ИПС "Әділет"

Қазақстан Республикасы Конституциялық Кеңесі, Төраға И.И.Рогов, Кеңес мүшелері Н.В.Белоруков, А.Қ.Дауылбаев, В.А.Малиновский, А.М.Нұрмағамбетов, Ү.М.Стамқұлов, У.Шапак қатысқан құрамда, мыналардың:

өтініш субъектінің өкілі – Қарағанды облыстық сотының азаматтық және әкімшілік істер жөніндегі сот алқасының төрағасы Ж.К.Сейдалинаның,

актісінің конституциялығы тексеріліп отырған мемлекеттік органның – Қазақстан Республикасы үкіметінің өкілі – Қазақстан Республикасы Әділет министрінің орынбасары З.Х.Баймолдинаның,

Қазақстан Республикасы Парламенті Сенатының өкілі – Қазақстан Республикасы Парламенті Сенатының депутаты, Қазақстан Республикасы Парламенті Сенатының Конституциялық заңнама, сот жүйесі және құқық қорғау органдары комитетінің хатшысы Л.Г.Полторабатьконың,

Қазақстан Республикасы Парламенті Мәжілісінің өкілі – Қазақстан Республикасы Парламенті Мәжілісінің депутаты А.Н.Жайылғанованың,

Қазақстан Республикасы Жоғарғы Сотының өкілі – Қазақстан Республикасы Жоғарғы Сотының судьясы Е.Т.Максютаның,

Қазақстан Республикасы Бас прокуратурасының өкілі – Қазақстан Республикасы Бас Прокурорының орынбасары А.Н.Кравченконың,

Қазақстан Республикасы Ұлттық қауіпсіздік комитетінің өкілі – Қазақстан Республикасы Ұлттық қауіпсіздік комитеті Төрағасының орынбасары М.Ө.Қалқабаевтың,

Қазақстан Республикасы Ішкі істер министрлігінің өкілдері – Қазақстан Республикасы Ішкі істер министрінің орынбасары Е.З.Тұрғынбаевтың және Көші-қон полициясы департаментінің бастығы С.С.Сайыновтың,

Қазақстан Республикасы Сыртқы істер министрлігінің өкілдері – Консулдық қызмет департаментінің Консулдық-құқықтық мәселелер басқармасының басшысы Қ.А.Канафеевтің және Консулдық қызмет департаментінің Консулдық-құқықтық мәселелер басқармасының атташесі А.Б.Ахтановтың,

Қазақстан Республикасындағы Адам құқықтары жөніндегі уәкілдің өкілі – Адам құқықтары жөніндегі ұлттық орталық басшысының міндетін атқарушы Р.А.Рахымовтың,

Республикалық адвокаттар алқасының өкілі – Республикалық адвокаттар алқасының атқарушы директоры С.В.Сизинцевтің қатысуымен,

өзінің ашық отырысында Қарағанды облысы Теміртау қалалық сотының Қазақстан Республикасы үкіметінің 2012 жылғы 28 наурыздағы № 361 қаулысымен бекітілген Қазақстан Республикасының шегінен тыс тұрақты тұрғылықты жерге кетуге арналған құжаттарды ресімдеу қағидаларының 7-тармағының 3) тармақшасын конституциялық емес деп тану туралы ұсынысын қарады.

Баяндамашы – Конституциялық Кеңестің мүшесі В.А.Малиновскийдің хабарлауын, отырысқа қатысушылардың сөйлеген сөздерін, сарапшы – заң ғылымдарының докторы, Еуразия ұлттық университеті заң факультетінің мемлекет және құқық теориясы мен тарихы, конституциялық құқық кафедрасының профессоры Ж.Д.Бұсырмановты тыңдап, сарапшылар: заң ғылымдарының докторы, Л.Н.Гумилев атындағы Еуразия ұлттық университеті заң факультетінің азаматтық-құқықтық пәндер кафедрасының профессоры Е.Б.Әбдірәсіловтің; заң ғылымдарының докторы, Әл-Фараби атындағы Қазақ ұлттық университетінің мемлекет және құқық теориясы, конституциялық және әкімшілік құқық кафедрасының профессоры Д.М.Баймаханованың; заң ғылымдарының докторы, Қазақстан Республикасы Президентінің жанындағы Мемлекеттік басқару академиясы Қолданбалы зерттеулер институтының директоры М.И.Жұмағұловтың; заң ғылымдарының докторы, "Университет КАЗГЮУ" Акционерлік қоғамының азаматтық, кәсіпкерлік және азаматтық процестік құқық кафедрасының профессоры С.Қ.Идрышеваның; Халықаралық ынтымақтастық жөніндегі Герман қорының (GIZ) "Орталық Азия елдеріндегі құқықтық мемлекеттілікке көмектесу" Бағдарламасының директоры Й.Пудельканың; маман – заң ғылымдарының докторы, профессор, Абай атындағы Қазақ ұлттық педагогикалық университеті Сорбонна-Қазақстан институтының халықаралық құқық кафедрасының меңгерушісі А.Ә.Сәбитованың қорытындыларымен танысып; Л.Н.Гумилев атындағы Еуразия ұлттық университетінің, Әл-Фараби атындағы Қазақ ұлттық университетінің, Д.А.Қонаев атындағы Еуразиялық заң академиясының, "Университет КАЗГЮУ" Акционерлік қоғамының, академик Е.А.Бөкетов атындағы Қарағанды мемлекеттік университетінің, "Қазақстан Республикасының Заң шығару институты" Мемлекеттік мекемесінің пікірлерін, сондай-ақ конституциялық іс жүргізудің өзге де материалдарын зерделеп, жекелеген шет елдердің заңнамасы мен практикасын талдап, Қазақстан Республикасы Конституциялық Кеңесі

анықтады:

Қазақстан Республикасы Конституциялық Кеңесіне 2016 жылғы 16 қарашада Қарағанды облысы Теміртау қалалық сотының Қазақстан Республикасы Үкіметінің 2012 жылғы 28 наурыздағы № 361 Қаулысымен бекітілген Қазақстан Республикасының шегінен тыс тұрақты тұрғылықты жерге кетуге арналған құжаттарды ресімдеу қағидаларының 7-тармағының 3) тармақшасын конституциялық емес деп тану туралы ұсынысы келіп түсті.

Ұсыныстан белгілі болғанындай, талапкер Е.В.Баринованың Қазақстан Республикасының шегінен тыс тұрақты тұру үшін Ресей Федерациясына кетуіне рұқсат беру туралы В.А.Моисеенкоға талабы бойынша № 2-3560 азаматтық іс Теміртау қалалық сотының іс жүргізуінде жатыр.

Е.В.Баринованың әкесі – В.А.Моисеенконың оған кетуі үшін жазбаша түрде рұқсат беруден бас тартуы сотқа жүгінуге негіз болған. Осыған байланысты, Е.В.Баринова соттан өзінің Қазақстан Республикасының шегінен тыс тұрақты тұру үшін Ресей Федерациясына кетуіне рұқсат беруді сұрайды.

Азаматтық істің материалдарын зерделеп және талапкердің түсіндіруін тыңдап, бірінші сатыдағы сот "Қазақстан Республикасы Үкіметінің 2012 жылғы 28 наурыздағы № 361 Қаулысымен бекітілген Қазақстан Республикасының шегінен тыс тұрақты тұрғылықты жерге кетуге арналған құжаттарды ресімдеу қағидаларының 7-тармағының 3) тармақшасы Қазақстан Республикасы Конституциясының 21-бабының 2-тармағына және 39-бабының 1-тармағына қайшы келетіндіктен, Қазақстан Республикасының Конституциясында баянды етілген адамның және азаматтың құқықтарына нұқсан келеді" деп тапқан.

Осыған байланысты, сот Конституцияның 78-бабына сәйкес азаматтық іс бойынша іс жүргізуді тоқтата тұрып, Қазақстан Республикасы Үкіметінің 2012 жылғы 28 наурыздағы № 361 Қаулысымен бекітілген Қазақстан Республикасының шегінен тыс тұрақты тұрғылықты жерге кетуге арналған құжаттарды ресімдеу қағидаларының (бұдан әрі – Қағидалар) 7-тармағының 3) тармақшасын конституциялық емес деп тану туралы ұсыныспен Конституциялық Кеңеске жүгінген.

Қазақстан Республикасы Конституциясының нормаларын өтініш нысанасына қатысты талдап шығып, Конституциялық Кеңес мынаны негізге алды.

1. Қазақстан Республикасы өзін демократиялық, зайырлы, құқықтық және әлеуметтік мемлекет ретінде орнықтырады, оның ең қымбат қазынасы – адам және адамның өмірі, құқықтары мен бостандықтары (Конституцияның 1-бабының 1-тармағы), бұл мемлекет үшін жалпы адамзат құндылықтарының басымдығы болатынын айғақтайды және мемлекет үшiн "адамға қамқорлық жасаудан асқан маңызды мiндет жоқ" екенiн бiлдiредi (Конституциялық Кеңестiң 2001 жылғы 21 желтоқсандағы № 18/2, 2006 жылғы 13 шілдедегі № 4, 2007 жылғы 28 мамырдағы № 5, 2008 жылғы 27 ақпандағы № 2 нормативтік қаулылары).

Негізгі Заңның 12-бабының 1 және 2-тармақтарына сәйкес "Қазақстан Республикасында Конституцияға сәйкес адам құқықтары мен бостандықтары танылады және оларға кепілдік беріледі", "адам құқықтары мен бостандықтары әркімге тумысынан жазылған, олар абсолютті деп танылады, олардан ешкім айыра алмайды, заңдар мен өзге де нормативтік құқықтық актілердің мазмұны мен қолданылуы осыған қарай анықталады". Бұл нормалардың мазмұнынан келiп шығатыны, адам құқықтары мен бостандықтарына мемлекет Конституцияда және соған сәйкес келетiн нормативтiк құқықтық актiлерде белгiленген шектерде кепiлдiк бередi, және осы құқықтар мен бостандықтарды iске асырудың шарттары мен тәртiбiн белгiлейтiн заңдар мен өзге де нормативтiк құқықтық актiлердi әзiрлеп, қабылдау кезiнде олар негiз етiп алынады (Конституциялық Кеңестiң 1996 жылғы 28 қазандағы № 6/2, 2007 жылғы 18 сәуiрдегi № 4, 2008 жылғы 27 ақпандағы № 2 нормативтік қаулылары).

Мемлекет пен адамның қарым-қатынасын регламенттейтін Конституцияның ережелері Республикада адамның және азаматтың мәртебесiн құқықтық реттеудiң барлық аспектiлерiн шешудiң алғышарты болып табылады. Негізгі Заңда адамның, оның құқықтары мен бостандықтарының ең қымбат қазына деп танылуы, конституциялық түрде ұйымдасқан қоғамның негiзiн құрайтын және әркiмге өзiн-өзi қалай ұстауын заң шеңберiнде таңдауына заңды түрде танылған және мемлекет қорғайтын мүмкiндiк беретiн конституциялық құрылыстың түбегейлi принципi болып табылады.

Қазақстан Республикасы Конституциясының 21-бабының 2-тармағына сәйкес әрбір адамның Республикадан тыс жерлерге кетуіне құқығы бар. Бұл конституциялық құқық қандай да бір түрде және ешбір жағдайда да шектелмеуге тиіс құқықтар мен бостандықтардың толық тізбесіне (Конституцияның 39-бабының 3-тармағы) жатпайды.

Демек, Республикадан тыс жерлерге кету құқығы Конституцияның 39-бабының 1-тармағында белгіленген талаптарға сәйкес, яғни конституциялық құрылысты қорғау, қоғамдық тәртіпті, адамның құқықтары мен бостандықтарын, халықтың денсаулығы мен имандылығын сақтау мақсатына қажетті шамада ғана және тек заңмен шектелуі мүмкін.

Біріккен Ұлттар Ұйымы Бас Ассамблеясының 1948 жылғы 10 желтоқсандағы 217А (ІІІ) Резолюциясымен қабылданған Адам құқықтарының жалпыға бірдей декларациясының 13-бабының 2-тармағында әр адам кез келген елден, соның ішінде өзінің туған елінен, басқа елге қоныс аударуға және өз еліне қайтып оралуға құқылы деп бекітілген. Өзінің құқықтары мен бостандықтарын жүзеге асыруда әр адам тек басқа адамдардың құқықтары мен бостандықтарын тиісті түрде тану және құрметтеу мақсаты көзделген жағдайда ғана және демократиялық қоғамдағы моральдің, қоғамдық тәртіп пен игіліктің әділетті талаптарын қанағаттандыру мақсаты көзделген жағдайда ғана, заңмен белгіленген шектеуге ұшырауы тиіс (29-баптың 2-тармағы).

Біріккен Ұлттар Ұйымы Бас Ассамблеясының 1966 жылғы 16 желтоқсандағы 2200А (ХХІ) Резолюциясымен қабылданған, Қазақстан Республикасының 2005 жылғы 28 қарашадағы № 91-ІІІ Заңымен ратификацияланған Азаматтық және саяси құқықтар туралы халықаралық пактіде де әрбір адам өзiнiң туған елiн қоса алғанда, кез келген елдi тастап шығуға құқылы деп белгіленген. Жоғарыда айтылған құқықтар, заңда көзделген, мемлекеттік қауiпсіздiктi, немесе қоғам тәртібін, жұрттың денсаулығы мен имандылығын, немесе басқа адамдардың құқықтары мен бостандықтарын қорғау үшiн және осы Пактiде танылған құқықтармен қабысатын басқа құқықтарды қорғау үшiн қажет шектеулерден тыс ешқандай шектеулердiң объектiсi бола алмайды (12-баптың 2 және 3-тармақтары).

Қазақстан Республикасының Конституциясында Қазақстан азаматының құқықтық мәртебесінің негіздері белгіленген, өзінің дәл осы азаматтығына орай ол құқықтарға ие болып, міндеттер атқарады (12-баптың 3-тармағы), бұл адам құқықтары туралы әмбебап халықаралық-құқықтық актілердің ережелеріне сай келеді. Қазақстан Республикасынан тыс жерлерге кететін азаматтың және Қазақстанда қалатын, кетушіге орындататын міндеттемелері бар азаматтың құқықтары Конституциямен тең қорғалады. Адамның және азаматтың өз құқықтары мен бостандықтарын жүзеге асыруы басқа адамдардың құқықтары мен бостандықтарын бұзбауға, конституциялық құрылыс пен қоғамдық имандылыққа нұқсан келтірмеуге тиіс (12-баптың 5-тармағы). Әркім Қазақстан Республикасының Конституциясын және заңдарын сақтауға, басқа адамдардың құқықтарын, бостандықтарын, абыройы мен қадір-қасиетін құрметтеуге міндетті (34-баптың 1-тармағы). Әркімнің құқық субъектісі ретінде танылуына құқығы бар және өзінің құқықтары мен бостандықтарын заңға қайшы келмейтін барлық тәсілдермен қорғауға хақылы (13-баптың 1-тармағы), әркімнің ар-намысы мен абыройлы атының қорғалуына құқығы бар (18-баптың 1-тармағы). Балаларына қамқорлық жасау және оларды тәрбиелеу – ата-ананың етене құқығы әрі міндеті; кәмелетке толған еңбекке қабілетті балалар еңбекке жарамсыз ата-анасына қамқорлық жасауға міндетті (27-баптың 2 және 3-тармақтары). Республика азаматтарының денсаулығын сақтауға құқығы бар (29-баптың 1-тармағы).

Конституциялық-құқықтық қатынастар субъектілерінің мүдделерін келістіріп, әркімнің Конституцияның 21-бабы 2-тармағында көзделген Республикадан тыс жерлерге (соның ішінде тұрақты тұру үшін басқа елге) кетуге құқығы іске асырылуына кепілдік бере отырып, мемлекет, сонымен бірге, кетушінің жеке және заңды тұлғалар алдындағы, Қазақстан Республикасы алдындағы міндеттерін тиянақты орындауын, соның ішінде кетуіне уақытша шектеулер енгізу арқылы да, қамтамасыз етуді мақсат тұтады.

Қазақстан Республикасы азаматтарының елден тыс жерлерге, соның ішінде тұрақты тұру үшін өзге мемлекеттерге кетуінің шарттары мен тәртібі "Халықтың көші-қоны туралы" 2011 жылғы 22 шілдедегі № 477-ІV Қазақстан Республикасының Заңында (бұдан әрі – Заң) белгіленген.

Атап айтқанда, Заңның 55-бабының 2-8-тармақтарында азаматтардың тұрақты тұрғылықты жерге кетуінің шарттары мен тәртібі, Заңның 56-бабында – Қазақстан Республикасының азаматына елден тұрақты тұрғылықты жеріне кетуге рұқсат беруден бас тарту үшін негіздер бекітілген. Қазақстан Республикасынан тұрақты тұрғылықты жерге кету ішкі істер органдары кетуге арналған құжаттарды ресімдегеннен кейін жүзеге асырылады (55-баптың 2-тармағы); ішкі істер органдары Қазақстан Республикасының шегінен тыс тұрақты тұрғылықты жерге кету туралы өтініш берген азаматтардың Қазақстан Республикасының шегінен тыс жерге кетуінен бас тарту үшін негіздердің болмауына тексеру жүргізеді (55-баптың 4-тармағының бірінші бөлігі); Қазақстан Республикасының шегінен тыс тұрақты тұрғылықты жерге кетуге арналған құжаттарды ресімдеу туралы шешім барлық құжаттар ұсынылған күннен бастап бір ай мерзімнен кешіктірілмей, Қазақстан Республикасының Үкіметі айқындайтын тәртіппен қабылданады (55-баптың 4-тармағының үшінші бөлігі).

Заңның 56-бабына сай Қазақстан Республикасының азаматына елден тұрақты тұрғылықты жеріне кетуінен бас тарту үшін негіздердің тізбесіне мыналар енгізілген: өзіне сот жүктеген міндеттемелерді орындаудан жалтарған болса – осы мән-жайлар тоқтатылғанға дейін (4) тармақша); азаматтық сот ісін жүргізуде жауапкер болып табылса – сот үкімі заңды күшіне енгенге дейін (7) тармақша).

Бұл ретте Заңның 56-бабының үшінші бөлігінде мынадай қатаң талап бекітілген: "Қазақстан Республикасынан тұрақты тұрғылықты жерге кету құқығын шектеудің барлық жағдайларында ішкі істер органдары Қазақстан Республикасының азаматына хабарлама береді, онда шектеудің негіздемесі мен мерзімі және осы шешімге шағымданудың тәртібі көрсетіледі".

Неке (ерлі-зайыптылық) және отбасы туралы 2011 жылғы 26 желтоқсандағы № 518-ІV Қазақстан Республикасы Кодексінің (бұдан әрі – НОтК) 174-бабында, алимент төлеуге міндетті адам Қазақстаннан тыс жерлерге уақытша кеткен немесе тұрақты тұруға кеткен жағдайда, ол заң бойынша күтіп-бағуға қаражат беруге міндетті отбасы мүшелерімен алимент төлеу туралы келісім жасасуға құқылы. Келісімге қол жеткізілмеген кезде мүдделі адам алименттің мөлшерін тұрақты ақша сомасында белгілеу туралы немесе алиментті біржолғы төлеу туралы не белгілі бір мүлікті алимент есебіне беру туралы немесе алиментті өзге де тәсілмен төлеу туралы талаппен сотқа жүгінуге құқылы. Алиментті төлегенін растайтын құжаттары болмаған жағдайда борышкерге Қазақстаннан тыс жерлерге тұрақты тұру үшін кетуге рұқсат берілмейді.

Қағидалардың 7-тармағының 3) тармақшасында, Қазақстаннан тұрақты тұрғылықты жеріне кетуге ниеттеніп жүрген Қазақстан Республикасының азаматтарына, кететін адамдардан алименттер алуға заң бойынша құқығы бар Қазақстан Республикасында тұратын адамдардың (ата-аналары, ортақ некеден кәмелет жасқа толмаған балалары бар болса, бұрынғы жұбайлар және басқалар) кетуге қарсы еместiгi туралы нотариалды куәландырылған өтiнiшін ұсыну міндеті жүктелген. Арызданушы қандай да болсын себеппен мұндай өтiнiштi ала алмаған жағдайда, мәселе сот тәртiбiмен шешiледi.

Қазақстан Республикасы Үкіметінің пікірінше, "…кететін адамдардан алименттер алуға заң бойынша құқығы бар Қазақстан Республикасында тұратын адамдардан нотариалды куәландырылған өтiнiш ұсыну туралы Қағидада белгіленген талап қолданыстағы заңнаманың, соның ішінде Конституцияның нормаларынан тікелей туындайды, және жоғары тұрған актілерде заңнамалық жолмен белгіленген алименттерді төлеу жөніндегі міндеттемені көздейді".

Конституциялық іс жүргізу барысында заңға тәуелді мынадай нормативтік құқықтық актілер де талданды:

Қазақстан Республикасы Ішкі істер министрінің 2015 жылғы 19 наурыздағы № 254 бұйрығымен бекітіліп, Қазақстан Республикасының Әділет министрлігінде 2015 жылғы 12 мамырда № 11030 тіркелген "Қазақстан Республикасының шегінен тыс тұрақты тұрғылықты жерге кетуге арналған құжаттарды ресімдеу" мемлекеттік көрсетілетін қызмет стандарты (бұдан әрі – Стандарт);

Қазақстан Республикасы Ішкі істер министрінің 2015 жылғы 30 мамырдағы № 498 бұйрығымен бекітіліп, Қазақстан Республикасының Әділет министрлігінде 2015 жылғы 7 шілдеде № 11568 тіркелген "Қазақстан Республикасынан тыс жерлерге тұрақты тұру үшін шығуға арналған құжаттарды ресімдеу" мемлекеттік көрсетілетін қызмет регламенті (бұдан әрі – Регламент).

Конституциялық Кеңес, Негізгі Заңның 21-бабының 2-тармағында көзделген әркімнің Республикадан тыс жерлерге кету құқығын шектеулерді заңдар қабылдау арқылы бекітіп, соңынан рәсімдік қатынастарды Үкіметтің қаулысымен және Ішкі істер министрінің бұйрығымен бекітудің заңдық механизмін Конституцияға сай деп есептейді.

Бұл жағдайда Қазақстан Республикасының Парламенті мен Үкіметі Конституцияның 61-бабының 3-тармағына және Қазақстан Республикасы Конституциялық Кеңесінің "Қазақстан Республикасы Конституциясының 54-бабын, 61-бабы 3-тармағының 1) және 3) тармақшаларын, сондай-ақ мемлекеттiк басқаруды ұйымдастыру мәселелерi бойынша басқа да бiрқатар нормаларын ресми түсiндiру туралы" 2008 жылғы 15 қазандағы № 8 Нормативтік қаулысында және "Қазақстан Республикасы Конституциясының 54-бабын, 61-бабы 3-тармағының 1) және 3) тармақшаларын, сондай-ақ мемлекеттік басқаруды ұйымдастыру мәселелері бойынша басқа да бірқатар нормаларын ресми түсіндіру туралы" Қазақстан Республикасы Конституциялық Кеңесінің 2008 жылғы 15 қазандағы № 8 Нормативтік қаулысына түсіндірме беру туралы" 2013 жылғы 16 мамырдағы № 2 Қосымша қаулысында бекітілген Конституциялық Кеңестің құқықтық ұстанымдарына сай іс-қимыл жасаған.

Конституциялық Кеңес адамның және азаматтың құқықтары мен бостандықтарына шектеулер енгізетін заңдар мен өзге де нормативтік құқықтық актілерге қойылатын талаптарға қатысты Конституцияның 39-бабының нормаларына ресми түсіндірме берген болатын.

Мәселен, Конституциялық Кеңестің 2000 жылғы 7 маусымдағы № 4/2, 2005 жылғы 23 тамыздағы № 6, 2009 жылғы 11 ақпандағы № 1 нормативтік қаулыларында, мемлекет Республика Конституциясының 39-бабының 1-тармағына сәйкес конституциялық құрылысты қорғау, қоғамдық тәртiптi сақтау қажет кезде, адамның және азаматтың ұжымдық та, жеке де құқықтары мен бостандықтарын заңнамалық жолмен шектеуге құқылы, деп белгіленген.

Конституцияда құқықтар мен бостандықтарды шектеудің "қажетті шамада ғана" деген шегі бекітілген (Конституцияның 39-бабының 1-тармағы). Бұл ретте шектеу заңды түрде негізделген мақсаттарға сай болуға тиіс; ол әділеттілік талаптарына жауап беретін; конституциялық маңызды құндылықтарды қорғау мақсатына барабар, өлшемдес және демократиялық мемлекетте қажет болуға тиіс.

Осылайша, Конституциялық Кеңес, Қағидалардың 7-тармағының 3) тармақшасында азаматтардың белгілі бір санаттарынан кетуге келісімін алу қажеттігі туралы норманы Үкіметтің белгілеуі, оны Конституцияның 12 және 34-баптарының мағынасына сай түсінген кезде, кетушінің Заңда және НОтК-те бекітілген міндеттемелері орындалуын қамтамасыз етуге қаратылған, демек Негізгі Заңға қайшы емес деп пайымдайды.

2. "Алматы облысы Қапшағай қалалық сотының өтiнiшi бойынша Қазақстан Республикасы Қылмыстық кодексiнiң 361-бабы бiрiншi және төртiншi бөлiктерiнiң конституциялылығын тексеру туралы" Қазақстан Республикасы Конституциялық Кеңесiнiң 2008 жылғы 27 ақпандағы № 2 Нормативтiк қаулысында "адамның және азаматтың конституциялық құқықтары мен бостандықтарын шектейтiн заң заңдық тұрғыдан дәлме-дәл және әкеп соқтыратын салдары болжаулы болуға тиiс, яғни оның нормалары жеткiлiктi дәрежеде анық тұжырымдалып және заң ережелерiн өзiнше пайымдау мүмкiндiгiн жоққа шығара отырып, заңдылы мiнез-құлықты заңсыздығынан мейлiнше айқындықпен ажыратуға мүмкiндiк беретiн түсiнiктi өлшемдерге негiзделуге тиiс" деп атап көрсетілген.

"Құқықтық актілер туралы" 2016 жылғы 6 сәуірдегі № 480-V Қазақстан Республикасы Заңының 24-бабының 3-тармағына сай Нормативтiк құқықтық актiнiң мәтiнi әдеби тiл нормалары, заң терминологиясы және заң техникасы сақтала отырып жазылады, оның ережелерi барынша қысқа болуға, нақты мағынаны және әртүрлi түсiндiруге жатпайтын мағынаны қамтуға тиiс.

Сонымен бірге, Конституциялық Кеңестің пікірінше, Заңда, Қағидаларда, Стандартта және Регламентте өздерін түрлі мағынада түсінуге жол беретін және құқықтық екіұштылық туындататын нормалар бар.

Заңның 55-бабы Қазақстан Республикасы азаматтарының елден тыс жерлерге кетуінің шарттары мен тәртібін регламенттейді. Үкімет "Қазақстан Республикасының шегінен тыс тұрақты тұрғылықты жерге кетуге арналған құжаттарды ресімдеу туралы шешім" қабылдаудың тәртібін айқындайды. Сондықтан Заңмен Үкіметтің қарауына құжаттау және құжат айналымы мәселелері ғана жатқызылған. Үкіметтің қаулысы да тиісінше аталады – "Қазақстан Республикасының шегінен тыс тұрақты тұрғылықты жерге кетуге арналған құжаттарды ресімдеу қағидаларын бекіту туралы". Сонымен бірге, Қағидалардың 1-тармағында бұл құқықтық актімен реттеудің нысанасы кеңейтілген: "Осы Қазақстан Республикасының шегінен тыс тұрақты тұрғылықты жерге кетуге арналған құжаттарды ресімдеу қағидалары… Қазақстан Республикасы азаматтарының Қазақстан Республикасынан тыс тұрақты тұрғылықты жерге кету тәртiбiн (Конституциялық Кеңес бөліп көрсетті) айқындайды". Алайда, тұрақты тұрғылықты жерге кетудің шарттары мен тәртiбi, Конституцияда талап етілгендей, Заңның 55-бабында бекітілген.

Заңның 56-бабының "Қазақстан Республикасынан тұрақты тұрғылықты жерге кету құқығын шектеудің барлық жағдайларында ішкі істер органдары Қазақстан Республикасының азаматына хабарлама береді, онда шектеудің негіздемесі мен мерзімі және осы шешімге шағымданудың тәртібі көрсетіледі" деген талабы Қағидаларда, Стандартта және Регламентте іске асырылмаған.

Қазақстанда тұратын Республика азаматтары және елден тыс жерлерге уақытша кетіп, соңыра сол жерде тұрақты тұрғылықты тұруға ниет бiлдiрген және Қазақстан Республикасының шет елдегі мекемелеріне өтініш беретін Республика азаматтары (Қағидалардың 10-тармағы) табыс етуге міндетті құжаттардың тізімдеріндегі айырмашылықтарды айқындауда бастапқы негіздер анық көзқарас байқалмайды. Азаматтардың бұл аталған санаты үшін Қағидалардың 7-тармағында көзделген құжаттардың бәрін табыс ету міндетті емес. Осының құқықтық салдарынан тұрақты тұрғылықты жеріне кететін азаматтар тең болмайды және кетушілерге орындататын міндеттемелері бар адамдардың құқықтары әртүрлі дәрежеде қорғалады.

Конституциялық Кеңес, Республика Үкіметінің НОтК-тің нормаларына негізделген Қағидалардың 7-тармағы 3) тармақшасының ережелері азаматтардың белгілі бір санаттары қорғалуын қамтамасыз етуге тиіс, деген ұстанымына қосылады. Дегенмен, өзінің жазылған редакциясында Қағидалар реттелетін қатынастардың мазмұнын заңды түрде айқындалғанынан заңды түрде айқындалмағанына дейін ауыстырады. Заңда (56-баптың 4) және 7) тармақшалары) Республикадан тыс жерлерге шығуына уақытша бас тартылатын субъектілер, оның құжаттық негіздері және осы құқықты шектеудің мерзімдері дәл көрсетілген. Қағидаларда болса (7-тармақтың 3) тармақшасы) субъектілердің – алимент алушылардың тізбесі ашық қалдырылған, ол жерде заңды түрде ресімделген алименттік міндеттемелерге ие субъектілер ғана емес, алимент алуға әлеуетті құқығы бар адамдар да көрсетілген.

"Нотариалды куәландырылған өтiнiш" ұсыну туралы талаптың рөлі мен маңызы кетуді ресімдеудің құжаттамалық жағына ғана тіреліп қоймайды. Бұл талап кетушіге алимент алушыларды өз бетінше іздеу, соның ішінде аталған адамдармен туыстық қатынас жасалмаған, немесе бұл адамдар оған бейтаныс болған жағдайда да іздеп-табу міндетін қосымша жүктейді. Бірақ осы міндетті орындауына қарай соңыра кету туралы өтінішін қанағаттандыру немесе одан бас тарту туралы шешім қабылданатын болады.

Конституциялық Кеңес, құжаттарға қойылатын техникалық талаптар конституциялық құқықтың іске асырылуына кедергі келтіруге емес, қайта оның іске асырылуына көмектесуге тиіс деп есептейді. Оның үстіне, адамның конституциялық құқығы біреудің субъективті көзқарасына немесе пікіріне кіріптар болуына жол берілмейді.

Конституциялық Кеңес осы қаралып отырған нормативтік құқықтық актілерде Қазақстаннан кететін және елде қалатын, кететіндердің заңда көзделген көмегіне мұқтаж азаматтардың құқықтары мен міндеттерін келісудегі Негізгі Заңның әлеуетін пайдалану жеткіліксіз деп пайымдайды.

3. НОтК-тің 174-бабында Қазақстаннан тыс жерлерге кететін адам мен заң бойынша күтіп-бағуға осы кететін адам қаражат беруге міндетті отбасы мүшелері арасындағы алименттік дауды реттеудің тәртібі бекітілген. Келісімге қол жеткізілмеген кезде мүдделі адам алименттің мөлшерін белгілеу туралы талаппен сотқа жүгінуге құқылы. "Алиментті төлегенін растайтын құжаттары болмаған жағдайда борышкерге Қазақстаннан тыс жерлерге тұрақты тұру үшін кетуге рұқсат берілмейді" (174-баптың 3-тармағы).

Бұл жағдайда, алимент алуға құқылы ретінде, соған мүдделі адам да, алиментті төлеуші де сотқа жүгінуге бастамашы болады. Борышкерге НОтК-те белгіленген өзінің міндеттемелерін орындағанға дейін, алдағы уақытта Республикадан тыс жерлерге тұрғылықты тұру үшін кетуіне уақытша бас тартылады.

Конституциялық Кеңестің пікірінше, Заңда және НОтК-те Қазақстан Республикасынан тыс жерлерге кететін және елде қалатын, кетушінің күтіп-бағуына мұқтаж адамдардың конституциялық құқықтарын қамтамасыз етудегі бостандық пен жауапкершіліктің теңестірілген ара-қатынасы бекітілген.

Шығатын адамдардан заң бойынша алименттер алуға құқығы бар Қазақстан Республикасында тұратын адамдардан олардың шығуына қарсылығы жоқ екенi туралы нотариалды куәландырылған өтiнiш ұсыну міндетінің кетуші адамға жүктелуі (Қағидалардың 7-тармағының 3) тармақшасы) алименттік міндеттемелер туралы азаматтық-құқықтық дауды іс жүзінде Конституцияның 21-бабының 2-тармағында белгіленген құқықты адамның іске асыруына тыйым салу туралы конституциялық-құқықтық салаға көшіреді.

Сонымен бірге, Қағидалардың 7-тармағының 3) тармақшасы "Өтiнiш беруші қандай да болсын себеппен мұндай өтiнiштердi ала алмаған жағдайда, мәселе сот тәртiбiмен шешiледi" деген бөлігінде, талаптың нысанасы және талапты қарау процесінің ерекшеліктері бөлігінде түрлі мағынада оқылуын туындататын едәуір құқықтық екіұштылықпен сипатталады.

Осы санаттағы істерді Жоғарғы Соттың зерделеуі көрсеткендей, Қазақстан Республикасының шегінен тыс тұрақты тұрғылықты жерге кетуге ниеттенген азаматтар, шығуға қарсылығы жоқ екендігі туралы нотариалды куәландырылған өтініші талап етілетін адам Қазақстаннан тыс жерде тұратын жағдайда да сотқа жүгінуге мәжбүр. Яғни, құқықтық даудың өзі іс жүзінде жоқ мұндай жағдай кетуге конституциялық құқықты іске асыруға елеулі кедергі жасайды.

Конституциялық Кеңес, соттың алдын-ала тексеру механизмі – шығуға заңда көзделген кедергілер жоқтығы туралы фактінің сот шешімінде атап көрсетілуі – көші-қон полициясының оң шешім шығаруына негіз бола алады, деген Жоғарғы Соттың ұстанымына қосылады. Бұл ұйғарым Конституцияның 4-бабы 2-тармағының Конституцияның ең жоғары заңдық күші болатыны және Республиканың бүкіл аумағында ол тікелей қолданылатыны туралы нормасынан туындайды.

Конституциялық Кеңес, Қазақстан Республикасы Үкіметі өкілінің конституциялық іс жүргізу барысында айтылған, көші-қон мәселелерін нормативтік реттеудегі кемшіліктерді жою қажеттігі туралы мәлімдемесін назарға алды.

Баяндалғанның негізінде, Қазақстан Республикасы Конституциясының 72-бабының 2-тармағын, "Қазақстан Республикасының Конституциялық Кеңесі туралы" 1995 жылғы 29 желтоқсандағы № 2737 Қазақстан Республикасы Конституциялық заңының 17-бабы 4-тармағының 1) тармақшасын, 31-33, 37, 40-баптарын және 41-бабы 1-тармағының 2) тармақшасын басшылыққа алып, Қазақстан Республикасы Конституциялық Кеңесі

қаулы етеді:

1. Қазақстан Республикасы Үкіметінің 2012 жылғы 28 наурыздағы № 361 қаулысымен бекітілген Қазақстан Республикасының шегінен тыс тұрақты тұрғылықты жерге кетуге арналған құжаттарды ресімдеу қағидаларының 7-тармағының 3) тармақшасы Қазақстан Республикасының Конституциясына сәйкес деп танылсын.

2. Қазақстан Республикасының Үкіметіне:

Қазақстан Республикасы Үкіметінің 2012 жылғы 28 наурыздағы № 361 қаулысымен бекітілген Қазақстан Республикасының шегінен тыс тұрақты тұрғылықты жерге кетуге арналған құжаттарды ресімдеу қағидаларын Конституциялық Кеңестің осы нормативтік қаулыдағы құқықтық ұстанымдарына сәйкестендіру;

адамның және азаматтың құқықтары мен бостандықтарын неғұрлым толық қамтамасыз ету мақсатында, халықтың көші-қоны саласындағы қоғамдық қатынастарды реттейтін заңнамалық актілерге түзетулер енгізілуіне бастама жасау туралы мәселені қарау ұсынылсын.

3. Қазақстан Республикасы Конституциясының 74-бабының 3-тармағына сәйкес нормативтік қаулы оны қабылдаған күннен бастап күшіне енеді, шағымдануға жатпайды, Республиканың бүкіл аумағында жалпыға бірдей міндетті және Қазақстан Республикасы Конституциясының 73-бабының 4-тармағында көзделген ретті ескере отырып, түпкілікті болып табылады.

4. Осы нормативтік қаулы республикалық ресми басылымдарда қазақ және орыс тілдерінде жариялансын.

Қазақстан Республикасы
Конституциялық Кеңесінің Төрағасы	И.И.РОГОВ

Конституционный Совет Республики Казахстан в составе Председателя И. И. Рогова, членов Совета Н. В. Белорукова, А. К. Даулбаева, В. А. Малиновского, A. M. Нурмагамбетова, У. М. Стамкулова, У. Шапак с участием:

представителя субъекта обращения – председателя судебной коллегии по гражданским и административным делам Карагандинского областного суда Ж. К. Сейдалиной,

представителя государственного органа, конституционность акта которого проверяется – Правительства Республики Казахстан – заместителя министра юстиции Республики Казахстан З. Х. Баймолдиной,

представителя Сената Парламента Республики Казахстан – депутата Сената Парламента Республики Казахстан, секретаря Комитета по конституционному законодательству, судебной системе и правоохранительным органам Сената Парламента Республики Казахстан Л. Г. Полторабатько,

представителя Мажилиса Парламента Республики Казахстан – депутата Мажилиса Парламента Республики Казахстан А. Н. Жаилгановой,

представителя Верховного Суда Республики Казахстан – судьи Верховного Суда Республики Казахстан Е. Т. Максюты,

представителя Генеральной прокуратуры Республики Казахстан – заместителя Генерального Прокурора Республики Казахстан А. Н. Кравченко,

представителя Комитета национальной безопасности Республики Казахстан – заместителя Председателя Комитета национальной безопасности Республики Казахстан М. О. Колкобаева,

представителей Министерства внутренних дел Республики Казахстан – заместителя Министра внутренних дел Республики Казахстан Е. З. Тургумбаева и начальника Департамента миграционной полиции С. С. Саинова,

представителей Министерства иностранных дел Республики Казахстан – руководителя Управления консульско-правовых вопросов Департамента консульской службы К. А. Канафеева и атташе Управления консульско-правовых вопросов Департамента консульской службы А. Б. Ахтанова,

представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан – исполняющего обязанности Руководителя Национального центра по правам человека Р. А. Рахимова,

представителя Республиканской коллегии адвокатов – Исполнительного директора Республиканской коллегии адвокатов С. В. Сизинцева

рассмотрел в открытом заседании представление Темиртауского городского суда Карагандинской области о признании неконституционным подпункта 3) пункта 7 Правил оформления документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства, утвержденных Постановлением Правительства Республики Казахстан от 28 марта 2012 года № 361.

Заслушав сообщение докладчика – члена Конституционного Совета В. А. Малиновского, выступления участников заседания, эксперта – доктора юридических наук, профессора кафедры теории и истории государства и права, конституционного права юридического факультета Евразийского национального университета имени Л. Н. Гумилева Ж. Д. Бусурманова, ознакомившись с заключениями экспертов: Е. Б. Абдрасулова – доктора юридических наук, профессора кафедры гражданско-правовых дисциплин юридического факультета Евразийского национального университета имени Л. Н. Гумилева; Д. М. Баймахановой – доктора юридических наук, профессора кафедры теории и истории государства и права, конституционного и административного права Казахского национального университета имени аль-Фараби; М. И. Жумагулова – доктора юридических наук, директора Института прикладных исследований Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан; С. К. Идрышевой – доктора юридических наук, профессора кафедры гражданского, предпринимательского и гражданского процессуального права Акционерного общества "Университет КАЗГЮУ"; Й. Пудельки – директора Программы "Содействие правовой государственности в странах Центральной Азии" Германского общества по международному сотрудничеству (GIZ); специалиста – А. А. Сабитовой – доктора юридических наук, профессора, заведующей кафедрой международного права Института Сорбонна-Казахстан Казахского национального педагогического университета имени Абая; изучив мнения Евразийского национального университета имени Л. Н. Гумилева, Казахского национального университета имени аль-Фараби, Евразийской юридической академии имени Д. А. Кунаева, Акционерного общества "Университет КАЗГЮУ", Карагандинского государственного университета имени академика Е. А. Букетова, Государственного учреждения "Институт законодательства Республики Казахстан", а также другие материалы конституционного производства, проанализировав законодательство и практику отдельных зарубежных стран, Конституционный Совет Республики Казахстан

установил:

В Конституционный Совет Республики Казахстан 16 ноября 2016 года поступило представление Темиртауского городского суда Карагандинской области о признании неконституционным подпункта 3) пункта 7 Правил оформления документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства, утвержденных Постановлением Правительства Республики Казахстан от 28 марта 2012 года № 361.

Из представления следует, что в производстве Темиртауского городского суда находится гражданское дело № 2-3560 по иску Бариновой Е. В. к Моисеенко В. А. о разрешении истице выезда на постоянное жительство за пределы Республики Казахстан в Российскую Федерацию.

Основанием для обращения в суд стал отказ Моисеенко В. А. – отца Бариновой Е. В. – дать ей письменное разрешение на выезд. В связи с чем, Баринова Е. В. просит суд разрешить ей выезд на постоянное жительство за пределы Республики Казахстан в Российскую Федерацию.

Исследовав материалы гражданского дела и заслушав пояснения истицы, суд первой инстанции усмотрел "ущемление закрепленных Конституцией Республики Казахстан прав человека и гражданина в связи с противоречием подпункта 3) пункта 7 Правил оформления документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства, утвержденных Постановлением Правительства Республики Казахстан от 28 марта 2012 года № 361, пункту 2 статьи 21 и пункту 1 статьи 39 Конституции Республики Казахстан".

В связи с этим, суд в соответствии со статьей 78 Конституции приостановил производство по гражданскому делу и обратился в Конституционный Совет с представлением о признании неконституционным подпункта 3) пункта 7 Правил оформления документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства, утвержденных Постановлением Правительства Республики Казахстан от 28 марта 2012 года № 361 (далее – Правила).

Проанализировав нормы Конституции Республики Казахстан применительно к предмету обращения, Конституционный Совет исходит из следующего.

1. Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы (пункт 1 статьи 1 Конституции), что свидетельствует о приоритете для государства общечеловеческих ценностей и означает, что государство не имеет более важной задачи, чем забота о человеке (нормативные постановления Конституционного Совета от 21 декабря 2001 года № 18/2, от 13 июля 2006 года № 4, от 28 мая 2007 года № 5, от 27 февраля 2008 года № 2).

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 12 Основного Закона "в Республике Казахстан признаются и гарантируются права и свободы человека в соответствии с Конституцией", "права и свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов". Из содержания данных норм следует, что права и свободы человека гарантируются государством в пределах, установленных Конституцией и соответствующими ей нормативными правовыми актами, и являются основополагающими при разработке и принятии законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих условия и порядок осуществления этих прав и свобод (нормативные постановления Конституционного Совета от 28 октября 1996 года № 6/2, от 18 апреля 2007 года № 4, от 27 февраля 2008 года № 2).

Положения Конституции, регламентирующие отношения государства и человека, служат предпосылкой решения всех аспектов правового регулирования статуса человека и гражданина в Республике. Признание Основным Законом человека, его прав и свобод высшими ценностями является фундаментальным принципом конституционного строя, образующим основу гражданского общества и предоставляющим каждому юридически признанную и защищаемую государством возможность избирать в рамках закона варианты собственного поведения.

В соответствии с пунктом 2 статьи 21 Конституции Республики Казахстан каждому человеку предоставлено право выезжать за пределы Республики. Данное конституционное право не входит в исчерпывающий перечень прав и свобод, которые ни в какой форме и ни в каких случаях не подлежат ограничению (пункт 3 статьи 39 Конституции).

Следовательно, право выезжать за пределы Республики может быть ограничено в соответствии с требованиями, установленными пунктом 1 статьи 39 Конституции, то есть только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения.

В пункте 2 статьи 13 Всеобщей декларации прав человека, принятой Резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 10 декабря 1948 года, закреплено, что каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну. При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе (пункт 2 статьи 29).

В Международном пакте о гражданских и политических правах, принятом Резолюцией 2200А (ХХI) Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 16 декабря 1966 года, ратифицированном Законом Республики Казахстан от 28 ноября 2005 года № 91-III, также установлено, что каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную. Оно не может быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в настоящем Пакте другими правами (пункты 2 и 3 статьи 12).

Конституцией Республики Казахстан установлены основы правового статуса гражданина Казахстана, который именно в силу самого своего гражданства имеет права и несет обязанности (пункт 3 статьи 12), что корреспондируется с положениями универсальных международно-правовых актов о правах человека. Права гражданина, выезжающего за пределы Республики Казахстан, и гражданина, остающегося в Казахстане, перед которым несет обязательства выезжающий, в равной степени защищаются Конституцией. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать прав и свобод других лиц (пункт 5 статьи 12). Каждый обязан соблюдать Конституцию и законодательство Республики Казахстан, уважать права, свободы, честь и достоинство других лиц (пункт 1 статьи 34). Каждый имеет право на признание его правосубъектности и вправе защищать свои права и свободы всеми не противоречащими закону способами (пункт 1 статьи 13), на защиту своей чести и достоинства (пункт 1 статьи 18). Забота о детях и их воспитание являются естественным правом и обязанностью родителей; совершеннолетние трудоспособные дети обязаны заботиться о нетрудоспособных родителях (пункты 2 и 3 статьи 27). Граждане Республики имеют право на охрану здоровья (пункт 1 статьи 29).

Согласовывая интересы субъектов конституционно-правовых отношений, гарантируя осуществление предусмотренного пунктом 2 статьи 21 Конституции права каждому на выезд за пределы Республики (включая на постоянное место жительства в другую страну), государство, в то же время, призвано обеспечивать надлежащее исполнение обязанностей выезжающего перед физическими и юридическими лицами и Республикой Казахстан, в том числе и посредством ввода временных ограничений на выезд.

Условия и порядок выезда граждан Республики Казахстан за пределы страны, в том числе выезжающих в другое государство для постоянного проживания, установлены Законом Республики Казахстан от 22 июля 2011 года № 477-IV "О миграции населения" (далее – Закон).

В частности, в пунктах 2-8 статьи 55 Закона закреплены условия и порядок выезда граждан на постоянное место жительства, в статье 56 Закона – основания для отказа в предоставлении разрешения гражданину Республики Казахстан на выезд из страны на постоянное место жительства. Выезд на постоянное место жительства из Республики Казахстан осуществляется после оформления документов на выезд органами внутренних дел (пункт 2 статьи 55); органами внутренних дел производится проверка отсутствия у граждан, обратившихся с заявлениями о выезде за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства, оснований для отказа в выезде за пределы Республики Казахстан (часть первая пункта 4 статьи 55); решение об оформлении документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства принимается не позднее месячного срока со дня представления заявителем всех документов в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан (часть третья пункта 4 статьи 55).

Согласно статье 56 Закона в перечень оснований для отказа в предоставлении разрешения гражданину Республики Казахстан на выезд из страны на постоянное место жительства включены: уклонение лица от исполнения обязательств, возложенных на него судом, – до прекращения этих обязательств (подпункт 4); если гражданин является ответчиком в гражданском судопроизводстве – до вступления в законную силу решения суда (подпункт 7).

При этом частью третьей статьи 56 Закона закреплен императив: "Во всех случаях ограничения права на выезд из Республики Казахстан на постоянное место жительства органы внутренних дел выдают гражданину Республики Казахстан уведомление, в котором указываются основание и срок ограничения и порядок обжалования данного решения".

Статьей 174 Кодекса Республики Казахстан о браке (супружестве) и семье от 26 декабря 2011 года № 518-IV (далее – КоБС) предусматривается, что в случае выезда на постоянное место жительства за пределы Казахстана лица, обязанного выплачивать алименты, это лицо вправе заключить с членами семьи, которым оно по закону обязано предоставлять содержание, соглашение об уплате алиментов. При недостижении соглашения заинтересованное лицо вправе обратиться в суд с требованием об определении размера алиментов в твердой денежной сумме или о единовременной выплате алиментов, либо о предоставлении определенного имущества в счет алиментов, или об уплате алиментов иным способом. В случае отсутствия документов, подтверждающих выплату алиментов, должнику не разрешается выезд на постоянное место жительства за пределы Казахстана.

Подпунктом 3) пункта 7 Правил на граждан Республики Казахстан, претендующих на выезд из Казахстана на постоянное место жительства, возложена обязанность по представлению нотариально удостоверенного заявления от проживающих в Республике Казахстан лиц, имеющих по закону право на получение от выезжающих алиментов (родители и бывшие супруги, если имеются несовершеннолетние дети от совместного брака и др.), об отсутствии у них возражений на выезд. В тех случаях, когда заявитель по каким-либо причинам не может получить такое заявление, вопрос решается в судебном порядке.

По мнению Правительства Республики Казахстан, "…установленное в Правилах требование о предоставлении нотариально удостоверенного заявления от проживающих в Республике Казахстан лиц, имеющих по закону право на получение от выезжающих алиментов, прямо вытекает из норм действующего законодательства, в том числе Конституции, и содержит законодательно установленную в вышестоящих актах обязанность по выплате алиментов".

В ходе конституционного производства проанализированы также следующие подзаконные нормативные правовые акты:

Стандарт государственной услуги "Оформление документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства", утвержденный Приказом министра внутренних дел Республики Казахстан от 19 марта 2015 года № 254, зарегистрированный в Министерстве юстиции Республики Казахстан 12 мая 2015 года № 11030 (далее – Стандарт);

Регламент государственной услуги "Оформление документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства", утвержденный Приказом министра внутренних дел Республики Казахстан от 30 мая 2015 года № 498, зарегистрированный в Министерстве юстиции Республики Казахстан 7 июля 2015 года № 11568 (далее – Регламент).

Конституционный Совет считает отвечающим Конституции юридический механизм закрепления ограничений предусмотренного пунктом 2 статьи 21 Основного Закона права каждого на выезд за пределы Республики посредством принятия законов, с последующим утверждением процедурных отношений постановлением Правительства и приказами министра внутренних дел.

В данном случае Парламент и Правительство Республики Казахстан действовали в соответствии с пунктом 3 статьи 61 Конституции и правовыми позициями Конституционного Совета, закрепленными в Нормативном постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 15 октября 2008 года № 8 "Об официальном толковании статьи 54, подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государственного управления" и Дополнительном постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 16 мая 2013 года № 2 "Об истолковании Нормативного постановления Конституционного Совета Республики Казахстан от 15 октября 2008 года № 8 "Об официальном толковании статьи 54, подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государственного управления".

Конституционным Советом давалось официальное толкование норм статьи 39 Конституции относительно требований, предъявляемых к законам и другим нормативным правовым актам, вводящим ограничения на права и свободы человека и гражданина.

Так, нормативными постановлениями Конституционного Совета от 7 июня 2000 года № 4/2, от 23 августа 2005 года № 6, от 11 февраля 2009 года № 1 установлено, что государство в соответствии с пунктом 1 статьи 39 Конституции Республики при необходимости защиты конституционного строя, охраны общественного порядка оставляет за собой право пойти на законодательное ограничение как коллективных, так и индивидуальных прав и свобод человека и гражданина.

Конституцией закреплены пределы ограничений прав и свобод: "лишь в той мере, в какой это необходимо" (пункт 1 статьи 39). При этом ограничение должно быть адекватным законно обоснованным целям; оно должно отвечать требованиям справедливости; являться пропорциональным, соразмерным и необходимым в демократическом государстве для защиты конституционно значимых ценностей.

Таким образом, Конституционный Совет полагает, что установление Правительством в подпункте 3) пункта 7 Правил нормы о необходимости получения согласия на выезд от определенных категорий граждан, при понимании ее адекватно смыслу статей 12 и 34 Конституции, направлено на обеспечение исполнения закрепленных Законом и КоБС обязательств выезжающего и, следовательно, не противоречит Основному Закону.

2. В Нормативном постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 27 февраля 2008 года № 2 "О проверке конституционности частей первой и четвертой статьи 361 Уголовного кодекса Республики Казахстан по обращению Капшагайского городского суда Алматинской области" указано, что "закон, ограничивающий конституционные права и свободы человека и гражданина, должен соответствовать требованиям юридической точности и предсказуемости последствий, то есть его нормы должны быть сформулированы с достаточной степенью четкости и основаны на понятных критериях, позволяющих со всей определенностью отличать правомерное поведение от противоправного, исключая возможность произвольной интерпретации положений закона".

Согласно пункту 3 статьи 24 Закона Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V "О правовых актах" текст нормативного правового акта излагается с соблюдением норм литературного языка, юридической терминологии и юридической техники, его положения должны быть предельно краткими, содержать четкий и не подлежащий различному толкованию смысл.

Вместе с тем, по мнению Конституционного Совета, в Законе, Правилах, Стандарте и Регламенте содержатся нормы, допускающие неоднозначное их толкование и порождающие правовые неопределенности.

Статья 55 Закона регламентирует условия и порядок выезда граждан Республики Казахстан за пределы страны. Правительство определяет порядок принятия "решения об оформлении документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства…". Поэтому к ведению Правительства Законом отнесены только вопросы документирования и документооборота. Соответственно именуется и постановление Правительства – "Об утверждении Правил оформления документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства". Между тем, в пункте 1 Правил предмет регулирования этим правовым актом расширен: "Настоящие Правила оформления документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства… определяют порядок выезда (выделено Конституционным Советом) граждан Республики Казахстан за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства". Однако условия и порядок выезда на постоянное место жительства закреплены, как того требует Конституция, статьей 55 Закона.

В Правилах, Стандарте и Регламенте не реализовано требование статьи 56 Закона: "Во всех случаях ограничения права на выезд из Республики Казахстан на постоянное место жительства органы внутренних дел выдают гражданину Республики Казахстан уведомление, в котором указываются основание и срок ограничения и порядок обжалования данного решения".

Нечетко просматриваются исходные начала при определении различий в списках документов, которые обязаны представить граждане Республики, находящиеся в Казахстане, и граждане Республики, временно выехавшие за пределы страны и изъявившие впоследствии желание остаться там на постоянное место жительства, обращающиеся в загранучреждения Республики Казахстан (пункт 10 Правил). Для указанной категории граждан необязательно представление всех документов, предусмотренных пунктом 7 Правил. Правовым следствием этого является неравенство выезжающих на постоянное место жительства граждан и различная степень защищенности прав лиц, в отношении которых у выезжающих имеются неисполненные обязательства.

Конституционный Совет разделяет позицию Правительства Республики о том, что основанные на нормах КоБС положения подпункта 3) пункта 7 Правил должны обеспечивать защиту определенных категорий граждан. Однако в изложенной редакции Правила меняют содержание регулируемых отношений с юридически определенных на юридически неопределенные. В Законе (подпункты 4) и 7) статьи 56) точно указаны субъекты, которым временно отказывается в выезде из Республики, документальные основания и сроки ограничения данного права. В Правилах же (подпункт 3) пункта 7) перечень субъектов-алиментополучателей оставлен открытым, в нем указаны не только те субъекты, которые имеют юридически оформленные алиментные обязательства, но и лица, имеющие потенциальное право на алименты.

Роль и значение требования о представлении "нотариально удостоверенного заявления" не сводятся лишь к документальной стороне оформления выезда. Оно накладывает на выезжающего дополнительную обязанность по самостоятельному поиску потенциальных получателей алиментов, причем даже в условиях, когда с указанными лицами родственные отношения не поддерживались, либо эти лица ему не известны. Но в зависимости от исполнения данной обязанности впоследствии будет приниматься решение об удовлетворении заявления о выезде либо об отказе.

Конституционный Совет считает, что технические требования, предъявляемые к документам, должны содействовать реализации конституционного права, а не препятствовать его осуществлению. Более того, недопустимо, чтобы конституционное право человека стало заложником чьего-либо субъективного отношения или мнения.

Конституционному Совету представляется недостаточным использование в рассматриваемых нормативных правовых актах потенциала Основного Закона в согласовании прав и обязанностей выезжающих из Казахстана и остающихся в стране граждан, нуждающихся в предусмотренной законом помощи со стороны отъезжающих.

3. Статьей 174 КоБС закреплен порядок урегулирования алиментного спора между лицом, выезжающим за пределы Казахстана, и членами его семьи, которым по закону данное выезжающее лицо обязано предоставлять содержание. При недостижении соглашения заинтересованное лицо вправе обратиться в суд с требованием об определении размера алиментов. "В случае отсутствия документов, подтверждающих выплату алиментов, должнику не разрешается выезд на постоянное место жительства за пределы Казахстана" (пункт 3 статьи 174).

В данном случае инициатива обращения в суд принадлежит заинтересованному лицу, как имеющему право на алименты, так и их плательщику. Должнику временно отказывается в выезде из Республики на постоянное место жительства впредь до выполнения его обязательств, установленных КоБС.

По мнению Конституционного Совета, Законом и КоБС закреплено сбалансированное соотношение свободы и ответственности в обеспечении конституционных прав выезжающих на постоянное место жительства за пределы Республики Казахстан и остающихся в стране лиц, нуждающихся в содержании со стороны выезжающего.

Возложение на выезжающее лицо обязанности по представлению нотариально удостоверенного заявления от проживающих в Республике Казахстан лиц, имеющих по закону право на получение от выезжающих алиментов, об отсутствии у них возражений на выезд (подпункт 3) пункт 7 Правил) фактически переводит гражданско-правовой спор об алиментных обязательствах в конституционно-правовую сферу о запрете человеку на осуществление права, установленного пунктом 2 статьи 21 Конституции.

Между тем, подпункт 3) пункта 7 Правил в части "В тех случаях, когда заявитель по каким-либо причинам не может получить такое заявление, вопрос решается в судебном порядке" характеризуется значительной правовой неопределенностью, порождающей разночтения в части предмета исковых требований и особенностей процесса рассмотрения исков. Изучение Верховным Судом дел данной категории показало, что нередко намеревающиеся выехать на постоянное место жительства за пределы Республики Казахстан граждане вынуждены обращаться в суд даже в тех случаях, когда лицо, от которого необходимо получить нотариально удостоверенное заявление об отсутствии возражений на выезд, проживает за пределами Казахстана. То есть в условиях, когда правовой спор фактически отсутствует, что создает существенные препятствия для реализации конституционного права на выезд.

Конституционный Совет разделяет позицию Верховного Суда о том, что превентивный судебный проверочный механизм – констатация в решении суда факта отсутствия предусмотренных законом препятствий для выезда – может служить основанием вынесения положительного решения миграционной полицией. Данный вывод вытекает из нормы пункта 2 статьи 4 Конституции о ее высшей юридической силе и прямом действии на всей территории Республики.

Конституционным Советом принято к сведению заявление представителя Правительства Республики Казахстан о необходимости устранения высказанных в ходе конституционного производства недостатков в нормативном регулировании вопросов миграции.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 статьи 72 Конституции Республики Казахстан, подпунктом 1) пункта 4 статьи 17, статьями 31-33, 37, 40 и подпунктом 2) пункта 1 статьи 41 Конституционного закона Республики Казахстан от 29 декабря 1995 года № 2737 "О Конституционном Совете Республики Казахстан", Конституционный Совет Республики Казахстан

постановляет:

1. Признать подпункт 3) пункта 7 Правил оформления документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства, утвержденных Постановлением Правительства Республики Казахстан от 28 марта 2012 года № 361, соответствующим Конституции Республики Казахстан.

2. Рекомендовать Правительству Республики Казахстан:

привести Правила оформления документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства, утвержденные Постановлением Правительства Республики Казахстан от 28 марта 2012 года № 361, в соответствие с правовыми позициями Конституционного Совета, содержащимися в настоящем нормативном постановлении;

рассмотреть вопрос об инициировании поправок в законодательные акты, регулирующие общественные отношения в сфере миграции населения, с целью более полного обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

3. Согласно пункту 3 статьи 74 Конституции Республики Казахстан нормативное постановление вступает в силу со дня его принятия, обжалованию не подлежит, является общеобязательным на всей территории Республики и окончательным с учетом случая, предусмотренного пунктом 4 статьи 73 Конституции Республики Казахстан.

4. Опубликовать настоящее нормативное постановление на казахском и русском языках в официальных республиканских печатных изданиях.

Председатель Конституционного Совета
Республики Казахстан

И. И. РОГОВ