержит в себе ряд положений действующего закона.

Законопроектом закрепляются принципы и стадии административных процедур, требования, предъявляемые к административным актам. Также законопроектом урегулированы основания их отмены, правила обжалования и исполнения.

Законопроект носит рамочный характер для всех административных процедур. В то же время особенности отдельных административных процедур (детализация сроков, специфики рассмотрения тех или иных вопросов различными госорганами) будут также, как и сегодня, регулироваться отраслевыми законами.

С учетом принятой в Казахстане нормотворческой практики в законопроекте предложено использовать терминологию несколько отличную от принятой в мире.

Вместо привычных для западных пользователей терминов "административный акт" и "административные органы" в законопроекте используются термины "административное решение" и "уполномоченные лица" соответственно.

Разработка законопроекта осуществлена в следующих трех направлениях.

Первое. В законопроекте сохранены положения действующего Закона "Об административных процедурах", касающиеся процедуры организации и планирования работы государственных органов, распорядительной деятельности, рассмотрения и прохождения в государственных органах служебных документов.

Второе. В законопроект включены ряд новелл из передового зарубежного опыта.

Так, уполномоченные лица будут принимать административные решения, которыми ограничиваются права или законные интересы лица только при условии, что данному лицу была предоставлена возможность выразить свое мнение по всем обстоятельствам, имеющим значение для законного и справедливого разрешения дела, так называемое "право быть выслушанным".

Вводятся понятия благоприятного и обременяющего административного акта, в зависимости от которых определяется степень сложности административной процедуры. При принятии благоприятных административных решений используются упрощенный порядок и сроки их принятия, устанавливаются конкретный исчерпывающий перечень оснований их отмены.

Напротив, механизм принятия обременяющих административных решений направлен на максимальное обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, реализуется право быть выслушанным, устанавливаются обязательные требования по их отмене.

Концепцией предусматривается введение обязанности уполномоченных лиц обосновывать принимаемые ими решения, в особенности обременяющего характера. Каждое решение должно быть четко и ясно обозначено, содержать обоснование, резолютивную часть и разъяснение порядка обжалования.

В обосновании административного решения должны отмечаться фактические и юридические обстоятельства дела, доказательства, подтверждающие или отвергающие данные обстоятельства, а также законы и иные нормативные правовые акты, на которые делаются ссылки. Резолютивная часть должна быть изложена в компактной и четкой редакции, должна отвечать на все главные вопросы, поставленные в заявлении.

Будет установлен запрет на бюрократический формализм, т. е. запрет для уполномоченных лиц обременять заинтересованных лиц обязанностями или отказывать им в предоставлении права лишь в целях соблюдения их внутриорганизационных правил и требований. Если рассматриваемая административная процедура может быть разрешена без соблюдения указанных правил, то уполномоченным лицам запрещено использовать во вред заинтересованным лицам факт несоблюдения ими внутриорганизационных правил и требований.

Устанавливается принцип охраны права на доверие, т.е. граждане и организации не должны сомневаться в письменных документах уполномоченных органов. Такое право охраняется законом.

Предусматривается принцип соразмерности, т.е действия уполномоченных лиц должны отвечать тем целям и задачам, ради которых они осуществляются.

Во многих зарубежных странах в законах об адмпроцедурах имеется отдельная глава, посвященная обжалованию принятого акта. Такая глава содержится и в новом Законе об адмпроцедурах.

Порядок обжалования решений уполномоченных лиц будет таким же, как и порядок подачи заявления, при этом он будет иметь свои особенности в виде необходимости истребования материалов дела. Особенность будет и в проведении процедуры заслушивания, поскольку здесь появится вторая сторона – ответчик в лице должностного лица органа, принявшего обжалуемый акт.

Кроме того, проверяющий орган, помимо того, что он должен будет выслушать мнения сторон, изучить представленные доказательства, он должен проверить обжалуемое решение не только на соответствие законодательству, но и на предмет целесообразности и соразмерности.

Именно это является преимуществом административного обжалования перед судебным. Особенности судебного обжалования будут регламентированы административным процессуальном кодексом.

Таким образом, предложенные новеллы будут способствовать не только внедрению полноценных административных процедур, но и в долгосрочной перспективе повлекут изменение правосознания общества в целом.

Третье направление Законопроекта касается корреспондирования законодательных актов между собой.

Так, с принятием Закона "О правовых актах" в него будут включены положения действующего Закона "Об адмпроцедурах", касающиеся правовых актов индивидуального применения.

С принятием Закона "О доступе к информации" в него будут включены нормы, касающиеся информационного обмена между госорганами, предусмотренного действующим Законом "Об административных процедурах".

Также необходимо будет внести поправки в Закон "О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц" в части исключения из него таких видов обращений как заявления и жалобы.

Кроме того, в целях установления общих принципов и правил, будут внесены поправки и в отраслевые законы, в частности, законы о государственных услугах, о разрешениях и уведомлениях и др.

Соответствующие изменения будут предусмотрены в сопутствующем законопроекте.

Принятие рамочного закона об административных процедурах, регламентирующего порядок принятия административных решений, требований, предъявляемых к их содержанию, последствий их нарушения госорганами, позволит судам иметь четкие критерии для проверки законности таких решений.

В данном Законе регламентирован процесс принятия административных решений для того, чтобы при рассмотрении судами таких дел автоматически применялись шаблонные правила и правомерность использования таких шаблонов не вызывала сомнений.

Это необходимо также с учетом того, что с введением административной юстиции ожидается увеличение потока жалоб на решения уполномоченных лиц.

Детальное предметное рассмотрение судьями материалов административной процедуры будет способствовать также более ответственному подходу госслужащих или уполномоченных лиц при исполнении возложенных на них законами функций и задач, соблюдению законности, повышению качества оказания госуслуг, более вежливому и внимательному отношению, исполнительности и порядочности госслужащих при исполнении своих обязанностей.

С принятием Закона необходимо будет обеспечить готовность всего административного аппарата к работе с новыми подходами административных процедур.

Необходимо будет максимально обеспечить автоматизацию госуслуг и эффективную межведомственную интеграцию баз данных госорганов, обмен информацией посредством информационных систем. Это, в свою очередь, позволит снизить значение человеческого фактора в данном процессе.

Обмен информацией должен осуществляться без направления запросов и ответов (осуществления ненужной бюрократической переписки), но путем обмена информацией между информационными системами государственных органов в автоматическом режиме.

Стиль изложения законопроекта не соответствует сложившейся нормотворческой практике в Казахстане, о чем даны замечания отдельными государственными органами.

Это связано с тем, что за основу для написания законопроекта был взят соответствующий закон Германии. Был изучен опыт некоторых постсоветских стран, в частности, осуществлен выезд в Латвию и Азербайджан. В этих странах законы написаны в таком же стиле, что и германский закон.

Если сравнивать с казахстанской нормотворческой практикой, то сразу видно, что законопроекту присущ более свободный стиль изложения, наличие оценочных и диспозиционных формулировок. Не так часто используются привычные нам, четкие однозначные формулировки, использование которых уходит корнями в СССР.

Таким же языком написан наш Гражданский кодекс, который также в определенной части был основан на германском опыте.

Не случайно было выше указано, что в долгосрочной перспективе принятие этого законопроекта повлечет изменение правосознания нашего общества в целом. Возможно пришло время отойти от советской школы написания нормативных правовых актов. Ведь чем более конкретно и жестко мы пытаемся формализовать общественные отношения, тем больше мы создаем излишнее регулирование. При этом зачастую мы не осознаем, что таким образом отдаляемся от целей этого регулирования.

В нашем законодательстве мы всегда стараемся определить конкретный срок в годах, месяцах, днях, указывая рабочие они или календарные. В западных странах зачастую достаточно указать, что конкретное действие осуществляется в разумные сроки.

В итоге в Казахстане услуга при разных обстоятельствах оказывается в одинаковые сроки независимо от наличия возможности оказать ее в более короткие сроки в одном случае, и необходимости рассмотреть в более длительные - в другом. Таким образом, в первом случае заявитель вынужден жать неоправданно долго, а во втором - государство вынуждено завершить оказание услуги несмотря на фактическую неготовность это сделать. Отсюда и вывод, что цель регулирования в виде оказания качественной государственной услуги не достигается.

Использование же формулировки "разумный срок" решило бы эту проблему, так как жизнь не так однозначна, как нам юристам порой хотелось бы, и ее не всегда можно загнать в строгие рамки закона. Для каждой отдельной ситуации разные сроки будут разумными.

Такая же ситуация с требуемыми документами, основаниями отказа и так далее.

За двадцать лет независимости мы вычищали из законодательства любые возможности для чиновников действовать по усмотрению, загоняя его в рамки закона таким образом, чтобы он мог принять только одно из двух решений – удовлетворить или отказать, и только в строго регламентированной форме.

Понятно, что этим самым мы пытаемся устранить возможности для коррупционных проявлений со стороны недобросовестных чиновников. Но, как показывает международный опыт, есть другой более эффективный путь. И этой альтернативой является институт административной юстиции.

Очень важно понимать, что даже самый хороший закон "Об административных процедурах" сам по себе не даст ничего, а может даже навредить, развязав руки недобросовестным чиновникам, предоставив возможность для принятия дискреционных решений.

Поэтому основным залогом успеха внедрения институтов административной юстиции и административных процедур является выстраивание такой системы административных судов, которая бы смогла обеспечить качественную защиту прав граждан и организаций.

Судьи таких судов должны быть высококвалифицированными. Ведь специфика их деятельности сильно отличается от судов общей юрисдикции. Административный судья, в первую очередь, является помощником и защитником гражданина или организации, осуществляет сбор доказательств и иным образом помогает сторонам, не связан рамками заявленных требований. Его решениями не только дается оценка конкретным обстоятельствам дела, но и предписывается "правильное" поведение для административных органов в дальнейшем при осуществлении административных процедур.

Без обеспечения качественного административного судопроизводства внедрение полноценной административной юстиции и административных процедур невозможны.

Будет ли Закон работать как задумывается, оправдает ли надежды, зависит от слаженной работы всех государственных органов и заинтересованных лиц и, в первую очередь, Верховного Суда по его реализации.