Тәуелсіз салалық реттеуіштер құру тұжырымдамасын мақұлдау және тәуелсіз салалық реттеуіштер құру жөніндегі іс-шаралар жоспарын бекіту туралы

Қазақстан Республикасы Үкіметінің 2007 жылғы 30 қарашадағы N 1153 Қаулысы. Күші жойылды - Қазақстан Республикасы Үкіметінің 2010 жылғы 14 сәуірдегі № 302 Қаулысымен

Ескерту. Күші жойылды - ҚР Үкіметінің 2010.04.14 № 302 Қаулысымен.

Қазақстан Республикасы Үкіметінің 2007 жылғы 20 сәуірдегі N 319 қаулысымен бекітілген Мемлекет басшысының 2005-2007 жылдардағы Қазақстан халқына жыл сайынғы жолдауларын іске асыру жөніндегі негізгі бағыттардың (іс-шаралардың) жалпыұлттық жоспарын және Қазақстан Республикасы Үкіметінің 2007-2009 жылдарға арналған бағдарламасын орындау жөніндегі іс-шаралар жоспарының 16-тармағын орындау үшін Қазақстан Республикасының Үкіметі ҚАУЛЫ ЕТЕДІ :

1. Қоса беріліп отырған Тәуелсіз салалық реттеуіштер құру тұжырымдамасы мақұлдансын.

2. Қоса беріліп отырған Тәуелсіз салалық реттеуіштер құру жөніндегі іс-шаралар жоспары бекітілсін.

3. Осы қаулы қол қойылған күнінен бастап қолданысқа енгізіледі.

Қазақстан Республикасының
Премьер-Министрі

Қазақстан Республикасы
Үкіметінің
2007 жылғы»30»қарашадағы
N 1153 қаулысымен
мақұлданған

Тәуелсіз салалық реттеуіштер
құру тұжырымдамасы

Астана, 2007 жыл

Мазмұны

Кіріспе
1. Ағымдағы жағдай
2. Тәуелсіз салалық реттеуіштер құрудың мақсаттары мен міндеттері
3. Тәуелсіз салалық реттеуіштер қызметінің негізгі қағидаттары мен тетіктері
4. Салалық реттеуіштер құрудан күтілетін нәтижелер

Кіріспе

Қазақстанның ДСҰ-ға кіруіне жәрдемдесу мақсатында бәсекелестікті дамыту үшін субъектілердің отандық нарыққа кіруіне бөгет болатын кедергілерді анықтау және жою қажет. Осы үдеріске арнайы алқалы органдар - өзінде тарифтік және техникалық реттеу функцияларын үйлестіретін тәуелсіз салалық реттеуіштер (бұдан әрі - реттеуіштер) құру ықпал ететін болады.
Әлемде реттеудің әр түрлі қағидаттары және әдістерін пайдаланатын, әр түрлі ұйымдастыру құрылымдарымен және функционалдық мүмкіндіктермен құрылған және жұмыс істейтін реттеу институттарының сан алуан түрлері бар. Сонымен бірге реттеуіштерді құрудың жинақталған қорытылған халықаралық тәжірибесі олардың қызметінің негізгі қағидаттарға сәйкестігі бөлігінде олардың ортақ екендігін көрсетіп отыр. Тәуелсіздік, функционалдық дербестік, алқалылық, есептілік, ашықтық пен айқындылық, болжамдылық және дәйектілік осындай қағидаттар болып табылады.
Монополиядан бәсекелестікке өтудің бастапқы кезеңінде реттелетін субъектілерден де, үкіметтен де тәуелсіз, әсіресе үкімет тікелей немесе басқа нәрсе арқылы олардың меншік иесі немесе қосымша бірге иеленуші болып табылатын жағдайда, реттеуіштер құру көптеген елдердің қалыпты шешімі болды.
Қазақстанда тұтынушылар, инвесторлар және елдің Үкіметі сенетін реттеу режимін құру түптеп келгенде маңызды. Осы мақсатқа қол жеткізу үшін реттеуіштің өкілеттіктері мен функцияларын нақты айқындап алу қажет. Реттеуіш мүдделі тұлғалар тарапының ықпалынан тәуелсіз болуға тиіс. Реттеуіштің шешімдеріне шағымдану мүмкіндігін көздеу қажет. Реттеу институты өзінің функцияларын тиімді орындау үшін жеткілікті ресурстармен қамтамасыз етілуі тиіс. Барлық салада теңгерімге қол жеткізу қажет: тұтынушылар мен инвесторлардың бәсекелес мүдделері арасында, сондай-ақ - қатаң ережелер мен реттеу жүйесінің икемділігін қамтамасыз ету қажеттілігі арасында.
Реттеу экономиканың салаларына инвестициялар тартуға ықпал етуге тиіс. Әлеуетті инвесторлар ірі және ұзақ мерзімді күрделі қаржы салуды талап ететін салаларға күрделі қаржы салуды жүзеге асырғанға дейін өздерінің инвестицияларын қайтарып алатындығына және пайда алатындығына сенімді болуға тиіс. Инвесторлар ықтимал әкімшілік кедергілерге қарсы қорғаныс тетіктерін әрдайым иеленгісі келеді және егер, пайда табу мүмкіндіктерін қамтамасыз ету жөнінде міндеттемелер қабылданбаса, жеке инвестициялар ағынын күтпеген жөн. Мұндай міндеттемелердің орындалуына сенімнің жеткіліксіз болуы жоғарылай түсетін капиталдың құнында көрініс табады демек, түпкі нәтижеде барлық тұтынушыларға теріс әсер ететін бағаның көтерілуіне әкеледі.
Осы мақсаттар бір жағынан даулы болып табылады. Мысалы, пайданың тартымды нормалары тұтынушылар үшін барынша жоғары бағаларға немесе күрделі тиімсіз қаржы салуға әкеліп соғуы мүмкін. Екінші жағынан, табиғи-монополия субъектілері көрсететін қызметтерге тарифтерді қатаң бақылау орнату, клиенттер үшін қызметтер сапасының, көлемінің төмендеуін және негізгі қорларды ұстауға қаражаттың жетпеушілігін білдіреді, бұл жүйенің сенімділігіне теріс әсерін тигізеді.
Сондықтан реттеуіш тұтынушыларға бағалардың төмендеу қажеттілігі мен салаға жеткілікті капиталды тартудың теңгерімділігін табуы тиіс. Мұндай теңгерімділік өсіп отырған сұранысты қанағаттандыру және жүйенің сенімділігін қамтамасыз ету мақсатында жүйенің жақсаруы мен дамуына ықпал етуге тиіс. Реттеуіш табиғат қорғау мақсаттарын, сондай-ақ әлеуметтік мақсаттарды назарға ала отырып жоспарлаудың нақты стандарттарын бекітуі қажет, сонымен бірге осындай стандарттарға қол жеткізуге қажетті жобаларды қаржыландыру үшін қаражат салатын инвесторларға белгілі бір кепілдіктер беруі керек.

1. Ағымдағы жағдай

Мемлекет басшысының 2007 жылғы 28 ақпандағы "Жаңа әлемдегі жаңа Қазақстан" атты Жолдауында ел Президенті салалық реттеуіштің құзыреті шегінде тарифтік және техникалық реттеу функцияларын біріктіретін алқалық орган басқаратын тәуелсіз салалық реттеуіштер құру міндетін қойды.
Экономикалық саясат жөніндегі кеңес мақұлдаған тәуелсіз салалық реттеуіштерді құру жөніндегі тұжырымдамалық ұстанымдардың негізінде 2007 жылғы 19 маусымда алқалық басқару органдары бар табиғи монополиялар және инфрақұрылым, телекоммуникациялар және почта байланысы, қаржы нарығы салаларында тәуелсіз салалық реттеуіштер құруды көздейтін "Мемлекеттік басқару жүйесін одан әрі жетілдіру туралы" Қазақстан Республикасы Президентінің Жарлығы қабылданды.
Сондай-ақ "Қазақстан Республикасының кейбір заңнамалық актілеріне салалық реттеуіштер қызметінің мәселелері бойынша өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы" 2007 жылғы 27 шілдедегі Қазақстан Республикасының Заңы қабылданды.
Осылайша үш салалық реттеуіш құрылды:
қаржы секторында - Қазақстан Республикасы Қаржы нарығы мен қаржы ұйымдарын реттеу және қадағалау агенттігі;
телекоммуникацияда және почта байланысында - Қазақстан Республикасы Ақпараттандыру және байланыс агенттігі;
темір жол көлігі, электр және жылу энергетикасы, мұнай, мұнай өнімдері мен газ тасымалдау, азаматтық авиация, порт қызметі салаларында - Қазақстан Республикасы Табиғи монополияларды реттеу агенттігі.
Тұтынушылардың мүдделерін қорғау мен инвесторлардың мүдделері арасындағы тиімді теңгерімге қол жеткізу реттеуіштердің негізгі міндеті болып табылады.
Соған қарамастан, реттеуіш бір саланы да (мысалы, электр энергетикасын) және де бірнеше сабақтас саланы да (мысалы, қазір Ресейде және федералдық деңгейде Құрама Штаттарда болып отырғандай электр энергетикасын, газ бен мұнай беруді) бақылауға қабілетті екенін әлемдік практика көрсетіп отыр.
Энергетика, телекоммуникация, көлік сияқты бірнеше сабақтас салаларды бір мезгілде реттейтін көп салалы реттеуіштің моделін Оңтүстік Америкадағы Гайана және Латвия елдері қолданып отыр.
Қазақстанда макроэкономикалық, географиялық және демографиялық алғышарттар негізге алына отырып, бірінші кезекте темір жол және энергетика салаларында, кейіннен инфрақұрылымдық кешеннің басқа салаларында салалық реттеудің тиімділігін арттыру мәселесі пысықталуы тиіс. Нақ осы салалардың бәсекелестікті дамыту әлеуеті бар, сондай-ақ саланы дамыту және экономикалық тиімді тарифтер (бағалар) белгілеу мақсатында орталықтандырып шешуді қажет ететін жүйелі сипаттағы проблемалар бар. Бұдан басқа, нақ осы секторлар электр энергетикасы секторын реформалау және темір жол саласын қайта құрылымдау жөніндегі бағдарламалық шараларды іске асыруды аяқтауды қажет етеді.
Бұл ретте, Қазақстан экономикасының нақты секторына бірінші кезекте, энергетика секторы негізгі әсерін тигізеді. Электр энергиясын тұтыну құрылымында мыналар ірі тұтынушылар болып табылады:
өнеркәсіп саласындағы тұтынушылар - 62 %;
электр энергиясын, газ бен суды өндіру және тарату саласындағы тұтынушылар - 13 %;
халық - 12% .
Химия саласы кәсіпорындарында өнімнің өзіндік құнында электр энергиясының үлесі 30-дан 38,1 %-ға дейін құрайды.
Электр энергиясына тарифтер құнының өзгеруіне әсер ететін бірқатар негізгі проблемалар бар:
1) энергетика объектілері жабдықтарының тозуы 60-80 %-ды құрайды. Қазіргі уақытта электр энергетикасы саласы электр станцияларының генерациялайтын жабдықтарының, электр және жылу желілері жабдықтарының тозуының жоғары деңгейімен сипатталады, өйткені Қазақстанның электр энергетикасының негізгі қуатты 1960-1970 жылдары құрылған;
2) электр энергиясына тарифтерді қалыптастыру күрделенген үдеріс. Электр энергиясын өндіретін станциялар мен еркін бәсекелестік жағдайында өз тарифтерін белгілейтін трейдерлер электр энергиясының негізгі көздері болып табылады. Электр энергиясын өндіру тарифтің құрамында шамамен 40 %-ды құрайды. Бұдан басқа, электр энергиясын беру және тарату табиғи монополиялар саласына жатады. Электр энергиясын жабдықтау бәсекелестік нарыққа жатады;
3) инвесторлардың өздерінің инвестициялық міндеттемелерін орындауына жекешелендіруден кейінгі бақылау жоқ.
Темір жол саласында табиғи монополиялар заңнамасына сәйкес мемлекеттік бағалық реттеуге магистралдық темір жол желісінің қызметтерін пайдаланғаны үшін тасымалдаушылар жасайтын төлем ғана жатады. Темір жол тарифтерінің қалған құрамдас бөліктері (локомотив тартымының, жүк және коммерциялық жұмыстарының, вагондар мен контейнерлерді пайдалануға беру жөніндегі қызметтерге тарифтер) бәсекелес секторға жатады және монополияға қарсы заңнамаға сәйкес мемлекет тарапынан бақыланады.
Рентабельділіктің деңгейі төмен болған жағдайда темір жол көлігі кәсіпорындарының өндірістік базасының жай-күйі бір бөлігі жүйелі сипатқа ие тұтас бірқатар проблемалармен сипатталады және ұзақ мерзімді перспективада барлық саланың даму қарқынына теріс әсерін сақтайды.
Бұдан басқа, жолаушылар тасымалын вагон паркімен қамтамасыз етуде олар қажетті санмен жаңартылмағандықтан дағдарысты жағдай қалыптасқан. Парктің тапшылығы қазіргі уақытта халықтың жолаушылар тасымалына сұранысын қанағаттандыруға мүмкіндік бермейді.

2. Тәуелсіз салалық реттеуіштер құрудың мақсаттары мен міндеттері

Экономика салаларының тиімді және теңгерімді дамуын және инвестициялық тартымдылығын арттыру тәуелсіз салалық реттеуіштер құрудың мақсаты болып табылады.
1. Мыналар осы Тұжырымдаманың міндеттері болып табылады:
1) тәуелсіз салалық реттеуіштерді құрудың қазақстандық моделін қалыптастыру және жетілдіру;
2) электр энергетикасы және көлік секторларында тәуелсіз реттеуіштерді құрудың және жұмыс істеуінің негізіне салынған негізгі қағидаттарды әзірлеу және айқындау;
3) қажетті құқықтық, ұйымдық, қаржылық және салалық реттеуіштің тәуелсіздігіне қол жеткізу үшін қажетті басқа да жағдай жасау.
2. Мыналар Тәуелсіз салалық реттеуіштерді құрудың міндеттері болып табылады:
1) тұтынушылар мен қызмет берушілер арасындағы мүдделердің тиімді теңгеріміне қол жеткізу;
2) салалық реттеуіштің құзыреті шегінде реттелетін субъектілердің қызметін тарифтік және техникалық реттеуді қамтамасыз ету;
3) нарықтың мониторингін жүргізу (субъектілер жасайтын шарттарды қадағалау). Субъектілер жасайтын барлық мәмілелер реттеуіш үшін ашық болуы тиіс;
4) реттелетін субъектілер ұсынатын қызметтердің сапасын арттыру;
5) инвестицияларды активтерді жаңғыртуға және жаңартуға ынталандыру;
6) тарифтерді қалыптастыру кезінде ескерілетін шығындардың деңгейі бойынша ынталандыратын шектеулерді кезең-кезеңімен белгілеу жолымен табиғи монополиялар субъектілері шығындарының деңгейін азайту;
7) тариф саясатын экономикалық дамудың жалпы мемлекеттік саясатына ұтымды орналастыру;
8) экономика салаларында бәсекелестікті дамыту және негізсіз монополиялауға жол бермеу;
9) реттеу және бақылау тетіктерін жетілдіру;
10) табиғи монополиялар субъектілерінің реттелетін қызметтеріне тарифтердің тұрақтылығы мен болжанатындығын арттыру.
Тұтынушылардың мүдделерін қорғау мен инвесторлардың мүдделері арасындағы тиімді теңгерімге қол жеткізу реттеуіштердің негізгі міндеті болып табылады.
Саясатты жүргізу міндеттемелері және мемлекеттік органдар мен реттелетін салаларындағы реттеуіштер арасындағы реттеу толық көлемде бөлінуі мүмкін емес. Жекешелендіру, салық салу және мемлекеттік инвестициялау сияқты мәселелерді мемлекеттік органдар шешеді, алайда бұл жерде де қандай да бір шешім қабылдамас бұрын реттеуіштің пікірі мен көзқарасы назарға алынатын болады.
Экономикалық дамыған елдердің мысалдарына сәйкес саланың реттелетін субъектілеріне қатысты тарифтер мен бағаларды мемлекеттік реттеу, табиғи монополиялар субъектілерінің инфрақұрылымы мен қызметтеріне кедергісіз және кемсітусіз қол жеткізуді қамтамасыз ету, осы мақсатта тауар нарықтарына талдау жүргізу, субъектілерді лицензиялау, баға және нарық мониторингін жүзеге асыру, нарықтың жұмыс істеуі мен дамуы, дауларды реттеу реттеуіштердің негізгі функциялары болады.

3. Тәуелсіз салалық реттеуіштер қызметінің негізгі қағидаттары мен тетіктері

Саланың қызметіне үш құрамдауыш әсер етеді: салалық саясат, заң және реттеу. Алға қойылған міндеттерге қол жеткізу үшін салалық саясат, заң және реттеу келісілуі және өзара байланыста болуы қажет. Салалық саясат, заң және реттеу арасындағы шекара осы үш құрамдауышқа жауапты органдар арасындағы функцияларды қайталаудың немесе қарама-қайшы болуының алдын алу үшін маңызды үдеріс болып табылатындай болып алынуы қажет.
Тәуелсіз реттеуіш оған нарыққа қатысушылардың сенімін арттыруға бағытталған өз құрылымы мен іс-қимылында болжамды болуы тиіс, сондай-ақ оның реттеуіш жұмысында қандай да бір коммерциялық мүддесі жоқ қызметкерлері болуы тиіс.
Негізіне тәуелсіз реттеуішті құру және жұмыс істету жатқызылатын негізгі қағидаттар мыналардан тұрады:
1) тәуелсіздік;
2) қаржылық және функционалдық дербестік;
3) алқалық;
4) есептілік;
5) ашықтық және айқындылық;
6) болжамдылық пен дәйектілік.
Тәуелсіздік
Реттеуіштің тәуелсіздігі өктем талап етілген саяси көзқараспен емес, оның талдау қабілеттігі мен кәсіпкерлік біліміне негізделген шешім қабылдау маңызды қағидат болып табылады. Осындай мінездемелер тәуелсіздікпен үндесе келе реттелетін салалар мен мемлекеттің ұзақ мерзімді мүдделерін ескере отырып реттеуіштің сапалы шешімдер қабылдауына мүмкіндік береді. Бұл үшін реттеуіш жекелеген қатысушылар немесе қатысушылар тобы тарапынан немесе Қазақстан Республикасының Үкіметі тарапынан орынсыз кедергіге ұшырамауы тиіс, ол реттеуіштің сапалы және уақтылы шешім қабылдауына кедергі келтіруі немесе мүмкіндігін шектеуі мүмкін. Бұл реттеушілік тұрақтылыққа кепілдік беру және реттеуші орган шешімдерінің үнемі түрлендіру жағдайларын болдырмау үшін қажет. Саяси тәуелсіздік тұтынушылар мен инвесторлар тарапынан сенімнің болуы үшін қажет, өйткені реттеуші органдар саяси қысымнан жақсы қорғалған.
Реттеуші орган дербес және тәуелсіз, сектордағы басқа институттардың міндеттерімен сәйкес келмейтін міндеттері, сондай-ақ басқа институттармен іс-әрекетті үйлестіру үшін тиісті тетіктері болуы қажет.
Қойылған міндеттерді шешу үшін өзінің кәсіптік білімін дәйекті қолдана отырып реттеуіш реттейтін салалар нарықтарына қатысушылардың сеніміне ие болуы қажет, бұл ретте олар мен Қазақстан Республикасы Үкіметінің пікірлері мен ұсыныстары еленбеуге тиіс емес, қайта шешімдер қабылдаудың жүйеленген үдерісінде қолданылуы қажет.
Саяси тәуелсіздік үш мақсатты көздейді. Біріншіден, ол кенеттен туындайтын саяси факторлардың реттеуге ықпалын жұмсартады. Тиімді реттеу саясаты саяси өмірдің ағымдағы жағдайларынан тәуелді болмауы тиіс. Екіншіден, ол реттеуші органның мүдделі тұлғалар тобынан тәуелсіздігін нығайтады. Үшіншіден, егер реттелетін субъектілер мемлекеттің қолында болса, саяси тәуелсіздік меншік иесі ретіндегі мемлекет пен реттеу органы арасындағы мүдделер жанжалына жол бермеу үшін қажет.
Реттеуіштің тәуелсіздігі шешімдер қабылдау үдерісінің ашықтығын қамтамасыз ету, алдын ала айқындалған өлшемдерге негізделуі тиіс оның шешімдерінің болжамдылығы және олар қабылдайтын шешімдердің сапасы мен кәсіпкерлігіне негізделген реттеуішке деген сенімнің есебінен реттеуіштің тәуелсіздігіне қол жетеді және күшейеді.
Осындай сапалармен қамтамасыз ету үшін оны дұрыс ұйымдастыру қажет, онда реттеуіш мүшелерін таңдауға және Үкімет, қатысушы топтар мен басқа да мүдделі адамдар реттеуіш қызметінің көрсетілген аспектілеріне әсер ете алмайтындай етіп оның ағымдағы қызметін қаржыландыруға ерекше назар аударылуы қажет.
Реттеуіштің тәуелсіздігі сондай-ақ оның тиімділігімен тығыз байланысты, ол өз кезегінде оның шешімдеріне деген сенімділік дәрежесімен айқындалады. Реттеуіш сенімге жекелеген қатысушылар немесе саяси топтар тарапынан тиісінше әсер етудің нәтижесі болып табылатын емес, өзінің кәсіптік біліміне негізделген сапалы шешімдерді қабылдау жолымен ие болуы керек. Бұл сенім қабылдауда қатты сын болып табылатын мынадай белгілердің туындауына әкеледі: анық айқындалған және қабылданған реттеу қағидаттарын үнемі қабылдау нәтижесінде пайда болған нақты стратегияларға негізделген жекелеген нақты жағдайларда шешімдер қабылдай алу.
Реттеуішке деген сенім және оның тиімділігі сонымен бірге шешімдер қабылдау үдерісінің жүйелілігі, ашықтығы есебінен құрылатын және орнығатын болады. Мұндай ашықтық қатысушылардың қабылданатын шешімдердің кәсіптік қисынын түсінуіне және органға деген сенім мен оның беделін нығайтуға әкелуі керек. Бұл сонымен бірге басқа да маңызды аспектіні жеңілдетуі тиіс: реттеуіштің заңнамада жазылған, соған сәйкес ол жұмыс істейтін, өз кезегінде реттеуіш шешімдерін бақылау оның міндетіне жататын қатысушылар мен адамдар алдында оның есеп беру қағидаттары мен стандарттарын сөзсіз сақтау. Реттеуіш оларды қабылдаған кезде басшылыққа алған негіздердің түсіндірмесі бар жарияланған шешімдер ашықтық пен есептілікке қол жеткізудегі маңызды құрал болып табылады.
Реттеуіш өз шешімдері арқылы Үкіметтің саяси нұсқауларын іске асыруы қажет, бірақ нақты реттеу мәселелерінде Үкіметтің тікелей бақылауында болмауы керек (яғни, Үкіметтің саяси мақсаттарына қалайша қол жеткізетінін өкімші орган өзі шешуі тиіс).
Қаржылық және функционалдық дербестік
Дамыған және ауыспалы экономикасы бар бірқатар елдерде реттейтін органдардың бюджеттері лицензиялық және басқа алымдар есебінен тікелей немесе мемлекеттік бюджет арқылы қалыптасады. Бұл ретте, реттейтін органдар өз бюджетін дербес жоспарлайды және өзінің бюджеттік қажеттіліктерін қанағаттандыру үшін алымдарды белгілейді. Басқа елдерде реттейтін органның қаржы көзі мемлекеттік бюджет болып табылады, онда арнайы шығыстар бабы, егер де мемлекет реттеу қызметтеріне алымдар белгілесе табыс бабы көзделеді. Барлық жағдайларда бюджет жобасының жалпы мөлшері Үкіметпен келісілген жағдайда, реттеуші органның бюджетті жоспарлауы мен бөлуіне дербестік берілген.
Реттеуішті қаржыландыру Үкіметтің немесе мүдделі адамдардың шешімдеріне тәуелді болмауы керек, өйткені мұндай тәуелділік реттеуішке қысым жасау үшін қолданылуы мүмкін.
Реттеуіштің қажетті тәжірибесі бар персоналды жалдау, олардың өз функцияларын тиімді атқаруы үшін өкілеттігі мен қаражаты және сырттан сарапшылар тарту мүмкіндіктері болуы қажет. Реттеуіш қызметкерлерінің жалақысы олардың алдына қойылған міндеттерге бара-бар және реттелетін субъектілерден төмен болмауы керек.
Реттеуіштің өз ішкі жұмыс тәртібін айқындау және реттеу мақсаттарын барынша қанағаттандыра алатын шешімдер қабылдау жөнінде қабылдаған әкімшілік құқық пен рәсімдер шеңберінде өкілеттіктері болуы қажет.
Сондай-ақ, мүдделі адамдардың мұндай өкілеттіктердің пәрменді және объективті түрде қолданылатынын, сондай-ақ олардың заңнамалық актілермен және реттеуіш туралы ережемен тиісінше шектелгенін түсінуі үшін реттеуіштің пәрменді және нақты өкілеттігі болуы тиіс.
Реттеуіш қабылдаған шешімдерінің экономикалық салдарларына өз құзыреті шегінде ғана жауап береді.
Реттеуші органдардың қызметкерлердің мінез-құлық нормаларын анықтайтын жеке этикалық кодексі болуы керек. Реттеуші органдар негізінен реттеу органдарынан босағаннан кейін көбінде реттелетін компанияларда тартымды жұмыс орнын иеленгісі келетін және осы салада жұмыс істеген реттелетін сала бойынша сарапшылардан жасақталады. Сондықтан, реттеуші орган қызметкерлері мен олардың отбасы мүшелері үшін реттелетін кәсіпорындарда жанама және тікелей экономикалық қызығушылықтың болуына, сондай-ақ, реттеуші органнан босатылғаннан кейін де нақты белгіленген уақыт ішінде реттелетін кәсіпорындарда жұмыс істеуіне заңнама деңгейінде тыйым салынуы тиіс.
Алқалылық
Әлемде қызмет ететін реттеуіштердің көбінде аса маңызды шешімдер бірнеше мүшелермен алқалы түрде қабылданады (мысалы: бес немесе жеті не одан да көп), осыған байланысты, алқалық қағидатты қолдануға қарағанда жеке-дара қағидатта қате шешім қабылдау қаупі жоғары.
Алқалық реттеуіштер, әдетте, реттеуіш қызметін орындау үшін қажетті кәсіби дағдылар теңгеріміне қол жеткізу қажеттілігін ескеру негізінде (мысалы: экономика, құқық, инженерлік іс, бухгалтерия) немесе әртүрлі қатысушылардың мүдделерін көрсетудегі теңгерімі (мысалы: өндірушілер, ірі және шағын тұтынушылар) немесе барлық көрсетілген мүдделерді қамтамасыз ету қажеттілігі ескеріле отырып құрылады.
Реттеуіш құрамын тағайындау тәсілі мүдделі топтар тарапынан саяси қысымнан мүмкіндігінше еркін болуы қажет. Реттеуіштер үшін алқалық органының барынша оңтайлы нысаны құрамына Қазақстан Республикасының Президенті тағайындайтын мүшелер (комиссионерлер) енгізілуі тиіс комиссия болып табылады. Келешекте оларды Қазақстан Республикасының Президенті және Қазақстан Республикасы Парламентінің палаталары тепе-теңдік негізінде тағайындайтын рәсім көзделетін болады.
Үміткерлерді таңдау бірнеше білікті кандидаттар арасынан реттеуіш жұмысына қатысты кәсіби тәжірибесі ескеріліп конкурс арқылы жүзеге асырылуы тиіс. Қандай да бір кандидатты таңдаудың негіздері баспасөзде немесе ашық форумда түсіндірілуі тиіс.
Реттеуіштер мүшелерін тағайындау белгілі мерзімге 3 жылдан кем емес және 5 жылдан аспайтын уақытқа жүзеге асырылуы тиіс. Реттеуіш мүшелерінің тұрақты мандаты иеленіп отырған лауазымынан, сыбайлас жемқорлық жағдайларын қоспағанда, айқын қабілетсіздігі немесе құзыретсіздігі жағдайынан басқа, кез келген жағдайларда жойылмайтыны заңнамада нақты және айқын көрініс табуы тиіс.
Есептілігі
Әлемдік тәжірибеге сәйкес өзінің міндеттемесін орындау бойынша реттеуіштің есептілігін қамтамасыз етудің ең тиімді тәсілі тиісті заңнамалық актілерге және (немесе) Реттеуіш туралы ережеге:
1) оның міндеттері туралы нақты ережелерді;
2) реттеудің мақсатын нақты анықтайтын ережелерді;
3) өзінің міндеттерін орындау үшін қажетті өкілеттіктер беретін тиісті реттеуіш органның нақты ережелерін енгізу болып табылады.
Бұл құжаттар Реттеуіштің өз міндеттерін орындауын бағалау өлшемдерін, реттеу мақсатына қол жеткізу және өз өкілеттігін тиісінше пайдалануды қамтуы тиіс.
Өкілетіне реттеуіштің іс-қимылының заңдылығын бақылау бойынша қызмет енгізілетін Үкімет немесе өзге де мемлекеттік орган олардың реттеуіштің шешімін қолдау немесе бұзу туралы шешімін қабылдау үшін негіздемені жариялауға міндетті.
Ашықтығы мен айқындығы
Барлық тиісті мүдделі топтар тарапынан ұсынымдар мен заңды ықпал ету (іске қатысты дәйектер мен дәлелдерді ұсыну негізінде) үшін реттеу үдерісінің ашықтығы мен оның айқындығы реттеуіш тиімділігінің жетістігі үшін негізгі құрамдауыш болады.
Реттеуіш қабылданатын шешімді қалыптастыру барысында барлық мүдделі топтардың назарына реттеуіш қабылдайтын шешімді қалыптастыру үдерісіне қатысу құқығы туралы ақпаратты жеткізуді қамтамасыз етуі қажет.
Реттеуіш жұмысының тәртібі жариялануы және онымен орындалу тиіс. Олар бойынша реттелетін ұйымдар жұмыс істеуге тиіс жағдайларды, шарттар мен ережелерді жариялау айқындыққа ықпал ететін болады. Реттеуіш құралдар арасынан әртүрлі деңгейді бөліп көрсетуге болады: реттеу бойынша келісім-шарт, кодекстер мен ережелер.
Реттелетін компаниялардың әртүрлі қызығушылығы көрініс табатын жеке кодекстер мен ережелер реттелетін салалар ерекшеліктері негізінде әзірленуі мүмкін.
Маңыздылығы аз рәсімдік мәселелер (мысалы: қатысушылар санының мәселесі, жазбаша консультациялар тәртібі немесе мүдделі тараптармен бейресми кездесулер) шешімі реттеуіштің өзінде қалдырылатын болады.
«Реттеу бойынша келісім-шарт» саланың әрбір қатысушысы мен реттеуіш арасында лицензия тәртібімен жасалатын болады. Лицензиялау нарықтық ортада лицензияланатын қызмет түрлерімен айналысу құқығын шектейтін мемлекеттік реттеудің ең қатал нысаны болып табылады (кәсіпкерлердің нарыққа кіруі).
Салалар қатысушыларын мемлекеттік тиімді әкімшілендіру мақсатында бағалар, қызмет көрсету стандарттары, қуаттар резервтерінің болуы, қуаттарды жаңғырту және арттыру бойынша жұмыстар жүргізу сияқты кейбір экономикалық және техникалық жағдайлар лицензиялау ережелерінде және лицензияланатын қызмет түрлерімен айналысатын субъектілерге қоятын біліктілік талаптарында айқындалады. Саланың даму реті бойынша жағдайлар өзгеруі мүмкін.
Заңнамамен айқындалған лицензиялау ережелері мен нормаларды бұзу, сонымен қатар біліктілік талаптарға сай келмеуі лицензиялау және әкімшілік құқық бұзушылық туралы Қазақстан Республикасының заңнамасында көзделген жауапкершілікке әкеледі - бұл лицензияның қолданылуын тоқтату, айыппұлдар, лицензиядан айыру болуы мүмкін.
Реттеуіштің мәжбүрлеу іс-қимылдары мысалы, осындай іс-қимылдарға шағымдану тетіктері арқылы бақыланатын болады. Өз еркімен айыппұл салу реттеуіштің заңдастырылуының негізін бұзуға және саланы реттеуге байланысты әлуетті инвесторлардың тәуекелге күдігінің пайда болуына алып келуі мүмкін. Алайда, реттеуішке сенімділікті және оның жұмысының тиімділігін қамтамасыз ету үшін мәжбүрлеу мәселесінде жеткілікті құқықтарға ие болады, басқаша жағдайда реттеуіштің бұйрықтары қабылданбайтын болады.
Сондай-ақ, белгіленген ережелердің сақталуын мәжбүрлі қамтамасыз ету үшін реттелетін компаниялар мен олардың клиенттерінің өзара қатынасына араласу құқығына ие болады.
Болжамдылық пен дәйектілік
Үкіметті қоса алғанда, реттелетін компаниялар мен әлуетті инвесторлардың мүдделі тұлғалары Реттеуіштің әрекеті мен шешімдері болжамды және дәйекті болады деп күтеді. Бұл шешімдер қабылдау үдерісінің ашықтық пен айқындық дәрежесіне байланысты болады.
Реттеуші өз Ережесінің шеңберінде әрекет етуі тиіс. Заңнамада реттеу мақсаттары сияқты шешімдер қабылдау үшін нақты өлшемдер жазылуы тиіс. Реттеу бойынша шешімдер қабылдау өлшемдері сала тұтынушыларын, сол секілді қатысушыларын қорғау қажеттілігін мойындауы қажет. Реттеуіштің шешім қабылдау кезінде белгіленген өлшемдерді сақтауын қамтамасыз ету үшін (ең болмаса негіздеменің шектеулі саны бойынша) реттеуіш шешімін даулау мүмкіндігін қарау қажет.
Реттеуіш реттеудің нақты саясатын әзірлеуі және жекелеген шешімдердің осы немесе өзге проблемалар олар белгілеген саясат шеңберінде шешілуі мүмкін болған жағдайдағы саясатқа сәйкестігін қамтамасыз етуі керек. Реттеуші өзінің саяси бағытының нарықтың өзгермелі шарттарына сәйкестігін үнемі қадағалауы және үлгі боларлық жағдай болмайтынына қатысты проблеманың шешуге шығармашылық сәйкес келуі қажет.
Егер инвестицияларды тарту және жеке сектордың қатысу қажеттілігі болғанда тиімді реттеудің маңызды құрастырушысы нақты жағдайлар мен саяси арыздарға Реттеуіш шешімінің жеткілікті көлемде болжамдылығы және мұндай шешімдер нақты қалыптастырылған қағидаттар мен түйсікке негізделуі болып табылады. Реттеуіш шешімінің болжамдылығы мен дәйектілігі және тәсілдің икемділігі, өзгермелі жағдайларда жедел шешім қабылдау қажеттілігі арасындағы теңгерімге жету қажет.
Экономикалық реттеу үш салаға таралуы тиіс. Мұндай салалардың біріншісі табиғи монополиялардың нарықтық жағдайын бақылау болып табылады. Бұл тариф құруды, қызмет көрсету сапасының айрықшалығын және мониторингін, бәсекелес сегменттердің жұмыс нәтижелеріне сәйкеспеушілікке әкелетін нарықтағы монополиялық жағдайды теріс пайдалануды қадағалауға қатысуды қамтиды.
Саланың бәсекелестік сегменттеріне қатысушылардың мінез-құлқын зерделеу екінші сала болып табылады. Мысалы, электр энергетикасында, өндірістік сегментте реттеуіштер нарық жағдайын теріс пайдаланудың алдын алу үшін көтерме сауда нарығындағы күшті компаниялардың жағдайларын қадағалауға ұмтылады (мысалы: нарық ойындары мен қатысушылардың өзара мәміле жасауы). Бөлшек сауданы жеткізу саласында, әсіресе бәсекелі жұмыс істеудің бастапқы сатысында реттеуіштер нарықта жаңа компаниялардың пайда болуына кедергі жасайтын нарықтық жағдайды теріс пайдалануды қадағалауға қатысып отырады.
Үшіншісі, реттеу есебінен бәсекелестік үдеріске кедергі жасауы мүмкін нарық құрылымындағы өзгерістер бақыланады. Егер кез-келген қатысушылар, оның ішінде, едәуір нарықтық билігі бар қатысушылар еркін біріге алатын немесе бірлескен меншік туралы шарттар жасаса алатын болса, саланы қайта құрылымдаудың әлеуетті пайдасы жоғалған болар еді. Сондықтан да осындай мәмілелер бойынша шешім қабылдауға реттеуіштердің қатысуы бойынша монополияға қарсы органдармен өзара іс-қимыл жасау қағидатын белгілеу қажет. Бұл ретте, компанияларды біріктіру (сатылы, мысалы, электр энергетикасында: күшті компаниялар мен бөлшек сауда жеткізушілері арасында, сондай-ақ көлденең де, мысалы: екі күшті компаниялар арасында) және жаңа активтерді немесе компанияларды сатып алу мәселелеріне ерекше назар аудару қажет.
Қазақстанда орган тәуелсіздігінің тарихы мен қалыптасқан дәстүрлері және шешім қабылдау үдерісі болмағанын ескере отырып, реттеуіштің институционалдық құрылымы бірқатар шаралар арқылы тәуелсіздікті ұстап тұратындай болып әзірленуі тиіс, ол шаралар мыналардан тұрады:
1) реттеуіштің тікелей немесе жанама меншік иесі немесе оның ортақ бірлесіп иеленуші болып табылатын Үкіметтен бөлінуі;
2) реттеуші органдардың мүшелерін лауазымға тағайындау және лауазымнан босату туралы заңнамалық ережелер;
3) еңбек ақы мен оны тағайындау шарттарын айқындау;
4) реттеуші органын қаржыландыру;
5) реттеуіштер мен қызметкерлерге арналған мінез-құлық кодексі.
Реттеуіш стратегиялық функциялардан босатылуы тиіс.
Реттеу саясатын қалыптастыру функциялары бар уәкілетті мемлекеттік орган әлемдік тәжірибеге сәйкес экономикаға тұтастай жауап беретін орган болып табылады. Осыған байланысты, реттелетін салалардағы тарифтік саясат бөлігіндегі стратегиялық функцияларды Қазақстан Республикасының Экономика және бюджеттік жоспарлау министрлігіне, ал қалған стратегиялық функцияларды тиісті министрліктерге бекіту мүмкіндігін қарау қажет.

4. Салалық реттеуіштер құрудан күтілетін нәтижелер

Салалық реттеуіштер құру тарифтер құрудың теңгерімді жүйесі, бәсекелестікті дамыту, салалардың инвестициялық тартымдылық мәселелерін шешу, негізгі қорларды жаңғырту және тұтынушылар мен қызмет көрсетушілер арасында мүдделерді теңгерімді белгілеу бөлігіндегі нысаналы жұмысқа ықпал ететін болады.
Тәуелсіз салалық реттеуіштің жұмыс кезеңінен кейін саясат үшін елеулі маңызы бар қалыптасқан нарықтың, сондай-ақ бәсекелестік саласындағы заңнаманы жетілдіру уақыты келіп жетеді.

Қазақстан Республикасы
Үкіметінің
2007 жылғы 30 қарашадағы
N 1153 қаулысымен
бекітілген

Тәуелсіз салалық реттеуіштер құру жөніндегі
іс-шаралар жоспары

Р/сN	Іс-шара	Аяқтау нысаны	Орындауға (іске асыру- ға) жауапты- лар	Орындау (іске асы- ру) мерзі- мдері
1	2	3	4	5
1	"Қазақстан Рес- публикасының мемлекеттік басқару жүйесін одан әрі жетіл- діру туралы" Қазақстан Рес- публикасы Прези- дентінің Жарлы- ғын әзірлеу	Қазақстан Республикасы- ның Президен- ті Жарлығының жобасы	ЭБЖМ (жинақтау), ТМРА, АБА	2008 жылғы қаңтар
2	"Тәуелсіздік са- лалық реттеуіш- тер туралы" (ілеспе заң жо- балары) және "Тәуелсіздік са- лалық реттеуіш- тер қызметі мә- селелер жөнінде кейбір заңнама- лық актілеріне өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы" Заң жобалары тұжырымдамаларын Қазақстан Респу- бликасы Үкіме- тінің жанындағы заң жобасы қыз- метінің мәселе- лері бойынша ведомствоаралық комиссияға ұсыну	Қазақстан Республикасы Үкіметінің жанындағы заң жобалау қызметінің мәселелері бойынша ведо- мствоаралық комиссияның қорытындысы	ЭБЖМ (жинақ- тау), ЭМРМ, ККМ, АШМ, ТМРА, АБА, БҚА	2008 жылғы ақпан
3	Салалық реттеуі- штер қызметін тиімді бағалау әдістемесі мен критерийлерін анықтау жөнінде ұсыныстарды енгізу	Қазақстан Республикасы-ның Үкіметіне ұсыныстар	ЭБЖМ (жинақ- тау), ТМРА, АБА, БҚА	2008 жылғы маусым
4	Салалық реттеу- ді жетілдіру бойынша Қазақ- стан Республика- сы Үкіметіне ұсыныстар енгізу	Қазақстан Республикасы-ның Үкіметі- не ұсыныстар	ЭБЖМ (жинақ- тау), ЭМРМ, ККМ, АШМ, ТМРА, БҚА, АБА	2009 жылғы желтоқсан

Қосымша: аббревиатуралардың толық жазылуы:

БҚА - Қазақстан Республикасы Бәсекелістікті қорғау агенттігі;
АБА - Қазақстан Республикасы Ақпараттандыру және байланыс агенттігі;
ТМРА - Қазақстан Республикасы Табиғи монополияларды реттеу агенттігі;
АШМ - Қазақстан Республикасы Ауыл шаруашылығы министрлігі;
ККМ - Қазақстан Республикасы Көлік және коммуникация министрлігі;
ЭБЖМ - Қазақстан Республикасы Экономика және бюджеттік жоспарлау министрлігі;
ЭМРМ - Қазақстан Республикасы Энергетика және минералдық ресурстар министрлігі.

Об одобрении Концепции создания независимых отраслевых регуляторов и утверждении Плана мероприятий по созданию независимых отраслевых регуляторов

Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 ноября 2007 года N 1153. Утратило силу постановлением Правительства Республики Казахстан от 14 апреля 2010 года N 302

Сноска. Утратило силу постановлением Правительства РК от 14.04.2010 N 302.

Во исполнение пункта 16 Плана мероприятий по исполнению Общенационального плана основных направлений (мероприятий) по реализации ежегодных 2005-2007 годов посланий Главы государства народу Казахстана и Программы Правительства Республики Казахстан на 2007-2009 годы, утвержденного постановлением Правительства Республики Казахстан от 20 апреля 2007 года N 319 Правительство Республики Казахстан ПОСТАНОВЛЯЕТ :

1. Одобрить прилагаемую Концепцию создания независимых отраслевых регуляторов.

2. Утвердить прилагаемый План мероприятий по созданию независимых отраслевых регуляторов.

3. Настоящее постановление вводится в действие со дня подписания.

Премьер-Министр
Республики Казахстан

Одобрена
постановлением Правительства
Республики Казахстан
от 30 ноября 2007 года N 1153

Концепция
создания независимых отраслевых регуляторов

Астана, 2007 год

Содержание

Введение

1. Текущая ситуация
2. Цели и задачи создания независимых отраслевых регуляторов
3. Основные принципы и механизмы деятельности независимых
отраслевых регуляторов
4. Ожидаемые результаты от создания отраслевых регуляторов

Введение

В целях содействия вступлению Казахстана в ВТО необходимо выявлять и устранять барьеры, препятствующие вхождению на отечественный рынок субъектов, для развития конкуренции. Этому процессу будет способствовать создание специальных коллегиальных органов - независимых отраслевых регуляторов (далее - регуляторы), совмещающих в себе функции тарифного и технического регулирования.
В мире существует большое разнообразие регулятивных институтов, использующих различные принципы и методы регулирования, созданных и функционирующих с различными организационными структурами и функциональными возможностями. Вместе с тем, накопленный обобщенный международный опыт создания регуляторов показывает их общность в части соответствия базовым принципам их деятельности. Такими принципами являются:
независимость, функциональная самостоятельность, коллегиальность, подотчетность, прозрачность и открытость, предсказуемость и последовательность.
На начальном этапе перехода от монополии к конкуренции типичным решением многих стран стало создание регулятора, независимого ни от регулируемых субъектов, ни от правительства, в особенности в тех условиях, когда правительство, которое напрямую или опосредованно является их собственником или совладельцем.
В Казахстане принципиально важно создать режим регулирования, которому доверяют потребители, инвесторы и Правительство страны. Для достижения этой цели необходимо четко определить полномочия и функции регулятора. Регулятор должен быть независим от влияния со стороны заинтересованных лиц. Необходимо предусмотреть возможность обжалования решений регулятора. Институт регулирования должен быть обеспечен достаточными ресурсами для эффективного выполнения своих функций. Достижение баланса необходимо во всех областях: между конкурирующими интересами потребителей и инвесторов, а также - строгими правилами и необходимостью обеспечения гибкости системы регулирования.
Регулирование должно способствовать привлечению инвестиций в отрасли экономики. Потенциальные инвесторы, прежде чем осуществить капиталовложения в отрасли, требующие крупные и долгосрочные капиталовложения, должны быть уверены, что смогут вернуть свои инвестиции и получать прибыль. Инвесторы всегда хотят иметь защитные механизмы против возможных административных барьеров, и если не будут приняты обязательства по обеспечению возможности получения прибыли, не следует ожидать притока частных инвестиций. Недостаточная уверенность в том, что такие обязательства будут выполнены, отражается на стоимости капитала, которая становится выше, и, следовательно, ведет к повышению цен, что в конечном итоге отрицательно сказывается на всех потребителях.
Эти цели отчасти являются конфликтными. Например, привлекательные нормы прибыли могут привести к более высоким ценам для потребителей или неэффективным капиталовложениям. С другой стороны, установление строгого контроля за тарифами на услуги, оказываемые субъектами естественных монополий, означает снижение качества, объема услуг для клиентов и нехватку средств на содержание основных фондов, что отрицательно скажется на надежности системы.
Поэтому регулятор должен найти баланс между необходимостью снижения цен для потребителей и привлечения достаточного капитала в отрасль. Такой баланс должен способствовать улучшению и развитию системы с целью удовлетворения растущего спроса и обеспечения надежности системы. Регулятор должен установить четкие стандарты планирования, принимая во внимание природоохранные цели, а также цели обеспечения безопасности, и в то же время он должен дать определенные гарантии инвесторам, вкладывающим средства для финансирования проектов, необходимых для достижения таких стандартов.

1. Текущая ситуация

В послании Главы государства народу Казахстана от 28 февраля 2007 года "Новый Казахстан в новом мире" Президентом страны поставлена задача создания независимых отраслевых регуляторов, возглавляемых коллегиальными органами, которые совместят функции тарифного и технического регулирования в пределах компетенций отраслевого регулятора.
На основании одобренных Советом по экономической политике концептуальных подходов по созданию независимых отраслевых регуляторов, 19 июня 2007 года был принят Указ Президента Республики Казахстан "О дальнейшем совершенствовании системы государственного управления Республики Казахстан", предусматривающий создание независимых отраслевых регуляторов в сферах естественных монополий и инфраструктуры, телекоммуникаций и почтовой связи, финансового рынка с коллегиальными органами управления.
Также принят Закон Республики Казахстан от 27 июля 2007 года "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам деятельности отраслевых регуляторов".
Таким образом, были созданы три отраслевых регулятора:
в финансовом секторе - Агентство Республики Казахстан по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций;
в телекоммуникации и почтовой связи - Агентство Республики Казахстан по информатизации и связи;
в отраслях железнодорожного транспорта, электро- и теплоэнергетики, транспортировки нефти, нефтепродуктов и газа, гражданской авиации, портовой деятельности - Агентство Республики Казахстан по регулированию естественных монополий.
Основной задачей регуляторов является достижение эффективного баланса между защитой интересов потребителей и интересами инвесторов.
Тем не менее, мировая практика показывает, что регулятор способен контролировать как одну отрасль (например, электроэнергетику), так и несколько смежных отраслей (например, электроэнергетику, передачу газа и нефти, как это сейчас происходит в России и на федеральном уровне в Соединенных Штатах).
Модель многоотраслевого регулятора, регулирующего одновременно несколько несмежных отраслей, таких как энергетика, телекоммуникации, транспорт, применяется такими странами как Гайана в Южной Америке и Латвия.
В Казахстане исходя из макроэкономических, географических и демографических предпосылок должны быть проработаны вопросы повышения эффективности отраслевого регулирования, в первую очередь, в железнодорожной и энергетической отраслях, а, впоследствии, в других отраслях инфраструктурного комплекса. Именно в этих отраслях есть потенциал развития конкуренции, а также существует ряд проблем системного характера, которые необходимо решать централизованно, с целью развития отрасли и установления экономически выгодных тарифов (цен). Кроме того, именно в этих секторах имеется необходимость в завершении реализации программных мер по реформированию электроэнергетического сектора и реструктуризации железнодорожной отрасли.
При этом на реальный сектор экономики Казахстана основное влияние в первую очередь оказывает энергетический сектор. В структуре потребления электроэнергии крупными потребителями являются:
потребители в области промышленности - 62 %;
потребители в области производства и распределения электроэнергии, газа и воды - 13 %;
население - 12 %.
На предприятиях химической отрасли доля электроэнергии в себестоимости продукции составляет от 30 до 38,1 %.
Существует ряд основных проблем, влияющих на изменение стоимости тарифов на электроэнергию:
1) износ оборудования объектов энергетики составляет 60-80 %. В настоящее время электроэнергетическая отрасль характеризуется высокой степенью износа генерирующего оборудования электростанций, оборудования электрических и тепловых сетей, так как основные мощности электроэнергетики Казахстана созданы в 1960-1970 годах;
2) усложненный процесс формирования тарифов на электроэнергию.
Основными источниками электроэнергии являются станции, вырабатывающие электроэнергию и трейдеры, устанавливающие свои тарифы в условиях свободной конкуренции. Производство электроэнергии в составе тарифа занимает около 40 %. Кроме того, передача и распределение электроэнергии относятся к сфере естественных монополий. Снабжение электроэнергии относится к конкурентному рынку;
3) отсутствует постприватизационный контроль за исполнением инвесторами своих инвестиционных обязательств.
В железнодорожной отрасли ценовому государственному регулированию в соответствии с законодательством о естественных монополиях подлежит только плата, вносимая перевозчиками за пользование услугами магистральной железнодорожной сети. Остальные составляющие железнодорожных тарифов (тарифы на услуги локомотивной тяги, грузовой и коммерческой работы и по предоставлению вагонов и контейнеров в пользование) относятся к конкурентному сектору и контролируются со стороны государства в соответствии с антимонопольным законодательством.
При низком уровне рентабельности состояние производственной базы предприятий железнодорожного транспорта характеризуется целым рядом проблем, часть которых носит системный характер и в долгосрочной перспективе сохранит негативное влияние на темпы развития всей отрасли.
Кроме того, сложилась критическая ситуация с обеспечением пассажирских перевозок вагонным парком ввиду отсутствия их обновления в необходимом количестве. Дефицит парка на сегодняшний день не позволяет удовлетворить спрос населения в пассажирских перевозках.

2. Цели и задачи создания независимых отраслевых регуляторов

Целью создания независимых отраслевых регуляторов является обеспечение эффективного и сбалансированного развития и повышения инвестиционной привлекательности отраслей экономики.
1. Задачами настоящей Концепции являются:
1) формирование и совершенствование казахстанской модели создания независимых отраслевых регуляторов;
2) разработка и определение основных принципов, заложенных в основе создания и функционирования независимого отраслевого регулятора в электроэнергетическом и транспортном секторах;
3) создание необходимых правовых, организационных, финансовых и других условий необходимых для достижения независимости отраслевого регулятора.
2. Задачами создания независимых отраслевых регуляторов являются:
1) достижение эффективного баланса интересов между потребителями и услугодателями;
2) обеспечение тарифного и технического регулирования деятельности регулируемых субъектов в пределах компетенций отраслевого регулятора;
3) проведение мониторинга рынка (отслеживание договоров заключаемых субъектами). Все сделки, совершаемые субъектами должны быть прозрачными для регулятора;
4) повышение качества услуг, предоставляемых регулируемыми субъектами;
5) стимулирование инвестиций на модернизацию и обновление активов;
6) снижение уровней потерь субъектов естественных монополий, путем поэтапного установления стимулирующих ограничений по уровням потерь, учитываемых при формировании тарифов;
7) рациональное встраивание тарифной политики в общегосударственную политику экономического развития;
8) развитие конкуренции и недопущение необоснованной монополизации в отраслях экономики;
9) совершенствование механизмов регулирования и контроля;
10) повышение стабильности и предсказуемости тарифов на регулируемые услуги субъектов естественных монополий.
Основной задачей регуляторов является достижение эффективного баланса между защитой интересов потребителей и интересами инвесторов.
Обязательства за проведение политики и регулирование между государственными органами и регуляторами в регулируемых отраслях не могут быть разделены в полной мере.
Такие вопросы как приватизация, налогообложение, государственное инвестирование решаются государственными органами, однако даже здесь, прежде чем принять какое-либо решение мнение и позиция регулятора принимается во внимание.
Основными функциями регуляторов в соответствии с примерами экономически развитых стран будут государственное регулирование тарифов и цен в отношении регулируемых субъектов отрасли, обеспечение беспрепятственного и недискриминационного доступа к инфраструктуре и услугам субъектов естественных монополий, проведение в этих целях анализа товарных рынков, лицензирование субъектов, осуществление мониторинга цен и рынка, функционирования и развития рынка, урегулирование споров.

3. Основные принципы и механизмы деятельности
независимых отраслевых регуляторов

На деятельность отрасли влияют три компонента: отраслевая политика, закон и регулирование. Отраслевая политика, закон и регулирование должны быть согласованы и скреплены между собой для достижения поставленных задач. Границы между отраслевой политикой, законом и регулированием могут быть сняты таким образом, что взаимодействие между органами, ответственными за эти три компонента, являются значимым процессом для предотвращения дублирования функций или противоречий.
Независимый регулятор должен быть предсказуемым в своей структуре и действиях, направленных на повышение доверия к нему участников рынка, а также должен иметь сотрудников, которые не имеют какой-либо коммерческой заинтересованности в работе регулятора.
Основными принципами, в основе которых лежат создание и функционирование независимого регулятора, являются:
1) независимость;
2) финансовая и функциональная самостоятельность;
3) коллегиальность;
4) подотчетность;
5) открытость и прозрачность;
6) предсказуемость и последовательность.

Независимость .
Независимость является важным принципом регулятора принимать решения, основанные на его аналитических способностях и профессиональных знаниях, а не продиктованные политическими соображениями. Такие характеристики в сочетании с независимостью позволят регулятору принимать качественные решения с учетом долгосрочных интересов регулируемых отраслей и государства. Для этого необходимо, чтобы регулятор не подвергался ненадлежащему влиянию со стороны отдельных участников или групп участников, или со стороны Правительства Республики Казахстан (далее - Правительство), которое может помешать или ограничить возможность регулятора принимать качественные и своевременные решения. Это необходимо, чтобы гарантировать регулирующую стабильность и избежать ситуаций, в которых решения регулирующего органа постоянно модифицируются. Политическая независимость необходима для доверия со стороны потребителей и инвесторов, так как регулирующие органы лучше защищены от политического давления.
Регулирующий орган должен обладать автономией и независимостью, обязанностями, несовпадающими с обязанностями других институтов в секторе, а также налаженным механизмом для координации действий с другими институтами.
Последовательно применяя свои профессиональные знания для решения поставленных задач, регулятор должен завоевать доверие участников рынков регулируемых отраслей, при этом мнение и рекомендации их и Правительства, также не должны игнорироваться, а должны использоваться в систематизированном процессе принятия решений.
Политическая независимость преследует три цели. Во-первых, она смягчает давление сиюминутных политических факторов на регулирование. Эффективная регулятивная политика не может зависеть от текущих обстоятельств политической жизни. Во-вторых, она подкрепляет независимость органа регулирования от групп заинтересованных лиц. В-третьих, в случае если регулируемые субъекты принадлежат государству, политическая независимость необходима, чтобы избежать конфликта интересов между государством как собственником и органом регулирования.
Независимость регулятора достигается и усиливается за счет обеспечения прозрачности процесса принятия им решений, предсказуемость его решений, которые должны основываться на заранее определенных критериях, и доверия к регулятору, основанному на качестве и профессионализме принимаемых им решений.
Для обеспечения таких качеств необходима правильная организация, при которой особое внимание должно уделяться выбору членов регулятора и финансированию его текущей деятельности с тем, чтобы Правительство, группы участников и другие заинтересованные лица не могли оказывать влияния на указанные аспекты деятельности регулятора.
Независимость регулятора также тесно связана с его эффективностью, что, в свою очередь, определяется степенью доверия к его решениям. Доверие должно быть завоевано регулятором путем принятия качественных решений, основанных на его профессиональных знаниях, а не являющихся результатом ненадлежащего влияния со стороны отдельных участников или политических групп. Это приведет к появлению признака, являющегося критическим для завоевания доверия: предсказуемость решений в отдельных конкретных случаях, основанное на четко заявленных стратегиях, выработанных в результате систематического применения четко определенных и принятых принципов регулирования.
Доверие к регулятору и его эффективность также будет строиться, укрепляться за счет систематичного и прозрачного процесса принятия решений. Такая прозрачность должна привести к пониманию участниками профессиональной логики принимаемых решений и укрепить доверие к органу и его авторитет. Это также должно упрочить и другой важный аспект: неукоснительное соблюдение регулятором принципов и стандартов, изложенных в законодательстве, в соответствии с которым он работает, и, в свою очередь, его подотчетность участникам и лицам, в обязанность которых будет входить контроль за решениями регулятора. Опубликованные решения, содержащие объяснения оснований, которыми руководствовался Регулятор при их принятии, являются важным инструментом достижения прозрачности и подотчетности.
Регулятор должен реализовывать через свои решения политические указания Правительства, но не должен находиться под непосредственным контролем Правительства в конкретных вопросах регулирования (то есть каким образом будут достигнуты политические цели Правительства, должен решать сам распорядительный орган).

Финансовая и функциональная самостоятельность .
В ряде стран с развитой и переходной экономикой бюджеты регулирующих органов формируются за счет лицензионных и других сборов напрямую или через государственный бюджет. При этом органы регулирования самостоятельно планируют свой бюджет и устанавливают сборы для удовлетворения своих бюджетных потребностей. В других странах источником финансирования органа регулирования является государственный бюджет, в котором предусматривается специальная статья расходов и, если государство устанавливает сборы за услуги регулирования, статья доходов. Во всех случаях реализована самостоятельность планирования и распределения бюджета регулирующего органа, при согласовании общего размера проекта бюджета Правительством.
Финансирование регулятора не должно зависеть от решений Правительства или заинтересованных лиц, поскольку такая зависимость может использоваться для оказания давления на регулятор.
Регулятор должен иметь полномочия и средства для найма персонала, имеющего необходимый опыт, эффективного выполнения им своих функций и возможностями привлечения сторонних экспертов. Заработная плата сотрудников регулятора должна быть адекватной поставленным перед ним задачам и не ниже, чем у регулируемых субъектов.
Регулятор должен иметь полномочия, в рамках принятых принципов административного права и процедуры, по определению своего внутреннего порядка работы и принятию решений, наилучшим образом удовлетворяющих цели регулирования.
Регулятор также должен иметь действенные и четко определенные полномочия, чтобы заинтересованные лица сознавали, что такие полномочия действенны и применяются объективно, что они надлежащим образом ограничены законодательными актами и Положением о регуляторе.
Регулятор несет ответственность за экономические последствия принимаемых им решений только в рамках своей компетенции.
Регулирующие органы должны иметь собственные этические кодексы, определяющие нормы поведения сотрудников. Регулирующие органы обычно укомплектовываются экспертами по регулируемой отрасли, которые работали в данной отрасли и часто ожидают получить привлекательные рабочие места в регулируемых компаниях после увольнения из органов регулирования. Поэтому на законодательном уровне должен закрепляться запрет для сотрудников регулирующего органа и членов их семей иметь прямые или косвенные экономические интересы в регулируемых предприятиях, а также запрет на их работу в регулируемых предприятиях в течение конкретного срока после увольнения из регулирующего органа.

Коллегиальность .
В большинстве функционирующих в мире регуляторах наиболее важные решения принимаются коллегиально несколькими членами (например: пятью или семью или более) в связи с тем, что риски принятия ошибочных решений при единоначалии выше, чем при использовании коллегиального принципа.
Коллегиальные регуляторы, как правило, строятся с учетом необходимости достижения баланса профессиональных навыков, необходимых для выполнения функций регулятора (например: экономика, право, инженерное дело, бухгалтерия) или баланса в представлении интересов различных участников (например: производителей, крупных и малых потребителей) или с учетом необходимости обеспечения всех указанных интересов.
Способ назначения состава регулятора должен быть, насколько это возможно, свободным от политического давления со стороны заинтересованных групп. Наиболее оптимальной формой коллегиального органа для регуляторов будет комиссия, в состав которой должны входить члены (комиссионеры), назначаемые Президентом Республики Казахстан. В перспективе будет изучена возможность и предусмотрена процедура их назначения на паритетной основе Президентом Республики Казахстан и палатами Парламента Республики Казахстан.
Отбор кандидатов должен осуществляться на конкурсной основе с учетом профессионального опыта, имеющим отношение к работе регулятора из нескольких квалифицированных кандидатов. Основания для выбора того или иного кандидата должны быть разъяснены в прессе или на открытом форуме.
Назначение членов регулятора должно производиться на фиксированный срок - не менее 3-х лет и не более 5 лет. Безотзывной мандат членов регулятора от занимаемых должностей, не может быть ликвидирован ни при каких обстоятельствах, за исключением случаев коррупции, явной некомпетентности или недееспособности, что должно быть четко и конкретно отражено в законодательстве.

Подотчетность .
Согласно мировой практике, наилучшим способом обеспечения отчетности регулятора по выполнению им своих обязанностей является включение в соответствующие законодательные акты и (или) Положение о регуляторе:
1) четких положений об его обязанностях;
2) положений, четко определяющих цели регулирования;
3) четких положений, наделяющих орган регулирования, необходимыми полномочиями для выполнения своих обязанностей.
Эти документы должны включать в себя критерии оценки выполнения Регулятором своих обязанностей, достижения целей регулирования и надлежащего использования своих полномочий.
Правительство, либо иной государственный орган, в полномочия которого будут включены функции по контролю за правомерностью действий регулятора, должны публиковать основания для принятия ими решения о поддержке или отмене решения регулятора.

Открытость и прозрачность .
Прозрачность процесса регулирования и его открытость для рекомендаций и законного влияния (основанного на представлении свидетельств и аргументов, относящихся к делу) со стороны всех соответствующих заинтересованных групп являются важными составляющими для достижения эффективности регулятора.
Регулятор должен обеспечить доведение до сведения всех заинтересованных групп информацию об их правах участия в процессе формирования решений, принимаемых регулятором.
Порядок работы регулятора должен быть опубликован и выполняться им. Прозрачности будет способствовать публикация условий, положений и правил, по которым должны работать регулируемые организации. Среди инструментов регулирования можно выделить разные уровни: контракт по регулированию, кодексы и правила.
Отдельные кодексы или правила могут разрабатываться с учетом специфики регулируемой области, которые будут отражать различные интересы регулируемых компаний.
Решение менее важных процедурных вопросов (например: вопроса кворума, порядок письменных консультаций или неформальных встреч с заинтересованными сторонами) будет оставлено за регулятором.
"Контракт по регулированию" между каждым участником отрасли и регулятором будет заложен в лицензионном порядке. Лицензирование является наиболее жесткой формой государственного регулирования, ограничивающей право заниматься лицензируемым видом деятельности в рыночной среде (вход предпринимателей на рынок).
В целях эффективного государственного администрирования участников отраслей, некоторые экономические и технические условия, такие как цены, стандарты обслуживания, наличие резервов мощностей, проведение работ по модернизации и расширению мощностей будут определены в правилах лицензирования и квалификационных требованиях, предъявляемых к субъектам, занимающихся лицензируемыми видами деятельности. По мере развития отрасли, условия возможно будут меняться.
Нарушение установленных законодательством лицензионных правил и норм, в том числе несоответствие квалификационным требованиям влечет ответственность, предусмотренную законодательством Республики Казахстан о лицензировании и административных правонарушениях - это может быть приостановление действия лицензии, штрафы, лишение лицензии.
Принудительные действия регулятора будут контролироваться, например, через механизм обжалования таких действий. Произвольное наложение штрафов может привести к подрыву легитимности регулятора и к появлению опасений у потенциальных инвесторов по поводу рисков, связанных с регулированием в отрасли. Однако для обеспечения доверия к регулятору и его эффективной работе, регулятор будет наделен достаточными правами в вопросах принуждения, в противном случае приказы регулятора не будут восприниматься.
Регулятор также имеет право вмешиваться в отношения между регулируемыми компаниями и их клиентами для принудительного обеспечения соблюдения установленных правил.

Предсказуемость и последовательность .
Заинтересованные лица, включая Правительство, регулируемые компании и потенциальные инвесторы, ожидают, что действия и решения Регулятора будут предсказуемыми и последовательными. Это будет зависеть от степени открытости и прозрачности процесса принятия решений.
Регулятор должен действовать в рамках своего Положения. В законодательстве должны быть прописаны четкие критерии для принятия решений, возможно в виде целей регулирования. Критерии принятия решений по регулированию должны признавать необходимость защиты, как потребителей, так и участников отрасли. Необходимо предусмотреть возможность оспаривания решений регулятора (хотя бы по ограниченному числу оснований) для обеспечения соблюдения регулятором установленных критериев при принятии решений.
Регулятор должен разработать четкую политику регулирования и обеспечить соответствие отдельных решений такой политике в той мере, в которой та или иная проблема может быть решена в рамках определенной им политики. Регулятор должен постоянно следить за соответствием своей политической линии, меняющимися условиями рынка и творчески подходить к решению проблем, в отношении которых не существуют прецеденты.
Важной составляющей эффективного регулирования, особенно если существует необходимость привлечения инвестиций и участия частного сектора, является достаточная предсказуемость решений Регулятора в конкретных ситуациях и политических заявлениях и то, что такие решения основываются на четко сформулированных принципах и логике. Необходимо достичь баланса между предсказуемостью, последовательностью решений регулятора и гибкостью подхода, необходимостью оперативного принятия решений при изменяющихся обстоятельствах.
Экономическое регулирование должно распространяться на три области. Первой из таких областей является контроль за рыночным положением естественных монополий. Это включает в себя тарифообразование, спецификацию и мониторинг качества услуг, участие в отслеживании злоупотребления монопольным положением на рынке, приводящие к дисбалансу результатов работы конкурентных сегментов.
Второй областью является изучение поведения участников конкурентных сегментов отрасли. Например, в электроэнергетике, производственном сегменте регуляторы стремятся отслеживать поведение генерирующих компаний на оптовом рынке с тем, чтобы предотвратить злоупотребления рыночным положением (например: рыночные игры и сговор участников). В области розничных поставок, особенно на ранней стадии конкурентного функционирования, регуляторы принимают участие в отслеживании злоупотребления рыночным положением, препятствующим появлению на рынке новых компаний.
Третьей, за счет регулирования контролируются изменения в структуре рынка, которые могут помешать процессу конкуренции. Потенциальные выгоды реструктуризации отрасли были бы потеряны, если любые участники, в том числе обладающие значительной рыночной властью, могли бы свободно объединяться или заключать договоры о совместной собственности. Поэтому важно установить принципы взаимодействия с антимонопольным органом по участию регуляторов в принятии решений по сделкам такого рода. При этом особое внимание следует уделять вопросам слияния компаний (как вертикальные, например, в электроэнергетике: между генерирующими компаниями и розничными поставщиками, так и горизонтальные, например: между двумя генерирующими компаниями) и приобретения новых активов или компаний.
Учитывая, что в Казахстане отсутствует история и сложившаяся традиция независимости органа и процесса принятия решений, институциональная структура регулятора должна быть разработана таким образом, чтобы поддержать независимость посредством мер, включающих в себя:
1) отделение регулятора от Правительства, которое напрямую или опосредованно является собственником или его совладельцем;
2) законодательные положения о назначении и освобождении от должности членов регулирующего органа;
3) определение условий заработной платы и ее назначения;
4) финансирование регулирующего органа;
5) кодексы поведения для регуляторов и сотрудников.
Регулятор должен быть освобожден от стратегических функций.
Уполномоченным государственным органом с функциями формирования политики регулирования согласно мировому опыту является орган, отвечающий за экономику в целом. В связи с чем, необходимо также рассмотреть возможность закрепления стратегических функций в части тарифной политики в регулируемых отраслях за Министерством экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан, а остальные стратегические функции - за соответствующими министерствами.

4. Ожидаемые результаты от создания отраслевых регуляторов

Создание отраслевых регуляторов будет способствовать целенаправленной работе в части сбалансированной системы тарифообразования, развития конкуренции, решения вопросов инвестиционной привлекательности отраслей, модернизации основных фондов и определения баланса интересов между потребителями и услугодателями.
После периода работы независимого отраслевого регулятора наступает время сформировавшегося рынка с его значительной ролью для политики, а также совершенствования законодательства в области конкуренции.

Утвержден
постановлением Правительства
Республики Казахстан
от 30 ноября 2007 года N 1153

План
мероприятий по созданию независимых отраслевых регуляторов

N п/ п	Мероприятие	Форма завершения	Ответ- ственные за испол- нение (реализацию)	Сроки исполнения (реализации)
1	2	3	4	5
1	Разработать проект Указа Президента Республики Казахстан "О дальнейшем совершенствовании системы государ- ственного управления Республики Казахстан"	Проект Указа Президента Республики Казахстан	МЭБП (созыв) АРЕМ АИС	Январь 2008 года
2	Вынести на Межведомственную комиссию по вопросам законо- проектной деятельности при Правительстве Республики Казахстан концепции проектов законов "О независимых отраслевых регуляторах" и "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам деятельности независимых отраслевых регуляторах" (сопутствующие законопроекты)	Заключение Межведом- ственной комиссии по вопросам законо- проектной деятель- ности при Правитель- стве Республики Казахстан	МЭБП (созыв) МЭМР МТК МCХ АРЕМ АИС АЗК	Февраль 2008 года
3	Внести предложения по определению критериев и методологии оценки эффективности деятельности отраслевых регуляторов	Предложения в Прави- тельство Республики Казахстан	МЭБП (созыв) АРЕМ АИС АЗК	Июнь 2008 года
4	Внести предложения по совершенство- ванию отраслевого регулирования	Предложения в Прави- тельство Республики Казахстан	МЭБП (созыв) МЭМР МТК МCХ АРЕМ АЗК АИС	Декабрь 2009 года

Примечание: расшифровка аббревиатур :
АЗК - Агентство Республики Казахстан по защите конкуренции;
АИС - Агентство Республики Казахстан по информатизации и связи;
АРЕМ - Агентство Республики Казахстан по регулированию естественных монополий;
МСХ - Министерство сельского хозяйства Республики Казахстан;
МТК - Министерство транспорта и коммуникаций Республики Казахстан;
МЭБП - Министерство экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан;
МЭМР - Министерство энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан.