"Мемлекеттiк және жалпы сыртқы борышты басқару жөнiндегі тұжырымдама туралы" Қазақстан Республикасының Президентi Жарлығының жобасы туралы

Қазақстан Республикасы Үкіметінің 2006 жылғы 14 желтоқсандағы N 1199 қаулысы

Қазақстан Республикасының Үкiметi ҚАУЛЫ ЕТЕДI:
"Мемлекеттiк және жалпы сыртқы борышты басқару жөнiндегi тұжырымдама туралы" Қазақстан Республикасының Президентi Жарлығының жобасы Қазақстан Республикасы Президентiнiң қарауына енгiзiлсiн.

Қазақстан Республикасының
Премьер-Министрi

Мемлекеттiк және жалпы сыртқы борышты
басқару жөнiндегi тұжырымдама туралы

ҚАУЛЫ ЕТЕМIН:
1. Қоса берiлiп отырған Мемлекеттiк және жалпы сыртқы борышты басқару жөнiндегi тұжырымдама мақұлдансын.
2. Осы Жарлық қол қойылған күнiнен бастап қолданысқа енгiзiледi.

Қазақстан Республикасының
Президентi

Қазақстан Республикасы
Президентiнiң
2006 жылғы____________
N________Жарлығымен
мақұлданған

Мемлекеттiк және жалпы сыртқы борышты басқару жөнiндегi
тұжырымдама 1. Кiрiспе

Елiмiздiң дүниежүзiлiк экономикаға белсендi кiрiгуi, елiмiздiң егемен кредиттiк рейтингiнiң жақсаруы, шетел инвестицияларының ауқымды көлемiн тарту, сондай-ақ Қазақстан Республикасы Үкiметiнiң және Қазақстан Республикасы Ұлттық Банкiнiң валюта режимiн ырықтандыру жөнiндегi жоспарлары Қазақстан Республикасының орнықты дамуында сөзсiз шешушi рөл атқарады.
Сонда да, экономиканың ашықтық дәрежесiн арттыруға бағытталған қадамдар, сондай-ақ толыққанды iшкi қаржы нарығын қалыптастыру қажеттiлiгi Қазақстан Республикасы Үкiметiнiң, Ұлттық банкiнiң және Қазақстан Республикасының қаржы нарығы мен қаржы ұйымдарын реттеу және қадағалау жөнiндегi уәкiлеттi органының республиканың экономикалық қауiпсiздiгiнiң тиiстi деңгейiн қамтамасыз ету жөнiнде, сондай-ақ борыш құралдарының iшкi нарығын дамыту үшiн жағдайлар жасау жөнiнде бiрқатар шаралар қабылдауына алып келедi.
Бiрiншiден, бұл - қаржы секторы тұрақтылығының қажеттi деңгейiн қамтамасыз етудi және экономика салаларын дамытуды ескере отырып, несие капиталының сыртқы және iшкi нарықтарында қарыз алуды дұрыс жоспарлау мәселесi. Екiншiден, бұл - мемлекеттiк сектордың борышын басқару тетiктерiн жетiлдiру және қажеттi нәтижелерге қол жеткiзу мақсатында жеке сектордың сыртқы борышын реттеу мәселесi.
Халықаралық тәжiрибе байыпты қарыз алу саясатын жүргiзу және мемлекеттiк сектордың борышын басқару және жеке сектордың сыртқы борышын реттеу саласында мемлекеттiң әлеуетiн нығайту үшiн қажеттi шараларды уақтылы қабылдау елiмiздiң макроэкономикалық тұрақтылығының жоғары деңгейiн қамтамасыз ету үшiн ең маңызды фактор болып табылатындығын куәландырады.
Әлемдiк практикада, әдетте, көптеген елдердiң сыртқы және iшкi нарықтарда өз қарыз алу стратегиялары және борышты басқару саласындағы әлеуетiн нығайту жөнiндегi жоспарлары бар. Бұл қажеттiлiктер капиталдың iшкi нарығын дамыту дәрежесiмен, валюта режимiнiң ерекшелiктерiмен, макроэкономикалық саясаттың және нормативтiк реттеу шараларының сапасымен, реформаларды әзiрлеу және жүзеге асыру саласында ұйымдастыру-құқықтық әлеуетпен, елдiң кредитке қабiлеттiлігiмен және оның борышты басқару саласындағы мақсаттарымен айқындалады.
Экономикалық ахуалын және институционалдық мүмкiндiктерiн ескере отырып, жеке бiр ел алып қарайтын берешектiң экономикалық жағынан қолайлы деңгейлерi көрсеткiштерiнiң (өлшемдерiнiң) белгiлi бiр бiрiздендiрiлген нормалары бар.
Бұрын Қазақстан Қазақстан Республикасы Үкiметiнiң, жергiлiктi атқарушы органдарының және Ұлттық Банкiнiң борыштарын қамтитын мемлекеттiк сыртқы борышты басқаруға басым көңiл бөлдi. Бұрын қабылданған шаралардың нәтижесiнде мемлекеттiк сыртқы борыш 2001 жылдан бастап азайып отыр. Халықаралық ұйымдардың бағалауы бойынша қазiргi уақытта Қазақстанның мемлекеттiк сыртқы борышының мөлшерi бiрқалыпты болып табылады.
Бұл ретте, елдiң жалпы сыртқы борышы бағалау бойынша 2006 жылғы 1 шiлдедегi жағдай бойынша жалпы iшкi өнiмнiң (бұдан әрi - ЖIӨ) 80,9 %-ын құрай отырып, 2001 жылдан бастап өсiп келедi. Халықаралық ұйымдардың жiктемесi бойынша көрсетiлген көрсеткiштер Қазақстанды сыртқы борышының бiрқалыпты деңгейi бар елдер тобына жатқызуға мүмкiндiк бередi. Алайда, жалпы сыртқы борышты одан әрi арттыру елдiң iшкi экономикалық жағдайларына ғана емес, экономикалық қауiпсiздiгiне де терiс әсерiн тигiзе алады.
Бұдан басқа, қаржы қауiпсiздiгiнiң тиiмдi жүйесiн қамтамасыз ету мақсатында ЖIӨ-ге шаққанда белгiленген қатынас шегiнде орта мерзiмдi кезеңде елдiң жалпы сыртқы борышының деңгейiн ұстап тұру қажет.
Елдiң борышын басқарудың тиiмдi жүйесiн жасау үшiн мемлекеттiк борышты, мемлекет басым қатысатын ұйымдардың борышын, мемлекеттiң шартты мiндеттемелерiн басқару және жеке сектордың сыртқы борышын реттеу сапасын арттыруға бағытталған бiрқатар шараларды қабылдау қажет.

2. Тұжырымдаманың мақсаты мен мiндеттерi

Осы Тұжырымдаманың мақсаты елдiң жалпы сыртқы борышының қазiргi деңгейiн орта мерзiмдi кезеңде ЖIӨ-ге шаққанда 65-70 % деңгейiне дейiн азайтуға және ұзақ мерзiмдi перспективада елдiң жалпы сыртқы борышын ел үшiн қауiпсiз деңгейде ұстап тұруға, мемлекеттiк борышты, мемлекет басым қатысатын ұйымдардың борышын, мемлекеттiң шартты мiндеттемелерiн сапалы басқаруға және несие капиталының сыртқы нарықтарында жеке сектордың қарыз алу мәселелерiн тиiмдi реттеуге ықпал етуге мүмкiндiк беретiн елдiң борышын басқарудың бiртұтас және тиiмдi жұмыс iстейтiн жүйесiн қалыптастыру болып табылады.
Тұжырымдаманың мiндеттерi мыналар болып табылады:
мемлекеттiк сектордың борышын, оның iшiнде борыштық мiндеттемелер бойынша тиiстi есеп жүргiзу бөлiгiнде басқару жүйесiн оңтайландыру, борыш ахуалының жүйелiк мониторингiн және оны бақылауды жүзеге асыру, тәуекелдердi басқару, мемлекеттiк органдар мен мемлекет басым қатысатын ұйымдардың тиiмдi өзара iс-әрекетi; жалпы сыртқы борышты ұсынудың құрамы мен құрылымын халықаралық әдiснамалық стандарттарға барынша жақындату;
Қазақстан үшiн "дабылды" шектi мәндер ретiнде әрекет ететiн жалпы сыртқы борыштың орта мерзiмдi перспективаға арналған салыстырмалы көрсеткiштерiн айқындау, оларға сәйкес мемлекеттiк органдар жалпы сыртқы борыштың осы шектерден асып кетуiне жол бермеу үшiн белгiлi бiр шектеу шараларын қабылдайтын болады;
несие капиталының сыртқы нарықтарында жеке сектордың қарыз алу мәселелерiн реттеу тетiктерiн айқындау;
борыш құралдарының iшкi нарығын дамыту үшiн алғышарттар жасау.

3. Қазiргi жай-күйдi талдау

Соңғы уақытта республиканың жалпы сыртқы борышының көлемi едәуiр қарқынмен өсiп отыр. 2006 жылғы 1 шiлдедегi жағдай бойынша бағалау бойынша елдiң жалпы сыртқы борышының көлемi 2001 жылдың осындай кезеңiмен салыстырғанда абсолюттiк мәнде 13,8 млрд, АҚШ долларынан 53,9 млрд. АҚШ долларына дейiн, елдiң ЖIӨ-не шаққанда 68,2 %-дан 80,9 %-ға дейiн артты.
Бағалау бойынша елдiң жалпы сыртқы борышының өсiмi 2004, 2005 жылдары және 2006 жылдың 1 жартысында ғана тиiсiнше 10, 10,6 және 10,4 млрд. АҚШ долларын құрады. 2005 жылғы 1 шiлдеден бастап 2006 жылғы 1 шiлде кезеңiндегi 1 жылда жалпы сыртқы борыштың өсiмi 18 млрд. АҚШ долларын құрады.
Сыртқы борышты есепке алудың әдiснамалық проблемалары бар, ол жалпы сыртқы борыштың салыстырмалы параметрлерiне әсер етедi. Негiзiнен, бұл (1) шетелдiк жер қойнауын пайдаланушылардың олардың филиалдары мен еншiлес кәсiпорындары жүзеге асыратын барлауға жұмсайтын шығыстардың есебiне және (2) еврооблигацияларды есепке алу бөлiгiнде мемлекеттiк сектордың сыртқы борышының статистикасын қалыптастыру әдiснамасына қатысты. Сыртқы борыш жөнiндегi басшылық шетелдiк жер қойнауын пайдаланушылардың барлауды қаржыландыруға арналған шығындарын, егер бұл жер қойнауын пайдаланушылар оларды барлаудың терiс нәтижелерi жағдайында есептен шығарылуға тиiс күрделi шығындар ретiнде қарайтын болса, капиталға қатысу құралы ретiнде жiктеу мүмкiндiгiн көздейдi. Қазiргi уақытта мұндай шығындарды жүзеге асырудың көлемi мен шарттары туралы қажеттi егжей-тегжейлi ақпарат жоқ.
Сыртқы борыштағы сыртқы борыш жөнiндегi басшылығына сәйкес резидент еместерде нақты бар резиденттердiң борыштық бағалы қағаздарын ғана есепке алу қажет. Алайда, Қаржы министрлiгi қалыптастыратын және жалпы сыртқы борыштың статистикасын қалыптастырған кезде Ұлттық Банк ұстанатын мемлекеттiк борыштың статистикасы бастапқы эмиссия бойынша Қазақстан Республикасы Үкiметiнiң еврооблигацияларын ескередi және қайталама нарықта резидент еместен оларға арналған меншiктiң резидентке көшу фактiсiн назарға алмайды.
Мемлекеттiк борыш бөлiгiнде елдiң сыртқы борышының қолданылатын талдамалық құрылымы халықаралық әдiснама ұсынатын жiктемеге сәйкес келмейдi. Бұл мемлекет басым қатысатын ұйымдардың борышына жатады, ол қазiргi уақытта мемлекеттiк сектордың борышы ретiнде жiктелмейдi.
Тұтастай алғанда, ел үшiн борышты басқару жөнiндегi жүйелiк шараларды қабылдау үшiн негiз болып қызмет ететiн борыштың қауiпсiз деңгейiн айқындау саясаты жоқ.
Бұдан басқа, мемлекеттiк деңгейде борышты басқарудың нақты стратегиясы қалыптастырылмаған, тәуекелдердi басқару жүйесiнде икемдiлiк пен уақтылылық жоқ, корпоративтiк сектордың қарыз алуын реттеу тетiгi жоқ, мемлекет басым қатысатын ұйымдар борышының тиiстi мониторингi жүргiзiлмейдi, тұтастай алғанда уәкiлеттi мемлекеттiк органдар арасында өзара iс-әрекет етудiң және ақпарат алмасудың толыққанды жүйесi жоқ.
Қолданыстағы заңнамада елдiң борышын басқару мәселелерi жеткiлiктi регламенттелмеген, бұл жоғарыда көрсетiлген проблемаларға әкеп соқтырады.
Тұтастай алғанда, мемлекеттiк органдардың елдiң жалпы сыртқы борышын үйлестiру жөнiндегi функциялары заңнамада жеткiлiктi нақты айқындалмаған, атап айтқанда мемлекеттiк органдардың мемлекет қатысатын ұйымдардың қарыз алуы мен борышын басқару, сондай-ақ жеке сектордың сыртқы қарыз алуы мен борышын реттеу жөнiндегi iс-шараларды жүзеге асыруы көрсетiлмеген. Осылайша, жалпы iшкi борышты басқару үшiн жеткiлiктi құқықтық база құрылмаған.
Сондай-ақ, халықаралық қаржы ұйымдарымен жұмыс жөнiндегi бiрыңғай мемлекеттiк саясат әзiрленбеген, олардың жұмыс ерекшелігiне және қарыз қаражатын беру шарттарына қарай олармен ынтымақтасу бағыттары айқындалмаған.
1. Мемлекеттiк және мемлекет кепiлдiк берген борыш 2006 жылғы 1 шiлдедегi жағдай бойынша мемлекеттiк және мемлекет кепілдiк берген борыш тиiсiнше 7,9 және 0,626 млрд. АҚШ долларын құрады. Мемлекеттiк және мемлекет кепiлдiк берген сыртқы борыш 1,8 және 0,595 млрд. АҚШ долларын құрады.
Соңғы бес жылда Қазақстан Республикасы Үкiметiнiң орта мерзiмдi фискалдық саясатында көзделген мемлекеттiк және мемлекет кепiлдiк берген қарыз алу мен борышты басқару мақсаттары, атап айтқанда ЖIӨ-ге пайыздық қатынаста үкiметтiк борыштың мөлшерiн үдемелi түрде қысқарту және үкiметтiк борыш құрылымында сыртқы борыш үлесiн бiртiндеп азайту орындалып отыр. Айталық, 2000 жылғы және 2006 жылғы 1 шiлдедегi жағдай бойынша ЖIӨ-ге пайыздық қатынаста үкiметтiк борыш үкiметтiк сыртқы қарыздар бойынша мерзiмiнен бұрын өтеу есебiнен де, ЖIӨ-нiң атаулы мәнiнiң өсуi есебiнен тиiсiнше 22,0 %-дан 5,4 %-ға дейiн бiртiндеп төмендейдi (оның iшiнде көрсетiлген кезеңге сыртқы үкiметтiк борыш - ЖIӨ-нiң 2,2 %). Үкiметтiк борыш құрылымында сыртқы борыштың үлесi 2000 жылғы және 2006 жылғы 1 шiлдедегi жағдай бойынша тиiсiнше 80,9 %-дан 40,9 %-ға дейiн төмендейдi.
2006 жылғы 1 шiлдедегi жағдай бойынша Ұлттық Банктiң борышы тек қысқа мерзiмдi ноттардан ғана тұрды. 2000 жылғы мамырда Халықаралық Валюта Қорының қарыздарын мерзiмiнен бұрын өтегеннен кейiн Ұлттық Банк сыртқы қарыз алуды жүзеге асырған жоқ. Қазiргi уақытта Ұлттық Банктiң сыртқы борышы жоқ.
Ұлттық Банк ақша-кредит саясатының мақсаттарына сәйкес ұлттық валютада да, сондай-ақ шетел валютасында да қысқа мерзiмдi ноттар шығаруға құқылы.
2006 жылғы 1 шiлдедегi жағдай бойынша айналымда ұлттық валютада номинацияланған қысқа мерзiмдi ноттар ғана болды. Қысқа мерзiмдi валюталық ноттар шығарылып, 1999 жылы толығымен өтелдi.
2006 жылғы 1 шiлдедегi жағдай бойынша қысқа мерзiмдi ноттар бойынша берешектiң көлемi (айналым көлемi) 491,7 млрд. теңгенi құрады. Қазiргi уақытта қысқа мерзiмдi ноталардың айналым мерзiмi 28 күндi құрайды.
Сонымен бiрге, бүгiнгi күнi үкiметтiк борышты басқару тиiмдiлiгiн арттыру үшiн шешудi талап ететiн бiрқатар мәселелер бар.
1.1. Борыштық құралдардың iшкi нарығын дамыту
Қазақстан Республикасының Бюджет кодексiне сәйкес Қазақстан Республикасы Үкiметiнiң қарыз алуы республикалық бюджеттiң тапшылығын қаржыландыру мақсатында жүзеге асырылады. Бюджеттiң профицитi болған кезде Қазақстан Республикасының Үкiметi үкiметтiк борышты бiрлесiп қаржыландыру үшiн қарыз алуды жүзеге асыра алады.
Сонымен қатар, көптеген елдерде үкiметтiк борышты тиiмдi басқару мақсатында қабылданатын шаралар, сондай-ақ бағалы қағаздардың iшкi нарығының тиiмдi жұмысын дамытуға және қолдауға бағытталған.
Мысалы, Жапонияда мемлекеттiк бағалы қағаздар нарығын дамыту мемлекеттiк борышты басқарудың маңызды мақсаты болып саналады, өйткенi бұл нарық кредит тәуекелiнiң төмен деңгейiнiң арқасында iшкi қаржы нарығына бағдар болып қызмет етедi және неғұрлым белсендi сауда жүргiзiлетiн iшкi бағалы қағаздар нарығының сегментi болып табылады. Қазақстанда даму институттары, сондай-ақ мемлекет құратын жыл сайын республикалық бюджеттен оларды капиталдандыруға қаржы бөлiнетiн ұлттық компаниялар бос ақша қаражатын мемлекеттiк бағалы қағаздарға орналастыруды жүзеге асыру практикасы бар. Нәтижесiнде мемлекет қосарланған шығыстарды жүзеге асырады - даму институттарын капиталдандыру кезiнде және мемлекеттiк бағалы қағаздар бойынша пайыздар төлеу кезiнде. Айталық, 2006 жылғы 1 шiлдедегi жағдай бойынша Қазақстан Республикасы Үкiметiнiң бағалы қағаздарын ұстаушылар құрылымындағы даму институттарының үлесi 12,1 %-ды құрады.
1.2. Валюталық тәуекелдер
Бiрнеше жылдар бойы Қазақстанның валюта нарығында ғана емес, барлық халықаралық нарықтарда жалғасып келе жатқан АҚШ долларының әлсiзденуi қарыз алушы ретiнде Қазақстан үшiн тиiмдi. Алайда, валюта бағамдарының тұрақсыздығы тәуекелдерi бар. Сондықтан валюталық тәуекелдi төмендету мақсатында үкiметтiк борыштың валюталық құрылымына енетiн валюталардың бағамдарына әсер етуi мүмкiн экономикалық және саяси факторларды талдау қажет.
Yкiметтiк борыштың валюталық құрылымының төмен әртараптандырылуы дағдарыс және валюталар бағамының тұрақсыздығы нәтижесiнде қаржы шығындарының пайда болуы тәуекелiне бейiм және бұл тұрғыдан осал болып табылады, бұл мемлекеттiң экономикалық қауiпсiздiк жағдайына терiс әсер ететiн болады.
1.3. Жергiлiктi атқарушы органдардың реттелмеген борыштары
Жергiлiктi атқарушы органдардың реттелмеген және танылмаған борыштарын есепке алу жөнiндегi проблемалар шешiлмеген мәселелер болып табылады, оларды екi топқа бөлуге болады:
1) кредиттер бойынша мiндеттемелердi уақтылы орындамау. Жергiлiктi атқарушы органдардың борыштарын жүйелi қайта құрылымдау республикалық бюджеттiң кiрiс бөлiгiнiң атқарылуына терiс әсер етедi;
2) Қазақстан Республикасы Үкiметiнiң және жергiлiктi атқарушы органдар әкiмдерiнiң кепiлдiгiмен тартылған өткен жылдардың кредиттерi бойынша республикалық бюджет алдында борыштарды растау және өтеу проблемасы.
1.4. Мемлекеттің шартты мiндеттемелерi
Тәжiрибе көрсетiп отырғандай, үшiншi тұлғалар алдында борыштық мiндеттемелерi мемлекеттiк кепiлдiктермен қамтамасыз етiлген заңды тұлғалардың қарыздарды тартуы және оларға кейiннен борышкерлердiң тiкелей қызмет көрсетуi тиiмсiз жүзеге асырылады. Үшiншi тұлғалар алдында борыштық мiндеттемелерi мемлекеттiк кепiлдiктермен қамтамасыз етiлген заңды тұлғалардың қаржы жағдайын бақылаудың тиiстi жүйесi жоқ. Заңнамада көзделген берiлген (берiлетiн) кепiлдiктер бойынша мемлекет мiндеттемелерi басталуының ықтимал тәуекелдерiн азайту жөнiндегi шаралар үшiншi тұлғалар алдында борыштық мiндеттемелерi мемлекеттiк кепiлдiктермен қамтамасыз етiлген заңды тұлғалардың борышын басқарудағы кемшiлiктерге уақтылы ден қою және оларды жою жөнiнде шаралар қабылдауға мүмкiндiк бермейдi.
Қазақстанда мемлекеттiк-жеке әрiптестiктiң қолданыстағы тетiктерiн жетiлдiру және жаңаларын енгiзу және концессиялық келiсiмдер бойынша жобаларды iске асыру нәтижесiнде мемлекет "Бағалы қағаздар нарығы туралы" Қазақстан Республикасының Заңына сәйкес мемлекетке берiлетiн объектiнiң құнына сай келетiн сомада мемлекет пен эмитент арасында жасалған инфрақұрылымдық жобаны iске асыру жөнiндегi концессиялық келiсiмнiң шеңберiнде кепiлдеме бередi.
Инфрақұрылымдық жобаларды iске асыру барысында берiлген кепiлдемелер бойынша мемлекеттiк жауапкершiлiктiң орындалу тәртiбiне және мөлшерiне байланысты проблемалар анықталды.
Кепiлдеме институты жеке сектор қаражатын, атап айтқанда инфрақұрылымдық жобаларды iске асыру үшiн, сондай-ақ инфрақұрылымдық облигациялар нарығын дамыту үшiн зейнетақы жинақтауларын тарту мақсатында енгiзілгендiгiн ескере отырып, қазiргi уақытта мемлекет тарапынан бағалы қағаздар нарығының осы сегментiн дамытуды институционалдық қамтамасыз ету проблемасы шешудi талап етедi.
2. Мемлекет басым қатысатын ұйымдардың борышы
Қазақстан Республикасы Үкiметi, жергiлiктi атқарушы органдар және Қазақстан Республикасы Ұлттық Банкi борышының мониторингi мен оны басқарудан басқа, мемлекет басым қатысатын ұйымдардың, олардың еншiлес, тәуелдi және бiрлесiп бақылайтын ұйымдарын қоса алғандағы борышының мониторингi мен оны басқарудың қажеттiлiгi бар.
Қазақстан Республикасының заңнамасына сәйкес қоғамның акционерi оның мiндеттемелерi бойынша жауап бермейдi және оған тиесiлi акциялар құнының шегiнде қоғамның қызметiне байланысты шығындар тәуекелiн көтередi. Бұл норма бүкiл әлемдегi барлық корпоративтiк құрылымдар үшiн тән екендiгiн атап өткен жөн.
Сонымен бiрге, шетелдiк компаниялардың мемлекет қатысатын акционерлiк қоғамдардың борыштық мiндеттемелерiн орындау жөнiндегi, оның iшiнде заң тұрғысынан мемлекеттiк борышқа жатқызылмаған борыштар бойынша сот қуынулары Қазақстан Республикасының Үкiметiне қойылатын жағдайлар орын алып отыр. Мұндай сот талқылаулары елдiң халықаралық имидж терiс әсер етедi.
Еншiлес құрылымдарын ескермегенде мемлекет басым қатысатын ұйымдардың сыртқы борышы 2006 жылғы 1 шiлдедегi жағдай бойынша бағалау бойынша 17I4 млн. AҚШ долларын құрады (жалпы сыртқы борыштың жалпы көлемiнiң 3,2 %-ы және ЖIӨ-нiң 2,6 %).
Мемлекет басым қатысатын ұйымдар борышының жай-күйi мониторингiмен проблемалар бар. Ақпарат жинақтау ыдыраңқы және толық емес сипатта. Қазiргi уақытта мемлекеттiк органдардың олардың сыртқы борышының мониторингiн жүзеге асыру мақсатында еншiлес, тәуелдi және бiрлесiп бақыланатын ұйымдардың тiзбесiн беру жөнiндегi өзара iс-әрекет жасауын жақсарту қажет.
Бұдан басқа тұтастай алғанда қазiргi уақытта мемлекет қатысатын ұйымдардың сыртқы қарыз алуы мен борышын басқару жөнiндегi мемлекеттiк саясат жоқ.
3. Жеке сектордың сыртқы борышы
2006 жылғы 1 шiлдедегi жағдай бойынша бағалау бойынша жеке сектордың сыртқы борышы (оның iшiнде мемлекет қатысатын ұйымдардың сыртқы борышын және мемлекет кепiлдiк берген сыртқы борышты қоса алғанда) 52,1 млрд. АҚШ долларын құрады.
ЖIӨ-нiң жыл сайынғы жоғары қарқынмен өсуiне қарамастан 2006 жылғы 1 шілдедегi жағдай бойынша 2001 жылы ЖIӨ-нiң 68,5 %-нан ЖIӨ-нiң 80,9 %-ына қол жеткiзген елдiң жалпы сыртқы борышының үздiксiз өсуi Қазақстан Республикасы Үкiметiнiң және Қазақстан Республикасы Ұлттық Банкiнiң назарын аудармай қоймайды. Жалпы сыртқы борыш өсiмiнiң жоғары қарқыны көп деңгейде жеке сектордың сыртқы борышының өсiмi есебiнен, оның iшiнде банк секторының борышы есебiнен қолдау табады. 2006 жылдың бiрiншi жартысында қол жеткiзiлген елдiң жалпы сыртқы борышы өсiмiнiң 10,4 млрд. АҚШ долларының 5 млрд АҚШ долларын ("Қазақстанның Даму Банкi" АҚ-ны қоспағанда) банк секторының борышы құрайды.
3.1. Қаржы секторының борышы
2006 жылғы 1 шiлдедегi жағдай бойынша бағалау бойынша қаржы секторының сыртқы борышы (мемлекет қатысатын ұйымдарды, атап айтқанда, "Қазақстанның Даму Банкi" АҚ-ны қоспағанда) 20,4 млрд. АҚШ долларын құрады.
Қазiргi уақытта банк секторының белсендi сыртқы қарыз алу үрдiсi сақталып отыр. 2003, 2004, 2005 жылдары және 2006 жылдың 1 жартысында екiншi деңгейдегi банктердiң сыртқы борышының өсу қарқыны тиiсiнше 150,4 %-ды, 118,3 %-ды, 99,4 %-ды және 32,6 %-ды құрады. 2006 жылдың бiрiншi жарты жылдығының қорытындылары бойынша банк секторының сыртқы берешегi, "Қазақстанның Даму Банкi" АҚ-ны қоспағанда, 19,9 млрд. АҚШ долларын құрады, бұл жалпы сыртқы борыштың жалпы көлемiнiң 37,0 %-ын және қаржы секторының сыртқы борышының 97,6 %-ын құрады.
Банк секторының сыртқы қарыз алуының қарқынды өсуi жалпы сыртқы борыш өсiмiне елеулi әсер етедi, бұл ретте халықаралық қаржы нарықтарында ахуал төмендеген жағдайда банктердiң әлсiздiгi күшейе түседi.
Банк секторының валюта тәуекелдерiн басқару мақсатында валюталық позицияның лимиттерi қайта қаралды:
Standard&Poor's агенттiгiнiң "А-дан" төмен емес тәуелсiз рейтингi немесе басқа рейтингтiк агенттiктердiң бiрiнiң осыған ұқсас деңгейдегi рейтингi бар елдердiң шетелдiк валюталары және жеке капитал шамасының 15 %-нан аспайтын мөлшерде "Eуpo" валютасы бойынша ашық валюталық позицияның (ұзын және қысқа) лимитi 30 %-дан азайтылды;
Standard&Poor's агенттiгiнiң "А-дан" төмен тәуелсiз рейтингi немесе басқа рейтингтiк агенттiктердiң бiрiнiң жеке капитал шамасының 5 %-ынан аспайтын мөлшерде осыған ұқсас деңгейдегi рейтингi бар елдердiң шетелдiк валюталары бойынша ашық валюталық позицияның (ұзын және қысқа) лимитi ұзын ұстаным бойынша 30 %-дан, қысқа ұстаным бойынша 15 %-дан азайтылды;
банктiң жеке капитал шамасының 30 %-нан аспайтын мөлшерде валюталық таза позиция лимитi 50 %-дан азайтылды.
Елдiк тәуекелдi ескере отырып, банктердiң активтердi шетелде орналастыру жөнiндегi тәуекелдерiн шектеу мақсатында 2005 жылғы 1 шiлдеден бастап резидент емес ұйымдарда (еншiлес резидент емес банктердi қоспағанда) орналастырылған активтер бойынша 100 %-дан 150 %-ға дейiн тәуекел дәрежесiн арттыру көзделдi.
Кейiннен банк секторын реттеу құралдарын одан әрi қатаңдату мақсатында валюталық позицияның жекелеген лимиттерi азайтылды:
Standard&Poor's агенттiгiнiң "А-дан" төмен емес тәуелсiз рейтингi немесе басқа рейтингтiк агенттiктердiң бiрiнiң осыған ұқсас деңгейдегi рейтингi бар елдердiң шетелдiк валюталары және "Eуpo" валютасы бойынша ашық валюталық позицияның (ұзын және қысқа) лимитi банктiң жеке капиталы шамасының 15 %-ынан 12,5 %-ға дейiн азайтылды;
банктiң жеке капитал шамасының 30 %-нан валюталық таза позиция лимитi 25 %-ға дейiн азайтылды.
Осы лимиттер 2006 жылғы 1 қыркүйектен бастап қолданысқа енгiзiлдi.
Бұдан басқа, өзге қаржы ұйымдары сыртқы қарыздарды елеусiз көлемде тартатындығын атап өткен жөн. 2006 жылғы 1 шiлдедегi жағдай бойынша өзге қаржы ұйымдары (екiншi деңгейдегi банктердi қоспағанда) тартқан сыртқы қарыздар 481,8 млн. АҚШ долларын құрады (жалпы сыртқы борыштың 0,9 %-ы) құрады.
Қаржы секторының осалдығы қомақты, өйткенi қаржы институттарының әдетте төлем мерзiмiнiң сәйкес келмеуiне әкеп соқтыратын жоғары левереджi бар, ассимметриялық ақпарат тәуекелi мен моральдық тәуекел жоғары нарықтарда жұмыс iстейдi.
Резидент еместер алдында мiндеттемелер өсiмiнiң негiзгi проблемаларының бiрi нақ банк секторының қайта қаржыландыру тәуекелдерiне, валюталық, пайыздық тәуекелге және өтiмдiлiк тәуекелiне бейiмдiгiнiң артуы болып табылады. Шетел валютасында тартылатын сыртқы қарыз алу банктердiң валюталар бағамының тұрақсыздығына байланысты валюталық тәуекелге ұшырауын күшейтедi, ал жеке валюталық көздерi жоқ қарыз алушыларға кредиттер беру жолымен осы қаражатты қайта кредиттеу банктердiң де кредит тәуекелiн күшейтедi. Бұдан басқа, орналастырылған активтер мен тартылған мiндеттемелердiң мерзiмiндегi теңгерiмсiздiк отандық банктердiң валюталық өтiмдiлiк деңгейiне терiс әсер етедi.
3.2. Қаржылық емес корпоративтiк сектордың борышы
2006 жылғы 1 шiлдедегi жағдай бойынша бағалау бойынша қаржылық емес корпоративтiк сектордың сыртқы борышы (мемлекет қатысатын ұйымдарды қоса алғанда) 31,7 млрд АҚШ долларын құрады.
Қаржылық емес корпоративтiк сектордың, мемлекет басым қатысатын ұйымдардың борышын қоспағанда, сыртқы борышының 2003 - 2005 жылдарда және 2006 жылдың 1 жартысында өсу қарқыны тиiсiнше 16,1 %-ды, 37,7 %-ды, 17,9 %-ды және 18,5 %-ды құрады. Мемлекет басым қатысатын ұйымдардың борышын қоспағанда қаржылық емес корпоративтiк сектордың сыртқы борышы 2006 жылғы 1 шiлдедегi жағдай бойынша 29 380 млн. АҚШ долларын (ЖIӨ-нiң 44,1 %-ын) құрады.
Сонымен қатар, жалпы сыртқы борыштың 41,5 %-ын шетелдiк бас және еншiлес компаниялар алдындағы қазақстандық ұйымдардың фирмааралық берешегi құрайды.
Бұдан басқа, шетелдiк мердiгерлердiң филиалдары өнiмдi бөлу туралы келiсiмдер (ӨБК), жер қойнауын пайдалануға арналған келiсiм-шарттар бойынша жүзеге асыратын барлауға арналған шығындар сыртқы борышқа жатқызылады. 2006 жылдың бiрiншi жарты жылдығының қорытындылары бойынша Қазақстан Республикасының аумағында жер қойнауын барлаумен айналысатын шетелдiк компаниялар филиалдарының өздерiнiң бас компаниялары (шетелдiк) алдындағы сыртқы берешегi 10 млрд. АҚШ долларын құрады.
Сыртқы борышты басқару контексiнде фирмааралық берешек соншалықты қауiптi емес, өйткенi тiкелей инвестор-кредитор қарыз алушының төлем қабiлетсiздiгi тәуекелiн оның қызметiн басқаруға өзiнiң қатысуы арқылы бөледi. Алайда, дағдарысты жағдайда фирмааралық борыш валюта бағамына қосымша қысым жасауға қабiлеттi, өйткенi шетелдiк инвесторлар мiндеттемелердiң өтеуi түрiнде төлем қабiлетi бар кәсiпорындардың iшкi активтерiн (мысалы, банктердегi жедел депозиттер және өзге де уақытша бос қаражат) айырбастап, әкете бастауы мүмкiн.
Барлаудың оң нәтижелерi кезiнде шығындардың барлық жинақталған сомасы өнiммен оны өндiру және сату басталғаннан кейiн өтелуi мүмкiн. Демек, өтеудi талап ететiн шығындар неғұрлым жоғары болған сайын, мұнай сату салдарынан ЖIӨ мен экспорттың өсуiне қарамастан, ел iшкi валюта нарығында ұсынылуы мүмкiн соншалықты аз валюта түсiмiн алады.
Шектеулi рентабельдiлiкпен бiрлесiп корпоративтiк секторды шетел валютасында шектен тыс қаржыландыру және/немесе қысқа мерзiмдi қаржыландыруға қатысты жоғары левереджi бар құрылымды қаржыландыру жалпыға ортақ корпоративтiк төлем қабiлетсiздiгiне әкелуi мүмкiн. Шетел валютасында қарыз алатын, бiрақ шағын экспорт тауарларын немесе қызметтерiн (мысалы Индонезияда болғандай) өндiретiн корпорациялар ұлттық валюта құнсыздана бастағаннан-ақ қолма-қол ақша (және табыс) ағынының өткiр қысқаруына ұшырайды.
Корпоративтiк сектордағы айтарлықтай қауiптер сала құрушы компаниялар болып табылатын және қомақты сыртқы берешегi бар iрi қарыз алушылар тарапынан да туындауы мүмкiн. Мұнда мысалы мұнайдың және республиканың негiзгi экспорттық номенклатурасының өзге тауарлары бағасының құлдырауы нәтижесiнде болатын борышты төлеуге байланысты уақытша қиындықтар тәуекелi бар.
Қазақстан Республикасының заңнамасында сыртқы қарыз алу кезiнде туындайтын корпоративтiк сектордың тәуекелдерiн азайту мақсатында жекелеген шектеулер (Салық кодексiнiң 94-бабында белгiленген "жеткiлiктi капиталдандыру ережесi" (бұдан әрi - ЖКЕ)) көзделедi.
ЖКЕ-нiң мәнi, егер қарыз алушының мiндеттемелерi өзiнiң капиталына (левередж) ара қатынасы қаржылық ұйымдар үшiн - 7-ден, қаржылық емес ұйымдар үшiн - 4-тен асып кетсе резидент еместерге сыйқақы беру жөнiндегi шығыстарды шегеруге жататын мөлшерiн азайту. Бұл ретте қарыз алушының мiндеттемелерiнiң жалпы сомасынан сыйақы аударылмайтын мiндеттемелер алып тасталады. Бұдан басқа, қосарланған салық салуды болдырмау туралы халықаралық шарттардың талаптарына сәйкес ЖКЕ бiрiктiрiлген резидент еместердiң және осындай келiсiмдер жасалмаған елдердiң резидент еместерiнiң қарыздарына қатысты ғана қолданылуы мүмкiн.
Дегенмен, тиiстi салықтық әкiмшiлендiру кезiнде ЖКЕ аффилиирленген кредиторлардан жеткiлiктi капиталдандырылмаған субъектiлердiң сыртқы қарыз алуын ынталандырмайды: 2006 жылғы 1 шiлдедегi жағдай бойынша қаржылық емес корпоративтiк сектордың сыртқы борышының 72 %-ын құрайтын фирмааралық берешектен бөлек, АМК-нiң (арнайы мақсаттағы банктердiң еншiлес кәсiпорындары) қарыздары мен депозиттерi банктердiң сыртқы борышының 43,8 %-ын құрайды. ЖКЕ тиiмдiлiгiн күшейту үшiн корпоративтiк левередждiң 2,5-тен аспайтын орташа деңгейi кезiнде Оңтүстiк-Шығыс Азия елдерiнiң қаржы дағдарысына тап болғанын ескерiп, жоғарыда көрсетiлген шектi коэффициенттердi төмендету мүмкiндiгiн зерделеу қажет.
Осылайша, практика көрсетiп отырғандай, заңнамада белгiленген шаралар корпоративтiк сектордың сыртқы борышын тежеу үшiн жеткiлiктi тиiмдi емес.

4. Тұжырымдаманың мақсатына қол жеткiзу және мiндеттерiн орындау жөнiндегi шаралар

Әлемдiк тәжiрибенi талдау борышты басқарудың қандай да бiр белгiленген нақты стратегиялары мен жүйелерiнiң жоқ екендiгiн көрсетiп отыр. Көптеген елдер өздерiнiң ұлттық экономикалық ерекшелiктерiн ескере отырып өздерiнiң жеке борышты басқару жүйесiн қалыптастырады. Мысалы, көптеген елдерде борышты басқару жөнiндегi функциялар бiрқатар мекемелер бойынша шоғырландырылған, сонда да экономикалық жағынан дамыған елдерде (Ирландия, Жаңа Зеландия, Швеция, Ұлыбритания және т.с.с.) мемлекеттiк борышты басқару жөнiндегi арнайы тәуелсiз қызметтер бар. Көптеген елдерде мемлекеттiк бюджеттiң тапшылығын қаржыландырудан басқа мемлекеттiк (үкiметтiк) қарыз алу саясаты iшкi қор нарығын дамытуда фокусталады, алайда елдiң қаржы институттары үшiн бәсекенi тудырмау үшiн көп деңгейде үкiметтiк қарыз алуды сыртқы капитал нарықтарында жүзеге асыратын елдер (Бразилия) бар. Бұдан басқа, жалпы сыртқы борыш мөлшерiнiң деңгейi бойынша елдердiң ұстанымдары әр түрлi.
Халықаралық тәжiрибенi негiзге ала отырып және елдiң борышын басқарудың ағымдағы ахуалының жағдайын ескере отырып, мынадай бағыттар бойынша борышты басқарудың тұрақты және тиiмдi жұмыс iстейтiн жүйесiн қалыптастыру үшiн тиiстi шараларды iске асыру орынды болып отыр.
4.1 Жалпы сыртқы борыштың құрылымы
Қазақстан Республикасының сыртқы борышының статистикасын қалыптастыру әдiснамасы тұтастай алғанда Халықаралық Валюта қорының, Дүниежүзiлiк Банктiң және басқа халықаралық ұйымдардың "Құрастырушылар мен пайдаланушылар үшiн сыртқы борыштың статистикасы жөнiндегi басшылықта, 2003 ж." (бұдан әрi - басшылық) жазылған әдiснамалық ұсынымдарына негiзделген және БҰҰ-ның Ұлттық шоттар жүйесiн (ҰШЖ, 1993 ж.) қалыптастырудың және төлем теңгерiмi статистикасының (Төлем теңгерiмi жөнiндегi басшылық, ХВҚ, 1993 ж.) негiзгi қағидаттарына сәйкес келедi. Сонымен бiрге, сыртқы борыштың статистикасын қалыптастыру және ұсыну жөнiндегi қазiргi тәсiлдер халықаралық әдiснаманың сыртқы борыш жөнiндегi талаптарына толық сәйкес келмейдi және ел резиденттерiнiң әртүрлi санаттарының сыртқы берешегiн егжей-тегжейлi бағалау үшiн қажеттi ақпаратпен қамтамасыз етпейдi.
Жалпы сыртқы борыш туралы жан-жақты қамтуды және негiзделген ұғымды қамтамасыз ету мақсатында ел резиденттерiнiң резидент еместер алдындағы жиынтық борышын бiлдiретiн елдiң сыртқы борышы мынадай талдамалық ұғымда айқындалатын болады:
1. Мемлекеттік сектордың борышы:
1.1. Мемлекеттік басқару секторының борышы:
1.1.1. Қазақстан Республикасы Үкiметiнiң борышы.
1.1.2. Қазақстан Республикасы Ұлттық Банкiнiң борышы.
1.2. Мемлекет басым қатысатын ұйымдардың (50 және одан жоғары %), олардың еншiлес, тәуелдi және бiрлесiп бақылайтын ұйымдарын қоса алғандағы борышы:
1.2.1. Республикалық мемлекеттiк кәсiпорындардың борышы (шаруашылық жүргiзу құқығында).
1.2.2. Акционерлік қоғамдардың және мемлекет басым қатысатын жауапкершiлiгi шектеулi серiктестiктердiң борышы:
1.2.2.1. Фирмааралық берешек.
1.2.2.2. Өзге де берешек.
2. Қазақстан Республикасы Үкiметiнiң шартты мiндеттемелерi.
2.1. Мемлекет кепiлдiк берген борыш.
2.2. Мемлекеттiң кепiлдемелерi бойынша борыш.
3. Жеке сектордың борышы (мемлекет басым қатысатын ұйымдарды (50 және одан жоғары %) қоспағанда):
3.1. Қаржы секторы ұйымдарының борышы (мемлекет басым қатысатын ұйымдарды қоспағанда):
3.1.1. Екiншi деңгейдегi банктердiң борышы.
3.1.2. Өзге де қаржы ұйымдарының борышы.
3.2. Қаржылық емес корпоративтiк сектордың борышы (мемлекет басым қатысатын ұйымдарды қоспағанда):
3.2.1. Фирмааралық берешек:
3.2.1.1. Барлауға арналған шығындар.
3.2.1.2. Өзге де фирмааралық берешек.
3.2.2 Қаржылық емес корпоративтiк сектордың өзге борышы.
3.3. Мемлекеттiң кемiнде 50 % акциясы қатысатын ұйымдардың борышы:
3.3.1. Фирмааралық берешек.
3.3.2. Өзге де берешек.
3.4. Басқа да берешек (үй шаруашылығы және үй шаруашылығына қызмет көрсететiн коммерциялық емес ұйымдар).
Жаңа құрылымда көрсетiлген "Мемлекеттiк басқару секторының борышы" ұғымы бюджет заңнамасында айқындалған мемлекеттiң тiкелей борыштық мiндеттемесi болып табылатын "мемлекеттiк борыш" ұғымына сәйкес келедi. Борыштың көрсетiлген жаңа құрылымы мемлекеттiң қазiргi борыштық мiндеттемелерiн ұлғайтуды бiлдiрмейдi, БҰҰ-ның, ХВҚ-ның секторалдық ұстанымдарына және Тұжырымдаманың мақсаттарына барынша сәйкес келетiн жiктеме болып табылады.
Мемлекеттiң кепiлдiгi мен кепiлдемесi мемлекеттiк және жеке сектор ұйымдарына берілетiндiктен және тек мемлекеттiң шартты мiндеттемелерi болып табылатындықтан, көрсетiлген талдамалық құрылымда жалпы сыртқы борыштың сомасы 2-тармақтың мәнiн есепке алмағанда, 1 және 3-тармақтардың жиынтық сомасына сәйкес келедi.
Мемлекет басым қатысатын ұйымның борышы мемлекеттiк сектор борышына жатады. Мемлекет Қазақстан Республикасының заңнамасында көзделген жағдайларды қоспағанда, мемлекет басым қатысатын ұйымдардың және олардың еншiлес, тәуелдi және бiрлесiп бақылайтын ұйымдарының борыштық мiндеттемелерi бойынша жауап бермейдi. Жалпы сыртқы борыш құрылымының көрсетiлген талдамалық құрылымында көзделетiн мемлекет басым қатысатын ұйымдардың (50 және одан жоғары %), олардың еншiлес, тәуелдi және бiрлесiп бақылайтын ұйымдарын қоса алғандағы борышы жөнiндегi мәлiметтер осы ұйымдардың сыртқы борышының тиiстi мониторингiн жүргiзу және реттеу сапасын арттыру үшiн пайдаланылады.
Борыштары мемлекеттiк сектордың борышына жататын, мемлекет басым қатысатын ұйымдардың тiзбесiн Қазақстан Республикасының Үкiметi бекiтедi.
Осы Тұжырымдамада жеке сектор мемлекеттiң басым қатысуынсыз қаржы секторы мен корпоративтiк сектор ұйымдарының жиынтығы ретiнде қаралады.
Осы Тұжырымдаманың мақсаттары үшiн өзге де қаржы ұйымдары ретiнде сақтандыру ұйымдары, жинақтаушы зейнетақы қорлары, инвестициялық қоржынды басқаратын брокерлер және (немесе) дилерлер, зейнетақы активтерiн басқаруды жүзеге асыратын тiркеушiлер, ұйымдар, банк операцияларының жекелеген түрлерiн жүзеге асыратын ипотекалық компаниялар, ұйымдар түсiнiледi.
4.2. Борыштың салыстырмалы параметрлерi
Мемлекеттiк сектордың борышын басқару (ұсынылып отырған жаңа құрылым бойынша) және жеке сектордың сыртқы борышын реттеу жүйесiн құру шеңберiнде ел үшiн ықтимал шектi мән болатын орта мерзiмдi перспективаға арналған жалпы сыртқы борыштың салыстырмалы көрсеткiштерiн айқындау қажет, олардан асып кетуге жол бермеу үшiн мемлекеттiк органдар Қазақстан Республикасының заңнамасы шеңберiнде белгiлi бiр шектеу шараларын қолдануы мүмкiн.
Жалпы сыртқы борыштың шектi мәнi орта мерзiмдi кезеңге арналып елдiң әлеуметтiк-экономикалық даму саясатын, жеке бағыттар бойынша сыртқы борыштың өзгеру қарқындарын, Қазақстан Республикасы Үкiметiнiң Қазақстан Республикасы Ұлттық Банкiмен бiрлесiп айқындайтын тәртiптегi қаржылық күйзелiстерге және тәуекелдерге ұшырау дәрежесiн ескере отырып айқындалатын болады.
Дүниежүзiлiк банктiң сыныптамасына сәйкес шамадан тыс берешек деңгейi бар елдер санатына соңғы жылдар iшiнде мынадай екi көрсеткiштерiнiң ең болмаса бiреуi шектi мәннен асатын мемлекеттер жататынын атап өткен жөн - жинақталған борыштың келтiрiлген құнының ЖІӨ-ге қатынасы 80 %-ды құрады; немесе келтiрiлген құнның экспортқа қатынасы 220 %-дан жоғары болды. Егер бiрiншi көрсеткiшi 18 %-дан 80 %-ға дейiнгi шекте тұрса немесе екiншi көрсеткiшi 132 % бен 220 % аралығында құбылса, берешек бiркелкi болып саналады.
Тиiстi экономикалық қауiпсiздiктi қамтамасыз ету үшiн борыштарды басқарудың тиiмдi жүйесiн қалыптастыратын ел ретiнде Қазақстан үшiн сыртқы борыштың жекелеген бағыттары бойынша өсiм қарқынын төмендету және орта мерзiмдi кезеңде жалпы сыртқы борышты ЖIӨ-ге 65-70 % дәлiзде қалыптастыруға қол жеткiзу орынды болып табылады.
Осы шектi мәннен асқан кезде жаңаларын енгiзу немесе қолданыстағы шектеу шараларын қатаңдату қажеттiгi сыртқы борыштың құрылымы (қысқа мерзiмдi борыштың үлесi, фирмааралық берешектiң үлесi), ЖIӨ-нiң және халықаралық резервтер мен экспорт өсiмiнiң болжамды серпiнi негiзге алына отырып, сондай-ақ қосымшада келтiрiлген қаржылық тұрақтылықтың жиынтық индикаторларының серпiнi мен сыртқы күйзелiстердiң ықтималдығы ескерiле отырып айқындалады.
Экономикалық дағдарыстың әлемдiк тәжiрибесi елдiң қаржылық тұрақтылығы үшiн барынша тәуекел қысқа мерзiмдi, әсiресе банк секторының сыртқы мiндеттемелерi болып табылатындығын көрсетедi. Осыған байланысты, сыртқы борышты реттеу контекстiнде банктер үшiн қысқа мерзiмдi валюталық өтiмдiлiктiң шектi мәндерiн (лимиттерiн) белгiлеу ерекше маңызға ие болады. Қазiргi уақытта қысқа мерзiмдi валюталық өтiмдiлiктiң лимитi 0,8 деңгейiнде белгiленген.
Банктердiң сыртқы мiндеттемелерiн реттеу мақсатында қысқа мерзiмдi валюталық өтiмдiлiктiң жоғарыда көрсетiлген лимитi және резидент еместер алдындағы қысқа мерзiмдi мiндеттемелердiң ең жоғары лимитi жүйелi түрде қайта қаралады, сондай-ақ өзге де қажеттi шаралар қабылданатын болады.
Республика резиденттерiнiң сыртқы қарыз алуын шектеуге ықпал ететiн қабылданып қойған шараларды ескере отырып, жекелеген бағыттар (секторлар) бойынша сыртқы борыштың ЖIӨ-ге қатысты шектi мәндерiн белгiлеудiң мүмкiндiгi мен орындылығын зерделеу қажет.
Жалпы және секторалдық төлем қабiлеттiлiгi және өтiмділіктiң жоғарыда көрсетiлген көрсеткiштерiн сипаттайтын мақсатты параметр мен өзге де параметрлердi бағалау республика экономикасының жекелеген секторлары мен салаларын дамыту перспективасымен сыртқы қарыз алуды шектеудiң ықтимал шараларын келiсу үшiн елдiң әлеуметтiк-экономикалық даму жоспарын қалыптастыру кезiнде жүргiзiлуi тиiс.
Сонымен бiрге, жеке сектордың шаруашылық қызметiне мемлекеттiң тiкелей араласуын барынша шектеу қажеттiлiгiн ескерген жөн. Тұтастай алғанда, жеке сектордың сыртқы борышын қысқартуға бағытталған шаралар реттеушi (жанама) сипатқа ие болуы тиiс. Жеке сектордың резидент еместер алдындағы мiндеттемелер мөлшерiн ұстап тұру жөнiндегі тiкелей шектеу шараларын қолдануға елдiң экономикалық қауiпсiздiгiн қамтамасыз ету үшiн соңғы шара ретiнде ерекше жағдайларда жол берiлуi мүмкiн.
Бұл ретте, уәкiлеттi органдар тарапынан басты назар экономикалық қауiпсiздiк тұрғысынан тартылатын сыртқы қарыздардың сапасына аударылатын болады.
Қазақстан Республикасы Ұлттық Банкi және Үкiметi жалпы сыртқы борышты жыл сайын бағалау шеңберiнде экономикалық және қаржылық күйзелiстер кезiнде борыштық құралдар қоржынына стресс-тестiлеу жүргiзедi.
Стресс-тестiлеу нәтижелерi Тұжырымдамада айқындалған жалпы сыртқы борыштың салыстырмалы параметрлерiн азайту немесе ұлғайту үшiн негiз болуы да мүмкiн.
Жалпы сыртқы борыштың жоспарланып отырған параметрлерiне қол жеткiзу үшiн мемлекеттiк органдар пруденциалдық шаралармен ғана шектелмеуi тиiс. Қаржыландырудағы экономиканың нақты секторларының сұранысын қанағаттандыру үшiн қажеттi қаржы ресурстарын тарту үшiн несие капиталының iшкi нарығында балама көздердi дамыту yшiн жағдай жасау қажет.
4.3 Ақпаратпен алмасу. Құқықтық қамтамасыз ету
Тиiмдi басқаруды қамтамасыз ету мақсатында мемлекеттiк сектордың борышы және жеке сектордың сыртқы борышы бойынша жүйелiк мониторинг жүзеге асырылады.
Мемлекет басым қатысатын ұйымның сыртқы борышын басқаруға және жеке сектордың сыртқы борышын реттеуге жауапты мемлекеттiк органдар арасында ақпарат алмасудың жұмыс iстейтiн жүйесiнiң жоқтығы борышты басқарудың негiзгi проблемаларының бiрi болып табылады.
Сондықтан, мемлекеттiк органдар арасында ақпаратпен алмасуды жүзеге асыру және борыштың жағдайына тиiстi деңгейде жүйелiк талдау жүргiзу үшiн бiрыңғай бiрiктiрiлген электрондық дерекқор құрылатын болады, оны тоқсан сайынғы негiзде мемлекеттiк басқару секторының борышы және мемлекеттiң шартты мiндеттемелерi бойынша - бюджеттi атқару жөнiндегi уәкiлеттi орган, мемлекет басым қатысатын ұйымдардың сыртқы борышы және жеке сектордың сыртқы борышы бойынша - Қазақстан Республикасы Ұлттық Банкi, қаржы секторының қаржылық тұрақтылығының индикаторлары бөлiгiнде қаржы нарығы мен қаржы ұйымдарын реттеу және қадағалау жөнiндегi уәкiлеттi орган, қаржылық емес корпоративтiк сектордың индикаторлары бөлiгiнде өз құзыретi шегiнде статистика жөнiндегi уәкiлеттi орган жаңартады.
Бұл ретте, құпия сипаттағы ақпарат құрылатын дерекқорда ұсталмауы тиiс және қолданылып жүрген ақпараттық алмасу туралы келiсiм жасасу практикасы арқылы мемлекеттiк органдар арасында алмасуға жатады. Елдiң сыртқы борышын басқаруға және реттеуге қатысатын мемлекеттiк органдар өз құзыретi шеңберiнде Қазақстан Республикасы резиденттерiнiң сыртқы борышы туралы ақпаратқа тиiстi қол жеткiзе алуы тиiс.
Қолданыстағы заңнамада борышты басқару мәселелерi жеткiлiктi регламенттелмеген, түрлi мемлекеттiк органдардың толық емес көлемде борышты басқару мәселелерiн көздейтiн жекелеген нормативтiк құқықтық актiлерi бар. Осыған байланысты, тиiстi нормативтiк құқықтық актiлер әзiрлеу және толық көлемде ел борышын басқару тәртiбiн регламенттеу мақсатында заңнамаға өзгерiстер мен толықтырулар енгiзу ұсынылып отыр, атап айтқанда:
жалпы сыртқы борыш бойынша:
жалпы сыртқы борыш ұғымын, оның құрылымын, жалпы сыртқы борыштың ықтимал шектi мәнiн және жалпы сыртқы борыш жағдайын жақсарту жөнiндегi тетiктердi айқындау тәртiбiн анықтау;
мемлекеттiк басқару секторының борышы және Қазақстан Республикасы Үкiметiнiң шартты мiндеттемелерi бойынша:
үкiметтiк борыш лимитiн және есептердiң тиiстi әдiстемесiн көрсете отырып, мемлекеттiк кепiлдiктер, кепiлгерлiктер беру лимитiн айқындау ережесiн әзiрлеу;
мемлекеттiк басқару секторының борышы және оның құрылымы ұғымын айқындау;
мемлекеттiк басқару секторының борыш тәуекелiн басқару және Қазақстан Республикасы Үкiметiнiң шартты мiндеттемелерi бойынша ережелер әзiрлеу. Осы ережелерде сыртқы борышты мерзiмiнен бұрын өтеу, бағалы қағаздардың ұйымдастырылған нарығында эмитенттiң мемлекеттiк эмиссиялық бағалы қағаздарды сатып алуы және сатуы, мемлекеттiк басқару секторының борышын және мемлекеттiң шартты мiндеттемелерiн қайта құрылымдау, борышты қайта қаржыландыру жөнiндегi, сондай-ақ хеджирлеу операцияларын жүзеге асыру жөнiндегi іс-шараларды қоса алғанда, борыш құрылымын оңтайландыру жөнiндегi мәселелер көрсетiлуi тиiс;
Қазақстан Республикасы Ұлттық Банкiнiң сыртқы қарыз алуын жүзеге асыру және сыртқы борышын басқару тәртiбiн айқындау;
қарыз алу және мемлекеттiк басқару секторының борышын және Қазақстан Республикасы Үкiметiнiң шартты мiндеттемелерiн басқарудың өзге мәселелерiн жетiлдiру;
мемлекет басым қатысатын ұйымның сыртқы борышы бойынша:
мемлекет басым қатысатын ұйымдардың тiзбесiн айқындау;
акциялардың (қатысу үлестерiнiң) мемлекеттiк пакеттерiн иемдену және пайдалану құқығын жүзеге асыратын тиiстi мемлекеттiк органдардың және/немесе тиiстi жергiлiктi атқарушы органдардың тиiмдi сыртқы қарыз алуды, қарыз қаражатын пайдалануды және олардың еншiлес, тәуелдi және бiрлесiп бақылайтын ұйымдарын қоса алғанда, мемлекет басым қатысатын ұйымдардың сыртқы борышының тәуекелдерiн басқаруды бақылауды жүзеге асыру тәртiбiн әзiрлеу;
жеке сектордың сыртқы борышы бойынша:
Қазақстан Республикасының заңнамасымен корпорациялық сектордың сыртқы борышының көлемiн реттеу жөнiндегi тетiктердi бекiту.
Ел борышын басқарудың тиiмдi жүйесiн құру мақсатында мемлекеттiң халықаралық қаржы ұйымдарымен жұмыс iстеу жөнiндегi бiрыңғай саясаты қалыптастырылады, оның шеңберiнде қызметiнiң ерекшелiгiне, қарыз қаражатын беру шарттарына және қалыптасқан жұмыс тәжiрибесiне (республикада инвестициялық жобаларды iске асыру тиiмдiлiгi, жұмыс тәжiрибесi және т.б.) байланысты халықаралық қоғамдастық мойындаған әрбiр халықаралық қаржы ұйымымен ынтымақтастықтың нақты бағыттары анықталады. Мемлекеттiң халықаралық қаржы ұйымдарымен жұмыс iстеу жөнiндегi саясаты орта мерзiмдi фискалдық саясат құрамында борышты басқару стратегиясында көрiнiс табатын болады.
Кейбiр негiзгi халықаралық қаржы институттарымен ынтымақтастықтың мынадай ықтимал бағыттарын айқындау орынды болып табылады:
Дүниежүзiлiк Банк - ауыл шаруашылығы, денсаулық сақтау, кеден секторы, аумақтық даму, қоршаған ортаны қорғау, инфрақұрылымды дамыту, технологияларды коммерцияландыру (жеке сектор немесе қаржы секторы), мемлекеттiк-жеке әрiптестiк тетiктерiн қолдана отырып, инвестициялық жобаларды жүзеге асыру;
Еуропа Қайта Құру және Даму Банкi - шағын және орта бизнестi дамыту (жеке сектордағы операциялар), энергетика, қаржы секторы, қор нарығын дамыту, мемлекеттiк-жеке әрiптестiк тетiктерiн қолдана отырып, инвестициялық жобаларды жүзеге асыру;
Азия Даму Банкi - табиғи ресурстарды басқару, ауылды сумен жабдықтау, өңiрлiк және ауылдық даму, білiм беру, көлiк, орталық және жергiлiктi билiк органдарын қолдау, шағын және орта бизнестi дамыту (жеке сектордағы операциялар), мемлекеттiк-жеке әрiптестiк тетiктерiн қолдана отырып, инвестициялық жобаларды жүзеге асыру;
Ислам Даму Банкi - жеке секторды дамытуда ИДБ рөлiн жандандыру, ИДБ-ға қатысушы елдердiң инвестицияларын тарту, сауданы дамыту, мемлекеттiк-жеке әрiптестiк тетiктерiн қолдана отырып, инвестициялық жобаларды жүзеге асыру;
Экономикалық жоспарлау жөнiндегi уәкілеттi орган шеңберiнде борышты басқарудың стратегиялық мәселелерiне жауапты құрылымдық бөлiмше құру қажет.
4.4 Бағыттар бойынша борышты басқарудың жекелеген мәселелерi.
Жоғарыда көрсетiлгендерге қосымша ел борышын басқару жүйесiн құру үшiн мынадай шараларды iске асыру орынды болып табылады:
Мемлекеттiк сектор борышы бойынша
Қазақстан Республикасы Президентiнiң 2005 жылғы 1 қыркүйектегi N 1641 Жарлығымен бекiтiлген Қазақстан Республикасы Ұлттық қорының қаражатын қалыптастырудың және пайдаланудың орта мерзiмдi перспективаға арналған тұжырымдамасына сәйкес үкiметтiк қарыз алу қор нарығында тиiстi бағдар белгiлеу үшiн айналымда мемлекеттiк бағалы қағаздардың (бұдан әрi - МБҚ) жеткiлiктi көлемiн ұстап тұру мақсатында да пайдаланылатын болады. Бес жылдық перспективада нақты жинақтау мақсатында үкiметтiк қарыз алу саясаты кепілдiк берілген борышты ескере отырып, үкiметтiк борыштың Ұлттық қор активтерiнiң нарықтық құнына 50-70 пайыздық қатынасқа қол жеткiзуге бағдарланатын болады.
Осыған байланысты, үкiметтiк қарыз алу мен борыштың көлемiн жоспарлау барысында, ең алдымен, үкiметтiк қарыз алудың, борыштың, оған қызмет көрсету шығындары мен тәуекелдiң оңтайлы деңгейiн қалыптастыруды ескере отырып, мынадай мақсаттарға қол жеткiзуге бағдар алу қажет:
кiрiстiлiк ауытқымасын құру үшiн қор нарығында тиiстi бағдар белгiлеу үшiн қажеттi құрылымы бар МБҚ-нiң жеткiлiктi көлемiн ұстау;
барынша ұзақ айналым мерзiмi бар МБҚ-ны кезең-кезеңмен енгiзу, зейнетақы қорларының және қор нарығының басқа да қатысушыларының қажеттiлiктерiн қамтамасыз ету үшiн борыш құралдары, әсiресе, мемлекеттiк кепiлгерлiкпен қамтамасыз етiлген және қамтамасыз етiлмеген инфрақұрылымдық облигациялар нарығында баламалы құралдарды дамыту.
Бұдан басқа, мемлекет 100 % қатысатын заңды тұлғалардың, сондай-ақ олардың толық (100 %) бақыланатын ұйымдарының (даму институттары, ұлттық компаниялар, акционерлiк қоғамдар және т,б.) МБҚ сатып алуы жөнiндегi талаптарды алып тастау, сондай-ақ оларға бос қаражатын МБҚ-ға және Қазақстан Республикасы Ұлттық Банкiнiң жедел депозит шоттарына салуына тыйым салу қажет. Бұл ретте, осы iс-шараларды iске асыру мұндай жүйеге бiртiндеп өтудi көздеуi тиiс, өйткенi осы заңды тұлғалардағы МБҚ-ны басқа құралдармен алмастыру белгiлi бiр уақытты алады, сондай-ақ осы заңды тұлғалардың мұндай операцияларды бiржолғы жүзеге асыруы экономикада теңгерiмсiздiк туғызуы және белгiлi бiр терiс салдарларға әкелуi мүмкiн. Бұдан басқа, көрсетiлген шараларды iске асыру борыштық құралдардың iшкi нарығында тиiстi баламалы құралдардың пайда болуына қарай да жүзеге асырылуы тиiс.
Осыған байланысты көрсетiлген ұйымдар және тұтастай алғанда корпоративтiк сектор ұйымдары бос қаражатын сала алатын баламалы өтiмдi және сенiмдi құралдардың iшкi нарығын дамыту қажет. Осы құралдарды қатарлас дамыту үшiн мемлекет 100 % қатысатын ұйымдардың, сондай-ақ олардың толық (100 %) бақыланатын ұйымдарының қоржыны құрылымындағы МБҚ үлесiн азайту қажет.
Бұл ретте қаржы нарығын дамыту үшiн қалыптасып отырған бюджеттiң нақты атқарылымына қарамастан, бастапқыда жоспарланған көлем мен кесте бойынша тұрақты деңгейде МБҚ-ны шығару жүзеге асырылатын болады.
Республикалық бюджет тапшылығын қаржыландырудың қажеттi деңгейi төмендеген кезде бюджетке Ұлттық қордан берiлетiн кепiлдi трансферттiң көлемi тиiстi сомаға азайтылуы мүмкiн.
Yкiметтiк қарыз алудың және борыштың оңтайлы деңгейiн қалыптастыруды ескере отырып, қор нарығында тиiстi бағдарды белгiлеу үшiн МБҚ-ның жеткiлiктi көлемiн шығару мүмкiн болмаған жағдайда, қаржы нарығына өзге де қатысушылар үшiн (мемлекет, жеке сектор қатысатын қаржы ұйымдары және т.б.) қоржындағы МБҚ-ның талап етiлетiн санын қысқарту мүмкiндiгiн қарастыру ұсынылып отыр.
Бұдан басқа, инвестициялық жобаларды мүмкiндiгiнше қысқа мерзiмде iске асыруды бастауды қамтамасыз ету үшiн қарыз және байланысты гранттар шарттарын келiсу, оларға қол қою және олардың күшiне ену мерзiмiн қысқарту мүмкiндiгiн қарастыру бөлiгiнде Қазақстан Республикасы Үкiметiнiң сыртқы қарыз алуын жүзеге асырудың қазiргi рәсiмiн қайта қарау ұсынылып отыр.
Мемлекеттiк сектордың борышын тиiмдi басқару, сондай-ақ үкiметтiк қарыз алу тәуекелiн басқару мақсатында туынды бағалы қағаздармен операцияларды жүзеге асыру, оның iшiнде үкiметтiк қарыздарды хеджирлеу жөнiндегi мәмiлелердi жүзеге асыру көзделiп отыр.
Өз шешiмiн табуға тиiс қазiргi мәселелердiң бiрi жергiлiктi атқарушы органдардың танылмаған борыштарын реттеу болып табылады. Осы мәселенi шешудiң соңғы шарасы заңнамада белгiленген тәртiппен жергiлiктi атқарушы органның шотынан тиiстi соманы акцептсiз есептен шығару болуға тиiс. Бұдан басқа, өтеу кестелерiн және лимиттердi бұзуға жол бергенi үшiн жазалау шаралары жергiлiктi атқарушы органдардың басшыларына қолданылуы тиiс.
Жергiлiктi атқарушы органдардың қарыз алу және борышын басқару рәсiмдерi де, оның iшiнде Қазақстан Республикасы Үкiметiнiң жергiлiктi атқарушы органдардың қарыз алу лимитiн айқындайтын бөлiгiнде жетiлдiрiледi. Жергілiктi атқарушы органдар борышының жоспарланатын кезеңге арналған лимиттерiн республикалық бюджет туралы Қазақстан Республикасының тиiстi заңының қабылдануына дейiн белгiлеу қажет. Бұл ретте, жергiлiктi атқарушы органдардың борышын кезең-кезеңмен төмендетуге қол жеткiзу қажет.
Мемлекет басым қатысатын ұйымдардың, олардың еншiлес, тәуелдi және бiрлесiп бақылайтын ұйымдарын қоса алғандағы борышын басқарудың тиiмдi тетiгiн құру мақсатында борышты басқарудың орта мерзiмдi саясатын әзiрлеу шеңберiнде орта мерзiмдi фискалдық саясат құрамында мемлекет басым қатысатын ұйымдардың және олардың еншiлес, тәуелдi және бiрлесiп бақылайтын ұйымдарының несие капиталының iшкi және сыртқы нарықтарында орта мерзiмдi кезеңге қарыз алуды жүзеге асыруы жөнiндегi мемлекеттiң саясатын қоса алғанда, осы ұйымдардың борышын басқарудың негiзгi бағыттары айқындалатын болады.
Қысқа және орта мерзiмдi кезеңдерге арналған мемлекеттiң көрсетiлген саясатының сипаттамасы осы ұйымдардың ЖIӨ-ге қатынасын көрсете отырып, олардың сыртқы қарыз алуының ықтимал шектерiн және елдiң жалпы сыртқы борышын, осы ұйымдардың толық алмаған сыртқы қарыздарын несие капиталының iшкi нарығында жабуды қамтамасыз ету жөнiндегi ықтимал тетiктердi, несие капиталының iшкi нарығын дамыту үшiн осы ұйымдардың қажеттi iс-қимылдарын, сондай-ақ оларды шешу жолдарын көрсете отырып, осы ұйымдардың сыртқы қарыз алуының негiзгi ағымдағы мәселелерi туралы қысқаша мәлiметтердi қамтуы тиiс.
Бұл ретте, еншілес, тәуелдi және бiрлесiп бақылайтын ұйымдарын қоса алғанда, мемлекет басым қатысатын ұйымдардың несие капиталының iшкi және сыртқы нарықтарында қарыз алуды жүзеге асыруы жөнiндегi мемлекеттiң саясаты жеке сектордың өзге қатысушыларына қатысты саясатпен салыстырғанда борышты дербес басқару бөлiгiнде шектейтiн және кемсiтетiн сипат алмауы тиiс.
Сыртқы қарыздарға қол жеткiзу бөлiгiнде осы ұйымдардың қарыз алуына қатысты уәкiлеттi мемлекеттiк органдар белгiлейтiн шектеу немесе өзге де шаралар мемлекеттiк активтер бойынша ықтимал тәуекелдiң деңгейiн және несие капиталының iшкi нарығын дамыту жөнiндегi мемлекеттiң саясатын ескере отырып қабылдануы тиiс. Бұдан басқа, қолданылатын шаралар несие капиталының нарығында осы ұйымдардың бәсекеге қабiлеттiлiгiн елеулi түрде төмендетпеуi тиiс.
Мемлекет басым қатысатын ұйымдарды басқаруға қатысатын басқару органдары, лауазымды тұлғалар борышты басқарудың көрсетiлген саясатының ережелерiн iске асырылуын қамтамасыз етуi тиiс.
Мемлекет басым қатысатын ұйымдар борышының мониторингi олардың еншiлес, тәуелдi және бiрлесiп бақылайтын ұйымдары бойынша да жүргiзiлетiн болады.
Қазақстан Республикасы Үкiметiнiң шартты мiндеттемелерi бойынша:
Қазақстан Республикасы Үкiметiнiң шартты мiндеттемелерi бойынша тәуекелдi төмендету мақсатында үшiншi тұлғалардың алдындағы мiндеттемелерi мемлекеттiк кепiлдiктермен және кепiлдемелермен қамтамасыз етiлген заңды тұлғалардың қаржы жағдайына мониторинг пен бақылауды күшейту жөнiндегi шаралар қолданылатын болады. Қазақстан Республикасы Үкiметiнiң шартты мiндеттемелерi бойынша төленетiн қаражатты қайтаруды қамтамасыз ету жөнiндегi заңнамада көзделген шараларды төленетiн (төленген) бюджет қаражатын қайтармауды азайту немесе болдырмау мақсатында күшейту қажет.
Бұдан басқа, Қазақстан Республикасы Үкiметiнiң берiлген (берiлетiн) кепiлдiктерi, кепiлдемелерi бойынша мiндеттемелерiнiң ықтимал басталуын азайту мақсатында үшiншi тұлғалардың алдындағы мiндеттемелерi мемлекеттiк кепiлдiктермен және кепiлдемелермен қамтамасыз етiлген заңды тұлғалардың борыштарын басқарудағы кемшiлiктерге уақтылы ден қою және оларды жою жөнiндегi шараларды қолдану орынды болып табылады.
Кепiлдiк және кепiлдеме құралдарын қолдана отырып iске асырылатын жобаларды iрiктеу сапасын қамтамасыз ету мақсатында экономикалық жоспарлау жөнiндегi уәкiлеттi орган шеңберiнде тиiстi құрылымдық бөлiмше құрылатын болады.
Жеке сектордың сыртқы қарызы бойынша
1. Мемлекеттік емес сектордың сыртқы қарыз алуын салықтық реттеу ретiнде левередждi салықтық әкiмшiлендiрудi жетiлдiру қажет, сондай-ақ кәсiпорындардың валюталық тәуекелге ұшырауын азайту мақсатында терiс бағамдық айырмашылық жөнiндегi шегерiмдер тетiгiн пайдалану мүмкiндiгiн зерделеу қажет.
Арнайы қаржы компанияларынан (негiзгi қызмет түрi борыштық бағалы қағаздардың эмиссиясы және оны орналастыру, капиталдың халықаралық нарығына кредиттердi тарту және алынған қаражатты одан әрi бас компанияларға салу болып табылатын резидент емес еншiлес компаниялардан) сыртқы қарыздарды тарту кезiнде, бұл қарыздарды ЖКЕ реттейдi. ЖКЕ-де корпоративтiк левередж үшiн шектi мән белгiленген. Бұдан басқа, мұндай ұйымдарды реттеу мемлекеттiк емес ұйымдарға ұқсас жүзеге асырылуы тиiс.
Валюталық тәуекелдi төмендетуге байланысты елдiң резидент компанияларына несие капиталының нарығында хеджирлеу құралдарын дамыту үшiн жағдай жасау қажет.
Бұдан басқа, бағалы қағаздардың нарығын реттеу мен қадағалау, инвесторлардың құқықтарын қорғауды Бағалы қағаздар жөнiндегi комиссиялардың халықаралық ұйымының (IОSСО, International Organization of Securities Соmmissiопs) стандарттарына және Еуропалық Одақтың директиваларына жақындатуды қоса алғанда, борыштық мiндеттемелердiң нарығын жандандыруға бағытталған шараларды да қолдану қажет.
2. Жеке сектордың борышын тиiмдi реттеу және ел экономикасына терiс әсер етуi мүмкiн ықтимал тәуекелдi азайту үшiн уақтылы барабар шараларды қолдану мақсатында уәкiлеттi органдар борыштық мiндеттемелерi барынша маңызды болып табылатын қаржы және корпоративтiк секторлары ұйымдарының сыртқы борышының жағдайына жүйелi мониторинг және оны бағалау жөнiндегi шараларды қолданатын болады.
Ұлттық Банктiң деректерiне сәйкес 2006 жылғы 1 шiлдедегi жағдай бойынша корпоративтiк сектордың сыртқы борышының шамамен 87 %-ын (29,4 млрд. АҚШ доллары) корпоративтiк сектордың 290 ұйымының (кәсiпорнының) мiндеттемелерi құрады, олардың сыртқы қарызы 5 млн. және одан да көбiрек АҚШ долларын құрады.
Бұдан басқа, 2006 жылғы 1 шiлдедегi жағдай бойынша екiншi деңгейдегi "ТұранӘлембанкi" АҚ, "Қазкоммерцбанк" АҚ, "Халық банкi" АҚ, "АСҚБанкi" АҚ, "ЦентрКредит Банк" АҚ, "Альянс банкi" АҚ, "Каспийский Банкi" АҚ және "Нұрбанк" АҚ банктерiнiң сыртқы борышы банк секторының сыртқы мiндеттемелерiнiң жалпы көлемiнiң 90 %-дан астамын (18,2 млрд. АҚШ долларын) құрады.
Осылайша, елдiң сыртқы борыштық мiндеттемелерiнiң ауқымды үлесi ел резиденттерiнiң белiн бiр санына шоғырландырылған, бұл уәкiлеттi органдардың тарапынан олардың қаржы жағдайына ерекше жүйелi мониторинг жүргiзу қажеттiгiн дәлелдейдi.
Бұл ретте, қаржы және корпоративтiк секторлардың көрсетiлген субъектiлерiнiң сыртқы борышының жағдайына мониторинг пен бағалау осы Тұжырымдамаға қосымшада көрсетiлген көрсеткiштерге сәйкес жүзеге асырылуы мүмкiн.
Сонымен бiрге, қазiргi уақытта аталған индикаторлар бойынша мемлекеттiк органдарда статистикалық мәлiметтер жоқ. Осыған байланысты, аталған индикаторлар бойынша мәлiметтер жинау және талдау үшiн статистикалық есептiлiктiң арнайы нысанын әзiрлеу қажет.
Корпоративтiк сектор ұйымдарының борышы
ЖКЕ түрiндегi шектеу шараларынан және қор биржасындағы листингке қойылатын талаптан басқа, корпоративтiк сектордың борыштық мiндеттемелерiнiң құрамын нақтылау маңызды сәт болып табылады. Сыртқы мiндеттемелердiң мөлшерiн неғұрлым дәлiрек айқындау үшiн пайдалы қазбаларды барлауға және өндiруге лицензиясы және келiсiм-шарты бар шетелдiк компаниялар филиалдарының тiзбесiн, сондай-ақ егер олар өзге де қызметтi жүзеге асырған жағдайда өтелетiн шығындардың жалпы сомасынан олардың барлауға бөлетiн шығындарының жыл сайынғы мониторингiн жасау қажет.
Жер қойнауын пайдалану саласында жұмыс iстейтiн шетелдiк компаниялар филиалдарының және шетелдiктер қатысатын отандық ұйымдардың таяудағы 3, 6, 9, 12, 18, 24 айға, 3 жылға және 5 жылға, 5 жылдан асатын мерзiмге шығындарды өтеудiң (eгep ОЕК болмаса борышты өтеудiң) және аплифтiнi есептеудiң (егер OEK болмаса пайыздардың) және профит-ойлды (немесе егер OEK болмаса дивидендтердi) төлеудiң тоқсан сайынғы болжамын табыс етуiн заң жүзiнде регламенттеу қажет.
Қазақстанның Үкiметi жаңа келiсiм-шарттар бойынша өзiне алатын мiндеттемелердi ерекше қарау қажет. Негiзiнен келiсiм-шарт талаптарымен өте ұзақ кезеңге (шамамен 40 жылға) арналған жоба үшiн белгiлi бiр талаптардың өзгермейтiнi көзделетiнiне байланысты ерекше көзқарасты талап етедi. Осындай келiсiм-шарттарда экономикалық және қаржылық дағдарыстар кезеңiнде шетелдiк инвесторлардың қазақстандық ұйымдардың өнiмдерiн және өзге де iшкi активтерiн (екiншi деңгейдегi банктердегi депозиттердi) алып қоюына тыйым салатын (немесе азайтатын) шарттарды көрсету мүмкіндiгiн зерттеу қажет.
4.5 Жалпы үйлестiру, ұйымдастыру мәселелерi
Осы Тұжырымдаманың ережелерiнен туындайтын борышты басқару жөнiндегi мемлекеттiк функциялар олардың қолданыстағы функционалдық мiндеттерi ескеріле отырып, бiрқатар мемлекеттiк органдар бойынша бөлiнiп берiлетiн болады.
Экономикалық жоспарлау жөнiндегi уәкiлеттi орган болжамды жүзеге асырады және елдiң жалпы сыртқы борышының алдағы орта мерзiмдi кезеңге арналған ықтимал шектерiн белгiлейдi, мүдделi мемлекеттiк органдардың ұсыныстары негiзiнде елдiң борышын басқарудың саясатын айқындайды. Бұдан басқа, экономикалық жоспарлау жөнiндегi уәкiлеттi орган тұтастай мемлекеттiк органдардың жалпы сыртқы борышты реттеу жөнiндегi қызметiн үйлестiредi.
Қазақстан Республикасы Ұлттық Банкi мемлекет басым қатысатын ұйымдардың және жеке сектордың сыртқы борышының жағдайына мониторинг жүргiзедi, жалпы сыртқы борыштың жай-күйiн жалпы бағалауды жүргiзедi, экономикалық жоспарлау жөнiндегi уәкiлеттi органмен бiрлесiп, Қазақстан Республикасының Үкiметi тиiстi шараларды қолдану үшiн соңғысына елдiң жалпы сыртқы борышының жағдайын жақсарту мәселелерi бойынша ұсыныстар енгiзедi.
Жалпы сыртқы борышты реттеу жөнiндегi мемлекеттiк саясаттың орындалуын қамтамасыз етудi тиiстi мемлекеттiк органдар жүзеге асырады, атап айтқанда, бюджеттiк жоспарлау және бюджеттi атқару жөнiндегi уәкiлеттi органдар - мемлекеттiк басқару секторының борышы және мемлекеттiң шартты мiндеттемелерi, иелену құқығы бар уәкiлеттi органдар және/немесе тиiстi жергiлiктi атқарушы органдар - мемлекет басым қатысатын ұйымдардың борышы және мемлекет акциялары 50 %-дан аз қатысатын ұйымдардың борышы, қаржы нарығы мен қаржы ұйымдарын реттеу және қадағалау жөнiндегi уәкiлеттi орган және өз құзыретi шегiнде Қазақстан Республикасы Ұлттық Банкi - қаржы секторы ұйымдарының борышы. Қажет болған жағдайда жалпы сыртқы борышты басқару қызметiне өзге де мемлекеттiк органдар мен ұйымдар тартылатын болады.
Мүдделi мемлекеттiк органдар жүргiзетiн жалпы сыртқы борыш жай-күйiнiң мониторингi мен оны бағалау сыртқы борыштың жай-күйiн егжей-тегжейлi талдауды, оның iшiнде дағдарысты жағдайлардың ықтимал қатерлерiн, резидент-қарыз алушылардың дағдарысты жағдайларды, олар туындаған жағдайда еңсеруге дайындығын және т.б. қамтуы тиiс.

5. Қорытынды

Осы Тұжырымдамада көзделген шараларды iске асыру Қазақстан Республикасы Үкiметiнiң мемлекеттiк сектор борышының және жеке сектордың сыртқы борышының оңтайлы параметрлерiне қол жеткiзуiне әкеледi деп күтiлуде, олар экономикалық қауiпсiздiктiң тиiмдi деңгейiн қамтамасыз етуге мүмкiндiк бередi, сондай-ақ борыштық құралдардың iшкi нарығын одан әрi дамытуға түрткi болады.
Көрсетiлген шаралар, олардың басымдылығына байланысты кезең-кезеңмен iске асырылады, бұл ретте, бiрiншi басымдық экономикалық қауiпсiздiктi қамтамасыз ету, екiншiсi - борыштық құралдардың iшкi нарығын дамыту болып табылады.
Тиiстi кезеңге арналған Орта мерзiмдi фискалдық саясатты қалыптастыру шеңберiнде Қазақстан Республикасының Yкiметi мемлекеттiк басқару секторы борышының параметрлерiнiң болжамын, мемлекет басым қатысатын ұйымдар борышын басқарудың негiзгi бағыттарын, нарыққа қатысушылардың инвестициялық қоржынға қойылатын талаптарды орындауын қамтамасыз ету мақсатында, сондай-ақ нарықта бағдар орнату yшiн орналастырылған және орналастыру жоспарланып отырған мемлекеттiк бағалы қағаздардың көлемi мен түрлерiн көрсете отырып, республикалық бюджет тапшылығын қаржыландыру құрылымын қамтитын мемлекеттiк сектор борышын басқару стратегиясын бекiтетiн болады.
Осы Тұжырымдамада жазылған шараларды iске асыру Қазақстан Республикасының тиiстi нормативтiк құқықтық актiлерiне өзгерiстер мен толықтырулар енгiзудi талап етедi.
Тұжырымдаманы iске асыру елдiң жалпы сыртқы борышының тиiстi деңгейiн орта мерзiмдi кезеңде ЖIӨ-ге 65 - 70 % деңгейiне дейiн төмендетуге және елдiң жалпы сыртқы борышын ұзақ мерзiмдi перспективада ел үшiн қауiпсiз деңгейде ұстап тұруға, мемлекеттiк борышты, мемлекет басым қатысатын ұйымдардың борышын, мемлекеттiң шартты мiндеттемелерiн сапалы басқаруға және несие капиталының сыртқы нарығында жеке сектордың қарыз алу мәселелерiн тиiмдi реттеуге ықпал етуге мүмкiндiк бередi деп күтiлуде.

Ескертпе. Аббревиатуралардың толық жазылуы:
БҰҰ - Бiрiккен Ұлттар Ұйымы
ХВҚ - Халықаралық валюта қоры
ИДБ - Ислам даму банкi
ЖIӨ - Жалпы iшкi өнiм
ЖҰӨ - Жалпы ұлттық өнiм
МБҚ - Мемлекеттiк бағалы қағаздар

Мемлекеттiк және жалпы
сыртқы борышты басқару
жөнiндегi тұжырымдамаға
қосымша

Қаржы және корпоративтiк секторлардың сыртқы борышының
мониторингi мен оны бағалау үшiн қолданылатын
көрсеткiштер

Индикатор	Айқындама	Пайдаланылуы/Бағалау
1	2	3
Қаржы секторы борышының индикаторлары
1. Ашық валюта позициясы.	Шетел валютасындағы активтер минус мiндеттемелер плюс теңгерiмнен тыс көрсетiлетiн шетел валютасындағы таза ұзын позициялар.	Банк секторын пруденциалдық реттеу нәтижесiнде әдетте төмен болып табылатын валюта тәуекелiне сезiм талдық индикаторы.
2. Төлем мерзiмi бойынша активтер мен шетел валютасындағы мiндеттемелердiң сәйкестiгi.	Шетел валютасындағы мiндеттемелер минус төлемнiң белгiленген мерзiмi бойынша шетел валютасындағы активтерден пайыз ретiндегi шетел валютасындағы активтер.	Шетел валютасындағы қаржы секторын қаржыландыру қысқарған жағдайда орталық банктiң резервтерiне қысым индикаторы.
3. Шетел валютасындағы мiндеттемелердiң үлесi.	Шетел валютасындағы мiндеттемелердiң активтердің және/немесе мiндеттемелердiң жалпы көлемiне қатынасы.	Активтердің көлемін бағалауға арналған индикатор
4. Шетел валютасындағы кредиттердiң сапасы.		Валюта бағамының құнсыздануына байланысты кредиттiк тәуекелге қаржы секторы осалдығының индикаторы.
Корпоративтiк сектор борышының индикаторлары
1	2	3
1. Левередж.	Борыштың теңгерiмдiк құнының меншiктi капиталға қатысы.	Орнықты қаржы құрылымының негiзгi индикаторы. Жоғары левередж басқа тәуекелдерге осалдықты арттырады.
2. Қолма-қол ақша ағынына пайыздық төлемдер.	Жалпы болжалды пайыздық төлемдердiң қолма-қол ақшаның операциялық ағынына қатынасы (яғни пайыздар мен салықтарды төлегенге дейiн).	Жалпы қаржы тұрақтылығын бағалауға арналған қолма-қол ақша ағынының индикаторы.
3. Шетел валютасындағы қысқа мерзiмдi борыштың шетел валютасындағы жалпы борыштағы үлесi.		Левереджбен үйлестiріп пайдаланылады. Қаржыландыруды уақытша қысқартуға осалдық индикаторы.
4. Активтердiң рентабельдiлiгi (салықтарды және пайыздарды төлегенге дейiн).	Пайданың салықтарды және пайыздарды төлегенге дейiн жалпы активтерге қатынасы.	Жалпы кiрiстiлiк индикаторы.
5. Шетел валютасындағы қолма-қол ақшаның таза ағынының қолма-қол ақшаның жалпы ағынындағы үлесi.	Шетел валютасындағы қолма-қол ақшаның таза ағыны: шетел валютасындағы қолма-қол ақшаның болжамды құйылымы минус шетел валютасындағы қолма-қол ақшаның болжамды жылыстауы.	Валюта бағамы өзгерiсiнiң әсерiне өтiмдiлiк бейiмдiлiгiнiң индикаторы.
6. Жеке капиталға шетел валютасындағы таза борыштың қатынасы.	Шетел валютасындағы таза борыш: шетел валютасындағы активтер минус шетел валютасындағы міндеттемелер; меншiктi капитал: активтер минус мiндеттемелер.	Валюта бағамының өзгерiстерiнен теңгерiмдiк есептiлiк нәтижелерiн бағалау индикаторы.

О проекте Указа Президента Республики Казахстан "О Концепции по управлению государственным и валовым внешним долгом"

Постановление Правительства Республики Казахстан от 14 декабря 2006 года N 1199

Правительство Республики Казахстан ПОСТАНОВЛЯЕТ :
внести на рассмотрение Президента Республики Казахстан проект Указа Президента Республики Казахстан "О Концепции по управлению государственным и валовым внешним долгом".

Премьер-Министр
Республики Казахстан

О Концепции по управлению
государственным и валовым внешним долгом

ПОСТАНОВЛЯЮ :
1. Одобрить прилагаемую Концепцию по управлению государственным и валовым внешним долгом.
2. Настоящий Указ вводится в действие со дня подписания.

Президент
Республики Казахстан

Астана, Акорда, 2006 года
N

Одобрена
Указом Президента
Республики Казахстан
от _____ 2006 года N

Концепция
по управлению государственным и валовым внешним долгом

1. Введение

Активная интеграция страны в мировую экономику, улучшение суверенного кредитного рейтинга страны, привлечение большого объема иностранных инвестиций, а также планы Правительства Республики Казахстан и Национального Банка Республики Казахстан по либерализации валютного режима, безусловно, играют решающую роль в устойчивом развитии Республики Казахстан.
Тем не менее, шаги, направленные на повышение степени открытости экономики, а также необходимость формирования полноценного внутреннего финансового рынка, влекут за собой принятие Правительством Республики Казахстан, Национальным Банком и уполномоченным органом по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций Республики Казахстан ряда мер по обеспечению должного уровня экономической безопасности республики, а также по созданию условий для развития внутреннего рынка долговых инструментов.
Во-первых, это вопрос правильного планирования заимствований на внешних и внутренних рынках ссудного капитала с учетом обеспечения необходимого уровня стабильности финансового сектора и развития отраслей экономики. Во-вторых, это вопрос совершенствования механизмов управления долгом государственного сектора и регулирования внешнего долга частного сектора с целью достижения необходимых результатов.
Международный опыт свидетельствует о том, что проведение взвешенной политики заимствований и своевременное принятие необходимых мер для укрепления потенциала государства в области управления долгом государственного сектора и регулирования внешнего долга частного сектора являются очень важным фактором для обеспечения высокого уровня макроэкономической стабильности страны.
В мировой практике, как правило, многие страны имеют свои стратегии заимствования на внешних и внутренних рынках и планы по укреплению потенциала в области управления долгом. Эти потребности определяются степенью развития внутреннего рынка капитала, особенностями валютного режима, качеством макроэкономической политики и мер нормативного регулирования, организационно-правовым потенциалом в области разработки и осуществления реформ, кредитоспособностью страны и ее целями в сфере управления долгом.
Существуют определенные унифицированные нормы показателей (критериев) экономически приемлемых уровней задолженности, которые пересматриваются отдельно взятой страной с учетом ее экономической ситуации и институциональных возможностей.
Прежде Казахстан уделял преимущественно внимание управлению государственным внешним долгом, включающим долги Правительства Республики Казахстан, местных исполнительных органов и Национального Банка Республики Казахстан. В результате ранее предпринятых мер государственный долг снижается с 2001 года. По оценке международных организаций, в настоящее время размер государственного внешнего долга Казахстана является умеренным. При этом, валовый внешний долг страны растет с 2001 года, составив по оценке по состоянию на 1 июля 2006 года 80,9 % от валового внутреннего продукта (далее - ВВП). По классификации международных организаций, указанные параметры позволяют отнести Казахстан к группе стран, имеющих умеренный уровень внешнего долга. Однако дальнейшее увеличение валового внешнего долга способно оказать негативное влияние не только на внутренние экономические условия, но и на экономическую безопасность страны.
Кроме того, в целях обеспечения эффективной системы финансовой безопасности необходимо удерживать уровень валового внешнего долга страны в среднесрочном периоде в пределах установленных соотношений по отношению к ВВП.
Для создания эффективной системы управления долгом страны необходимо принять ряд мер, направленных на повышение качества управления государственным долгом, долгом организаций с преобладающим участием государства, условными обязательствами государства и регулирования внешнего долга частного сектора.

2. Цель и задачи Концепции

Целью настоящей Концепции является формирование единой и эффективно функционирующей системы управления долгом страны, позволяющей снизить существующий уровень валового внешнего долга страны до уровня 65-70 % к ВВП в среднесрочном периоде и удерживать валовой внешний долг страны на безопасном для страны уровне в долгосрочной перспективе, качественно управлять государственным долгом, долгом организаций с преобладающим участием государства, условными обязательствами государства и способствовать эффективному регулированию вопросов заимствований частным сектором на внешних рынках ссудного капитала.
Задачами Концепции являются:
оптимизация системы управления долгом государственного сектора, в том числе, в части ведения соответствующего учета по долговым обязательствам, осуществления системного мониторинга и контроля за состоянием долга, управления рисками, эффективного взаимодействия государственных органов и организаций с преобладающим участием государства;
максимальное приближение состава и структуры представления валового внешнего долга к международным методологическим стандартам;
определение для Казахстана относительных показателей валового внешнего долга на среднесрочную перспективу, выступающих в качестве "сигнальных" пороговых значений, согласно которым государственные органы будут принимать определенные ограничительные меры для недопущения превышения валовым внешним долгом данных порогов;
определение механизмов регулирования вопросов заимствования частным сектором на внешних рынках ссудного капитала;
создание предпосылок для развития внутреннего рынка долговых инструментов.

3. Анализ современного состояния

За последнее время объем валового внешнего долга республики растет значительными темпами. Объем валового внешнего долга страны по оценке по состоянию на 1 июля 2006 года, по сравнению с аналогичным периодом 2001 года увеличился в абсолютном значении с 13,8 млрд. долларов США до 53,9 млрд. долларов США, в отношении к ВВП страны с 68,2 % до 80,9 %.
По оценке прирост валового внешнего долга страны только за 2004, 2005 годы и первое полугодие 2006 года составил 10, 10,6 и 10,4 млрд. долларов США соответственно. За 1 год в период с 1 июля 2005 года по 1 июля 2006 года прирост валового внешнего долга составил 18 млрд. долларов США.
Существуют методологические проблемы учета внешнего долга, что влияет на относительные параметры валового внешнего долга.
В основном, это касается (1) учета расходов иностранных недропользователей в разведку, осуществляемую их филиалами и дочерними предприятиями, и (2) методологии формирования статистики внешнего долга государственного сектора в части учета еврооблигаций. Руководство по внешнему долгу предусматривает возможность классификации затрат иностранных недропользователей на финансирование разведки, как инструмент участия в капитале, если эти недропользователи рассматривают их как капитальные затраты, подлежащие списанию, в случае отрицательных результатов разведки. В настоящее время отсутствует необходимая детальная информация об объемах и условиях осуществления таких затрат.
Согласно руководству по внешнему долгу во внешнем долге необходимо учитывать только те долговые ценные бумаги резидентов, которые реально находятся у нерезидентов. Однако статистика государственного долга, которую формирует Министерство финансов и которой придерживается Национальный Банк при формировании статистики валового внешнего долга, учитывает еврооблигации Правительства Республики Казахстан по первоначальной эмиссии и не принимает во внимание факт перехода собственности на них от нерезидента к резиденту на вторичном рынке.
Применяемая аналитическая структура внешнего долга страны в части государственного долга не соответствует классификации, рекомендуемой международной методологией. Это относится к долгу организаций с преобладающим участием государства, который в настоящее время не классифицируется как долг государственного сектора.
В целом, отсутствует политика определения безопасного уровня долга для страны, который послужил бы основанием для принятия системных мер по управлению долгом.
Кроме того, не сформирована четкая стратегия управления долгом на государственном уровне, отсутствуют гибкость и своевременность в системе управления рисками, нет механизма регулирования заимствования корпоративного сектора, не ведется соответствующий мониторинг долга организаций с преобладающим участием государства, в целом, отсутствует полноценная система взаимодействия и обмена информацией между уполномоченными государственными органами.
В действующем законодательстве вопросы управления долгом страны недостаточно регламентированы, что и приводит к вышеуказанным проблемам. В целом, функции государственных органов по координации валового внешнего долга страны недостаточно четко определены в законодательстве, в частности, не указано осуществление государственными органами мероприятий по управлению заимствованием и долгом организаций с участием государства, а также регулированию внешнего заимствования и долга частного сектора. Таким образом, не создана достаточная правовая база для управления валовым внешним долгом.
Также, не выработана единая государственная политика по работе с международными финансовыми организациями, не определены направления сотрудничества с ними в зависимости от специфики их работы и условий предоставления заемных средств.
1. Государственный и гарантированный государством долг
По состоянию на 1 июля 2006 года государственный и гарантированный государством долг составил 7,9 и 0,626 млрд. долл. США соответственно. Внешний государственный и гарантированный государством долг составил 1,8 и 0,595 млрд. долл. США.
За последние пять лет цели управления государственным и гарантированным государством заимствованием и долгом, предусмотренные в среднесрочной фискальной политике Правительства Республики Казахстан, в частности, поступательное сокращение размера правительственного долга в процентном отношении к ВВП и постепенное снижение доли внешнего долга в структуре правительственного долга, выполняются. Так, правительственный долг в процентном отношении к ВВП постепенно снижается с 22,0 % до 5,4 % по состоянию на 1 июля 2000 года и 2006 года соответственно (из него на указанный период внешний правительственный долг - 2,2 % к ВВП) как за счет досрочного погашения по правительственным внешним займам, так и за счет роста номинального значения ВВП. Доля внешнего долга в структуре правительственного долга также сокращается с 80,9 % до 40,9 % по состоянию на 1 июля 2000 года и 2006 года соответственно.
По состоянию на 1 июля 2006 года долг Национального Банка состоял исключительно из краткосрочных нот. После досрочного погашения в мае 2000 года займов Международного Валютного Фонда Национальный Банк внешних заимствований не осуществлял. В настоящее время Национальный Банк не имеет внешнего долга.
Национальный Банк в соответствии с целями денежно-кредитной политики вправе осуществлять выпуск краткосрочных нот, как в национальной, так и в иностранной валюте.
По состоянию на 1 июля 2006 года, в обращении находились только краткосрочные ноты, номинированные в национальной валюте. Краткосрочные валютные ноты выпускались и были полностью погашены в 1999 году.
По состоянию на 1 июля 2006 года, объем задолженности по краткосрочным нотам (объем в обращении) составлял 491,7 млрд. тенге. В настоящее время срок обращения краткосрочных нот составляет 28 дней.
Вместе с тем, на сегодняшний день существует ряд вопросов, требующих решения для повышения эффективности управления правительственным долгом.
1.1 Развитие внутреннего рынка долговых инструментов
В соответствии с Бюджетным кодексом Республики Казахстан, заимствование Правительством Республики Казахстан осуществляется в целях финансирования дефицита республиканского бюджета. При профиците бюджета Правительство Республики Казахстан может осуществлять заимствование для рефинансирования правительственного долга.
В то же время, во многих странах меры, принимаемые в целях эффективного управления правительственным долгом, направлены также на развитие и поддержание эффективной работы внутреннего рынка ценных бумаг.
К примеру, в Японии развитие рынка государственных ценных бумаг считается важной целью управления государственным долгом, так как этот рынок, благодаря низкому уровню кредитного риска, служит ориентиром для внутреннего финансового рынка и является тем сегментом внутреннего рынка ценных бумаг, на котором ведется наиболее активная торговля.
В Казахстане существует практика, когда институты развития, а также национальные компании, создаваемые государством, на капитализацию которых ежегодно из республиканского бюджета выделяются средства, осуществляют размещение свободных денежных средств в государственные ценные бумаги. В результате, государство осуществляет двойные расходы - при капитализации институтов развития и при выплате процентов по государственным ценным бумагам. Так, по состоянию на 1 июля 2006 года, доля институтов развития в структуре держателей ценных бумаг Правительства Республики Казахстан составила 12,1 %.
1.2 Валютные риски
Продолжающееся на протяжении нескольких лет ослабление позиции доллара США не только на валютном рынке Казахстана, но и на всех международных рынках, выгодно для Казахстана как для заемщика. Однако существуют риски колебания курсов валют. Поэтому в целях снижения валютного риска необходимо анализировать экономические и политические факторы, которые могут оказать влияние на курсы валют, входящих в валютную структуру правительственного долга.
Низкая диверсификация валютной структуры правительственного долга подвержена риску наступления финансовых потерь в результате кризиса и колебания курсов валют и с этой точки зрения является уязвимой, что негативно будет отражаться на состоянии экономической безопасности государства.
1.3 Неурегулированные долги местных исполнительных органов
Нерешенными вопросами являются проблемы по учету неурегулированных и непризнанных долгов местных исполнительных органов, которые можно разделить на две группы:
1) несвоевременное исполнение обязательств по кредитам.
Систематическая реструктуризация долгов местных исполнительных органов отрицательно влияет на исполнение доходной части республиканского бюджета;
2) проблема подтверждения и погашения долгов перед республиканским бюджетом по кредитам прошлых лет, привлеченным под гарантии Правительства Республики Казахстан и акимов местных исполнительных органов.
1.4 Условные обязательства государства
Как показала практика, привлечение займов юридическими лицами, чьи долговые обязательства перед третьими лицами обеспечены государственными гарантиями, и их последующее обслуживание непосредственными должниками осуществляются неэффективно. Отсутствует соответствующая система контроля за финансовым состоянием юридических лиц, чьи долговые обязательства перед третьими лицами обеспечены государственными гарантиями. Предусмотренные законодательством меры по минимизации возможных рисков наступления обязательств государства по выданным (выдаваемым) гарантиям не позволяют принять меры по своевременному реагированию и устранению недостатков в управлении долгом юридических лиц, чьи долговые обязательства перед третьими лицами обеспечены государственными гарантиями. В результате совершенствования действующих и внедрения новых механизмов государственно-частного партнерства в Казахстане и реализации проектов по концессионным соглашениям государство, согласно Закону Республики Казахстан "О рынке ценных бумаг", выдает поручительства в рамках концессионного соглашения по реализации инфраструктурного проекта, заключенного между государством и эмитентом, в сумме, соответствующей стоимости передаваемого государству объекта.
В ходе реализации инфраструктурных проектов были выявлены проблемы, связанные с порядком выполнения и размерами государственной ответственности по выданным поручительствам.
Учитывая, что институт поручительства был введен в целях привлечения средств частного сектора, в частности, пенсионных накоплений, для реализации инфраструктурных проектов, а также для развития рынка инфраструктурных облигаций, в настоящее время требует решения проблема институционального обеспечения развития данного сегмента рынка ценных бумаг со стороны государства.
2. Долг организаций с преобладающим участием государства
Помимо мониторинга и управления долгом Правительства Республики Казахстан, местных исполнительных органов и Национального Банка Республики Казахстан существует необходимость в мониторинге и управлении долгов организаций с преобладающим участием государства, включая их дочерние, зависимые и совместно контролируемые организации.
В соответствии с законодательством Республики Казахстана, акционер общества не отвечает по его обязательствам и несет риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих ему акций. Следует отметить, что эта норма характерна для всех корпоративных структур во всем мире.
Вместе с тем, имеют место случаи, когда судебные иски иностранных компаний по исполнению долговых обязательств акционерных обществ с государственным участием, в том числе по долгам, юридически не относящимся к государственному долгу, выставляются к Правительству Республики Казахстан. Подобные судебные разбирательства негативно влияют на международный имидж страны.
Внешний долг организаций с преобладающим участием государства без учета их дочерних структур по оценке на 1 июля 2006 года составил 1714 млн. долл. США (3,2 % к общему объему валового внешнего долга и 2,6 % к ВВП).
Существуют проблемы с мониторингом состояния долга организаций с участием государства. Сбор информации носит разрозненный и неполный характер. В настоящее время необходимо улучшить взаимодействие государственных органов по представлению перечня дочерних, зависимых и совместно контролируемых организаций с участием государства в целях осуществления мониторинга их внешнего долга.
Кроме того, в целом, в настоящее время отсутствует государственная политика по управлению внешним заимствованием и долгом организаций с участием государства.
3. Внешний долг частного сектора
По оценке по состоянию на 1 июля 2006 года внешний долг частного сектора (включая внешний долг организаций с участием государства и гарантированный государством внешний долг) составил 52,1 млрд. долл. США.
Непрерывный рост валового внешнего долга страны, который с 68,5 % к ВВП в 2001 году достиг 80,9% к ВВП по состоянию на 1 июля 2006 года, несмотря на высокий темп ежегодного роста ВВП, не может не привлекать внимание Правительства Республики Казахстан и Национального Банка Республики Казахстан. Высокий темп роста валового внешнего долга поддерживается в большей степени за счет роста внешнего долга частного сектора, в том числе, за счет долга банковского сектора. Из достигнутого 10,4 млрд. долларов США прироста валового внешнего долга страны за первое полугодие 2006 года 5 млрд. долларов США (исключая АО "Банк Развития Казахстана") составляет долг банковского сектора.
3.1 Долг финансового сектора
По оценке по состоянию на 1 июля 2006 года внешний долг финансового сектора (исключая организации с участием государства, в частности, АО "Банк Развития Казахстана") составил 20,4 млрд. долл. США.
В настоящее время сохраняется тенденция активного внешнего заимствования банковским сектором. Темпы прироста внешнего долга банков второго уровня за 2003, 2004, 2005 годы и первое полугодие 2006 г. составили 150,4 %, 118,3 %, 99,4 % и 32,6 % соответственно. По итогам первого полугодия 2006 года внешняя задолженность банковского сектора, исключая АО "Банк Развития Казахстана", составила 19,9 млрд. долл. США, что составило 37,0 % от общего объема валового внешнего долга и 97,6 % от внешнего долга финансового сектора.
Стремительный рост внешнего заимствования банковским сектором оказывает значительное влияние на рост валового внешнего долга, при этом усиливается уязвимость банков в случае ухудшения ситуации на международных финансовых рынках.
В целях управления валютными рисками банковского сектора были пересмотрены лимиты валютной позиции:
лимит открытой валютной позиции (длинной и короткой) по иностранным валютам стран, имеющих суверенный рейтинг не ниже "А" агентства Standard&Poor's или рейтинг аналогичного уровня одного из других рейтинговых агентств, и валюте "Евро" в размере, не превышающем 15 % величины собственного капитала, снижен с 30 %;
лимит открытой валютной позиции (длинной и короткой) по иностранным валютам стран, имеющих суверенный рейтинг ниже "А" агентства Standard&Poor's или рейтинг аналогичного уровня одного из других рейтинговых агентств, в размере, не превышающем 5 % величины собственного капитала банка, снижен по длинной позиции с 30 %, по короткой позиции с 15 %;
лимит валютной нетто-позиции в размере, не превышающем 30 % величины собственного капитала банка, снижен с 50 %.
В целях ограничения рисков банков по размещению активов за рубежом с учетом странового риска с 1 июля 2005 года предусмотрено увеличение степени риска со 100 % до 150 % по активам, размещенным в организациях-нерезидентах (за исключением дочерних банков-нерезидентов).
В последующем, в целях дальнейшего ужесточения инструментов регулирования банковского сектора, были снижены отдельные лимиты валютной позиции:
лимит открытой валютной позиции (длинной и короткой) по иностранным валютам стран, имеющих суверенный рейтинг не ниже "А" агентства Standard&Poor's или рейтинг аналогичного уровня одного из других рейтинговых агентств, и валюте "Евро" снижен с 15 % величины собственного капитала банка до 12,5 %;
лимит валютной нетто-позиции с 30 % величины собственного капитала банка до 25 %.
Данные лимиты введены в действие с 1 сентября 2006 года. Кроме того, следует отметить, что прочими финансовыми организациями внешние займы привлекаются в незначительном объеме. По состоянию на 1 июля 2006 года внешние займы, привлеченные прочими финансовыми организациями (за исключением банков второго уровня), составили 481,8 млн. долларов США (0,9 % к валовому внешнему долгу).
Уязвимость финансового сектора велика, поскольку финансовые институты обычно имеют высокий левередж, подверженный несоответствиям сроков платежа, функционируют на рынках, где высок риск асимметричной информации и моральный риск.
Одной из ключевых проблем роста обязательств перед нерезидентами является увеличение подверженности именно банковского сектора рискам рефинансирования, валютному, процентному риску и риску ликвидности. Внешние заимствования, которые привлекаются в иностранной валюте, усиливают подверженность банков валютному риску, связанному с колебаниями курсов валют, а перекредитование этих средств путем предоставления кредитов заемщикам, не имеющим собственных валютных источников, также усиливает кредитный риск банков. Кроме того, дисбаланс в сроках размещенных активов и привлеченных обязательств оказывает отрицательное влияние на уровень валютной ликвидности отечественных банков.
3.2 Долг нефинансового корпоративного сектора
По оценке по состоянию на 1 июля 2006 года внешний долг нефинансового корпоративного сектора (включая организации с участием государства) составил 31,7 млрд. долл. США.
Темпы прироста внешнего долга нефинансового корпоративного сектора, за исключением долга организаций с преобладающим участием государства, за 2003-2005 гг. и первое полугодие 2006 г. составили 16,1 %, 37,7 % 17,9 % и 18,5 % соответственно. Внешний долг нефинансового корпоративного сектора, за исключением долга организаций с преобладающим участием государства, по состоянию на 1 июля 2006 года составил 29 380 млн. долларов США (44,1 % к ВВП).
Вместе с тем, 41,5 % от валового внешнего долга составляет межфирменная задолженность казахстанских организаций перед иностранными материнскими и дочерними компаниями.
Кроме того, затраты на разведку, осуществляемую филиалами иностранных подрядчиков по соглашениям о разделе продукции (СРП), контрактам на недропользование, относятся на внешний долг. По итогам первого полугодия 2006 года внешняя задолженность филиалов иностранных компаний, занимающихся разведкой недр на территории Республики Казахстан, перед своими головными компаниями (иностранными) составила 10 млрд. долларов США.
В контексте управления внешним долгом межфирменная задолженность считается менее опасной, так как прямой инвестор-кредитор разделяет риск неплатежеспособности заемщика через свое участие в управлении его деятельностью. Однако в кризисной ситуации межфирменный долг способен создавать дополнительное давление на валютный курс, поскольку иностранные инвесторы могут начать конвертировать и вывозить внутренние активы платежеспособных предприятий (например, срочные депозиты в банках и иные временно свободные средства) под видом погашения обязательств.
При положительных результатах разведки вся накопленная сумма затрат может быть возмещена продукцией после начала ее добычи и реализации. Следовательно, чем выше будут затраты, требующие возмещения, тем меньше страна получит валютной выручки, которая может быть предложена на внутреннем валютном рынке, несмотря на рост ВВП и экспорта вследствие реализации нефти.
Чрезмерное финансирование в иностранной валюте корпоративного сектора совместно с ограниченной рентабельностью и/или финансирование структуры, которая имеет высокий левередж относительно краткосрочного финансирования, может привести к всеобщей корпоративной неплатежеспособности. Корпорации, которые заимствуют в иностранной валюте, но производят не так много экспортных товаров или услуг (как было, например, в Индонезии) подвергаются острому сокращению потока наличности (и прибыли) как только национальная валюта начинает обесцениваться.
Существенные риски в корпоративном секторе также могут возникать и со стороны крупных заемщиков, являющихся отраслеобразующими компаниями и имеющих большую внешнюю задолженность. Здесь существует риск временных трудностей с оплатой долга в результате, например, падения цен на нефть или иные товары основной экспортной номенклатуры республики.
Законодательством Республики Казахстан предусматриваются определенные ограничения с целью минимизации возникающих при внешнем заимствовании рисков корпоративного сектора ("правило достаточной капитализации (далее - ПДК)", установленные статьей 94 Налогового кодекса).
Суть ПДК сводится к снижению размера относимых на вычеты расходов по вознаграждению нерезидентам, если соотношение обязательств к собственному капиталу (левередж) заемщика превышает для финансовых организаций - 7, для нефинансовых организаций - 4. При этом из общей суммы обязательств заемщика исключаются обязательства, на которые не начисляется вознаграждение. Кроме того, в соответствии с условиями международных договоров об избежании двойного налогообложения ПДК может быть распространено только по отношению к займам от ассоциированных нерезидентов и нерезидентов стран, с которыми такие договора не заключены.
Тем не менее, при надлежащем налоговом администрировании ПДК дестимулирует внешнее заимствование недостаточно капитализированными субъектами от аффилиированных кредиторов: по состоянию на 1 июля 2006 года помимо межфирменной задолженности, составившей 72 % внешнего долга нефинансового корпоративного сектора, займы и депозиты от ПСН (дочерних предприятий банков специального назначения) составили 43,8 % внешнего долга банков. Для усиления эффекта ПДК необходимо изучить возможность снижения вышеуказанных предельных коэффициентов, учитывая, что страны Юго-Восточной Азии столкнулись с финансовым кризисом при среднем уровне корпоративного левереджа, не превышающего 2,5.
Таким образом, как показывает практика, установленные законодательством меры недостаточно эффективны для сдерживания внешнего долга корпоративного сектора.

4. Меры по достижению цели и выполнению задач Концепции

Анализ мирового опыта показывает, что не существует каких-либо установленных конкретных стратегий и систем управления долгом. Многие страны формируют свои собственные системы управления долгом с учетом своих национальных экономических особенностей. К примеру, в большинстве стран функции по управлению долгом рассредоточены по ряду учреждений, тем не менее, в некоторых экономически развитых странах (Ирландия, Новая Зеландия, Швеция, Великобритания и т.д.) существуют специальные независимые службы по управлению государственным долгом. Во многих странах политика государственного (правительственного) заимствования, кроме финансирования дефицита государственного бюджета, также фокусируется на развитии внутреннего фондового рынка, однако существуют другие страны (Бразилия), в которых в большей степени правительственное заимствование осуществляется на внешних рынках капитала для того, чтобы не создавать конкуренцию для финансовых институтов страны. Кроме того, по уровню размеров валового внешнего долга страны находятся на разных позициях.
Основываясь на международном опыте и учитывая положение текущего состояния управления долгом страны, представляется целесообразным реализация соответствующих мер для формирования устойчивой и эффективно функционирующей системы управления долгом по следующим направлениям.
4.1 Структура валового внешнего долга
Методология формирования статистики внешнего долга Республики Казахстан в целом основана на методологических рекомендациях Международного валютного фонда, Всемирного банка и других международных организаций, изложенных в "Руководстве по статистике внешнего долга для составителей и пользователей, 2003 г." (далее - руководство) и соответствует основным принципам формирования Системы национальных счетов ООН (СНС, 1993 г.) и статистики платежного баланса (руководство по платежному балансу, МВФ, 1993 г.). Вместе с тем, существующие подходы по формированию и представлению статистики внешнего долга не полностью соответствуют требованиям международной методологии по внешнему долгу и не обеспечивают информацией, необходимой для детальной оценки внешней задолженности различных категорий резидентов страны.
В целях обеспечения всестороннего охвата и обоснованного представления о валовом внешнем долге, внешний долг страны, подразумевающий совокупный долг резидентов страны перед нерезидентами, будет определен в следующем аналитическом представлении:
1. Долг государственного сектора:
1.1 Долг сектора государственного управления:
1.1.1 Долг Правительства Республики Казахстан.
1.1.2 Долг Национального Банка Республики Казахстан.
1.2 Долг организаций с преобладающим участием государства (50 и более %), включая долг их дочерних, зависимых и совместно контролируемых организаций:
1.2.1 Долг республиканских государственных предприятий (на праве хозяйственного ведения).
1.2.2 Долг акционерных обществ и товариществ с ограниченной ответственностью с преобладающим участием государства:
1.2.2.1 Межфирменная задолженность.
1.2.2.2 Иная задолженность.
2. Условные обязательства Правительства Республики Казахстан:
2.1 Гарантированный государством долг.
2.2 Долг по поручительствам государства.
3. Долг частного сектора (за исключением организаций с преобладающим участием государства (50 % и более):
3.1 Долг организаций финансового сектора (за исключением организаций с участием государства):
3.1.1 Долг банков второго уровня.
3.1.2 Долг иных финансовых организаций.
3.2 Долг нефинансового корпоративного сектора (за исключением организаций с участием государства):
3.2.1 Межфирменная задолженность.
3.2.1.1 Затраты на разведку.
3.2.1.2 Иная межфирменная задолженность.
3.2.2 Иной долг нефинансового корпоративного сектора.
3.3 Долг организаций с участием менее 50 % акций государства:
3.3.1 Межфирменная задолженность.
3.3.2 Иная задолженность.
3.4 Прочая задолженность (домашние хозяйства и некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства).
Указанное в новой структуре понятие "Долг сектора государственного управления" соответствует определенному в бюджетном законодательстве понятию "государственный долг", который является прямым долговым обязательством государства. Приведенная новая структура долга не означает увеличения существующих долговых обязательств государства, а является классификацией, наиболее соответствующей секторальным подходам ООН и МВФ и целям Концепции.
Поскольку гарантии и поручительства государства предоставляются организациям как государственного, так и частного секторов и являются лишь условными обязательствами государства, в указанной аналитической структуре сумма валового внешнего долга соответствует итоговой сумме пунктов 1 и 3 без учета значения пункта 2.
Долг организаций с преобладающим участием государства относится к долгу государственного сектора. Государство не отвечает по долговым обязательствам организаций с преобладающим участием государства и их дочерних, зависимых и совместно контролируемых организаций, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Республики Казахстан. Сведения по долгу организаций с преобладающим участием государства (50 и более %), включая их дочерние, зависимые и совместно контролируемые организации, предусматриваемые в указанной аналитической структуре валового внешнего долга, используются для проведения соответствующего мониторинга и повышения качества регулирования внешнего долга данных организаций.
Перечень организаций с преобладающим участием государства, долги которых относятся к долгу государственного сектора, утверждается Правительством Республики Казахстан.
В настоящей Концепции частный сектор рассматривается как совокупность организаций финансового сектора и корпоративного сектора без преобладающего участия государства.
Для целей настоящей Концепции под иными финансовыми организациями подразумеваются страховые организации, накопительные пенсионные фонды, брокеры и (или) дилеры, управляющие инвестиционным портфелем, регистраторы, организации, осуществляющие управление пенсионными активами, ипотечные компании, организации, осуществляющие отдельные виды банковских операций.
4.2 Относительные параметры долга
В рамках создания системы управления долгом государственного сектора (по предлагаемой новой структуре) и регулирования внешнего долга частного сектора необходимо определить для страны относительные показатели валового внешнего долга на среднесрочную перспективу, выступающие в качестве возможных пороговых значений, для недопущения превышения которых государственные органы могут принимать определенные ограничительные меры в рамках законодательства Республики Казахстан.
Пороговые значения валового внешнего долга будут определяться на среднесрочный период с учетом политики социально-экономического развития страны, темпов изменения внешнего долга по отдельным направлениям, степени подверженности финансовым потрясениям и рискам в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан совместно с Национальным Банком Республики Казахстан.
Следует отметить, что в соответствии с классификацией Всемирного банка, к категории стран с чрезмерным уровнем задолженности относятся те государства, у которых на протяжении последних лет хотя бы один из двух следующих показателей превышал критическое значение - отношение приведенной стоимости накопленного долга к ВНП составляло 80 %; или отношение приведенной стоимости к экспорту было выше 220 %. Задолженность считается умеренной, если первый показатель находится в пределах от 18 % до 80 %, или второй показатель колеблется между 132 % и 220 %.
Для Казахстана, как для страны, формирующей эффективную систему управления долгом для обеспечения надлежащей экономической безопасности, представляется целесообразным снизить темпы роста по отдельным направлениям внешнего долга и достичь на среднесрочном периоде формирование валового внешнего долга в коридоре 65-70 % к ВВП.
При превышении этого порогового значения необходимость введения новых или ужесточения действующих ограничительных мер будет определяться исходя из структуры внешнего долга (доля краткосрочного долга, доля межфирменной задолженности), прогнозной динамики ВВП, международных резервов и экспорта, а также с учетом динамики сводных индикаторов финансовой устойчивости, приведенных в приложении и вероятности внешних шоков. Мировой опыт экономических кризисов показывает, что наибольший риск для финансовой устойчивости страны представляют краткосрочные внешние обязательства, особенно банковского сектора. В связи с этим в контексте регулирования внешнего долга особое значение имеет установление пороговых значений (лимитов) краткосрочной валютной ликвидности для банков. В настоящее время лимит краткосрочной валютной ликвидности установлен на уровне 0,8.
В целях регулирования внешних обязательств банков будут систематически пересматриваться вышеуказанный лимит краткосрочной валютной ликвидности и максимальный лимит краткосрочных обязательств перед нерезидентами, а также приниматься иные необходимые меры.
Необходимо изучить возможность и целесообразность установления пороговых значений отношения внешнего долга к ВВП по отдельным направлениям (секторам) с учетом уже принятых мер, способствующих ограничению внешнего заимствования резидентами республики.
Оценка целевого параметра и иных параметров, характеризующих вышеуказанные показатели общей и секторальной платежеспособности и ликвидности, должна производиться при формировании плана социально-экономического развития страны для согласования возможных мер ограничения внешнего заимствования с перспективой развития отдельных секторов и отраслей экономики республики.
Вместе с тем, следует учитывать необходимость максимального ограничения прямого вмешательства государства в хозяйственную деятельность частного сектора. В целом, меры, направленные на сокращение внешнего долга частного сектора, должны носить регулирующий (косвенный) характер. Применение прямых ограничительных мер по удержанию размера обязательств частного сектора перед нерезидентами может допускаться в исключительных случаях, в качестве крайней меры для обеспечения экономической безопасности страны.
При этом особое внимание со стороны уполномоченных органов будет уделено качеству привлекаемых внешних займов с точки зрения экономической безопасности.
Национальным Банком и Правительством Республики Казахстан в рамках ежегодной оценки валового внешнего долга будет проводиться стресс-тестирование портфеля долговых инструментов при экономических и финансовых потрясениях.
Результаты стресс-тестирования также могут послужить основанием для снижения или увеличения относительных параметров валового внешнего долга, определенных Концепцией.
Для достижения планируемых параметров валового внешнего долга государственные органы не должны ограничиться только пруденциальными мерами. Для удовлетворения спроса реального сектора экономики в финансировании необходимо создать условия для развития альтернативных источников на внутреннем рынке ссудного капитала для привлечения необходимых финансовых ресурсов.
4.3 Информационный обмен. Правовое обеспечение
В целях обеспечения эффективного управления, по долгу государственного сектора и внешнему долгу частного сектора будет осуществляться системный мониторинг.
Одной из основных проблем управления долгом является отсутствие работающей системы обмена информацией между государственными органами, ответственными за управление внешним долгом организаций с преобладающим участием государства и регулирование внешнего долга частного сектора.
Поэтому для осуществления обмена информацией между государственными органами и проведения системного анализа состояния долга на должном уровне будет создана единая интегрированная электронная база данных, которая будет обновляться на ежеквартальной основе по долгу сектора государственного управления и условным обязательствам государства - уполномоченным органом по исполнению бюджета, по внешнему долгу организаций с преобладающим участием государства и внешнему долгу частного сектора - Национальным Банком Республики Казахстан и уполномоченным органом по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций в части индикаторов финансовой стабильности финансового сектора, уполномоченным органом по статистике в части индикаторов нефинансового корпоративного сектора в пределах своей компетенции.
При этом информация конфиденциального характера не должна содержаться в создаваемой базе данных и подлежит обмену между государственными органами посредством применяющейся практики заключения соглашений об информационном обмене. Государственные органы, принимающие участие в управлении и регулировании внешнего долга страны, в рамках своей компетенции должны иметь соответствующий доступ к информации о внешнем долге резидентов Республики Казахстан.
В действующем законодательстве вопросы управления долгом не достаточно регламентированы, существуют отдельные нормативные правовые акты различных государственных органов, предусматривающие вопросы управления долгом не в полном объеме.
В этой связи, предлагается разработать соответствующие нормативные правовые акты и внести изменения и дополнения в законодательство в целях регламентации порядка управления долгом страны в полном объеме, в частности: по валовому внешнему долгу:
определение понятия валового внешнего долга, его структуры, порядка определения возможных пороговых значений валового внешнего долга и механизмов по улучшению состояния валового внешнего долга;
по долгу сектора государственного управления и условным обязательствам Правительства Республики Казахстан:
разработка правил определения лимита правительственного долга и лимита предоставления государственных гарантий, поручительств с указанием соответствующей методики расчетов;
определение понятия долга сектора государственного управления и его структуры;
разработка правил по управлению рисками долга сектора государственного управления и условных обязательств Правительства Республики Казахстан. В данных правилах должны быть отражены вопросы по оптимизации структуры долга, включая мероприятия по досрочному погашению внешнего долга, покупке и продаже эмитентом государственных эмиссионных ценных бумаг на организованном рынке ценных бумаг, реструктуризации долга сектора государственного управления и условных обязательств государства, рефинансированию долга, а также по осуществлению операций хеджирования;
определение порядка осуществления внешнего заимствования и управления внешним долгом Национального Банка Республики Казахстан;
совершенствование иных вопросов заимствования и управления долгом сектора государственного управления и условными обязательствами Правительства Республики Казахстан;
по внешнему долгу организаций с преобладающим участием государства:
определение перечня организаций с преобладающим участием государства;
разработка порядка осуществления контроля соответствующими государственными органами, осуществляющими права владения и пользования государственными пакетами акций (долей участия), и/или соответствующими местными исполнительными органами за эффективным внешним заимствованием, использованием средств займа и управлением рисками внешнего долга организаций с преобладающим участием государства, включая их дочерние, зависимые и совместно контролируемые организации;
по внешнему долгу частного сектора:
утверждение законодательством Республики Казахстан механизмов по регулированию объемов внешнего долга корпоративного сектора.
В целях создания эффективной системы управления долгом страны также будет сформирована единая политика государства по работе с международными финансовыми организациями, в рамках которой будут определены конкретные направления сотрудничества с каждой международной финансовой организацией, признанной международным сообществом, в зависимости от специфики ее деятельности, условий предоставления заемных средств и сложившейся практики работы (эффективность реализации инвестиционных проектов в республике, опыт работы и т.д.). Политика государства по работе с международными финансовыми организациями будет отражена в стратегии управления долгом в составе среднесрочной фискальной политики.
Представляется целесообразным определение следующих возможных направлений сотрудничества с некоторыми основными международными финансовыми институтами:
Всемирный Банк - сельское хозяйство, здравоохранение, таможенный сектор, территориальное развитие, охрана окружающей среды, развитие инфраструктуры, коммерциализация технологий (частный сектор или финансовый сектор), осуществление инвестиционных проектов с применением механизмов государственно-частного партнерства;
Европейский Банк Реконструкции и Развития - развитие малого и среднего бизнеса (операции в частном секторе), энергетика, финансовый сектор, развитие фондового рынка, осуществление инвестиционных проектов с применением механизмов государственно-частного партнерства;
Азиатский Банк Развития - управление природными ресурсами, сельское водоснабжение, региональное и сельское развитие, образование, транспорт, поддержка центральных и местных органов власти, развитие малого и среднего бизнеса (операции в частном секторе), осуществление инвестиционных проектов с применением механизмов государственно-частного партнерства;
Исламский Банк Развития - активизация роли ИБР в развитии частного сектора, привлечение инвестиций стран-участниц ИБР, развитие торговли, осуществление инвестиционных проектов с применением механизмов государственно-частного партнерства.
Необходимо создание структурного подразделения, ответственного за стратегические вопросы управления долгом, в рамках уполномоченного органа по экономическому планированию.
4.4 Отдельные вопросы управления долгом по направлениям
В дополнение к вышеуказанным для создания системы управления долгом страны представляется целесообразным реализация следующих мер:
По долгу государственного сектора
В соответствии с Концепцией формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан на среднесрочную перспективу, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 1 сентября 2005 года N 1641, правительственное заимствование будет использоваться также с целью поддержания достаточного объема государственных ценных бумаг (далее - ГЦБ) в обращении для установления соответствующего ориентира на фондовом рынке. В целях реального сбережения в пятилетней перспективе политика правительственного заимствования будет ориентирована на достижение 50-70 процентного соотношения правительственного долга с учетом гарантированного долга к рыночной стоимости активов Национального фонда.
В этой связи, необходимо в ходе планирования объема правительственного заимствования и долга, прежде всего, ориентироваться на достижение следующих целей с учетом формирования оптимального уровня правительственного заимствования, долга, затрат на его обслуживание и риска:
поддержание достаточного объема ГЦБ с необходимой структурой в обращении для установления соответствующего ориентира на фондовом рынке для построения кривой доходности;
поэтапное введение ГЦБ с более длинными сроками обращения;
развитие альтернативных инструментов на рынке долговых инструментов, в особенности, инфраструктурных облигаций, обеспеченных и не обеспеченных поручительством государства, для обеспечения потребностей пенсионных фондов и других участников фондового рынка.
Кроме того, следует исключить требования по приобретению ГЦБ юридическими лицами со 100 % участием государства, а также их полностью (100 %) контролируемыми организациями (институты развития, национальные компании, акционерные общества и т.д.), а также запретить им вкладывать свободные средства в ГЦБ и срочные депозитные счета Национального Банка Республики Казахстан. При этом реализация данных мероприятий должна предусматривать плавный переход к такой системе, поскольку замещение ГЦБ, находящихся у данных юридических лиц, другими инструментами займет определенное время, также единовременное осуществление данными юридическими лицами таких операций может создать дисбаланс в экономике и повлечь определенные отрицательные последствия. Кроме того, реализация указанных мер также должна осуществляться по мере появления соответствующих альтернативных инструментов на внутреннем рынке долговых инструментов.
В этой связи, необходимо развивать внутренний рынок альтернативных ликвидных и надежных инструментов, в которые могли бы вкладывать свободные средства указанные организации и, в целом, организации корпоративного сектора. Пропорционально развитию данных инструментов необходимо снижать долю ГЦБ в структуре портфеля организаций со 100 % участием государства, а также их полностью (100 %) контролируемых организаций.
При этом, для развития финансового рынка будет осуществляться выпуск ГЦБ на стабильном уровне по первоначально запланированному объему и графику вне зависимости от складывающегося фактического исполнения бюджета.
При снижении необходимого уровня финансирования дефицита республиканского бюджета объем гарантированного трансферта из Национального фонда в бюджет, возможно, будет уменьшен на соответствующую сумму.
В случае невозможности выпуска достаточного объема ГЦБ для установления соответствующего ориентира на фондовом рынке с учетом формирования оптимального уровня правительственного заимствования и долга, предлагается рассмотреть возможность сокращения требуемого количества ГЦБ в портфеле для иных участников финансового рынка (финансовые организаций с участием государства, частного сектора и т.д.).
Кроме того, предлагается пересмотреть существующую процедуру осуществления внешнего заимствования Правительством Республики Казахстан в части рассмотрения возможности сокращения сроков согласования, подписания и вступления в силу договоров займа и связанных грантов для обеспечения начала реализации инвестиционных проектов в возможно короткие сроки.
В целях эффективного управления долгом государственного сектора, а также управления рисками правительственного заимствования предполагается осуществлять операции с производными ценными бумагами, в том числе осуществлять сделки по хеджированию правительственных займов.
Одним из существующих вопросов, который должен найти свое решение, является урегулирование непризнанных долгов местных исполнительных органов. Крайней мерой решения данного вопроса должно стать безакцептное списание соответствующей суммы со счета местного исполнительного органа в установленном законодательством порядке. Кроме того, меры наказания за допущение нарушения графиков погашения и лимитов должны применяться к руководителям местных исполнительных органов.
Также будут совершенствованы процедуры заимствования и управления долгом местных исполнительных органов, в том числе, в части определения Правительством Республики Казахстан лимита заимствования местными исполнительными органами. Необходимо определять лимиты долга местных исполнительных органов на планируемый период до принятия соответствующего закона Республики Казахстан о республиканском бюджете. При этом, необходимо добиться поэтапного снижения долгов местных исполнительных органов.
В целях создания эффективного механизма управления долгом организаций с преобладающим участием государства, включая их дочерние, зависимые и совместно контролируемые организации, в рамках разработки среднесрочной политики управления долгом в составе среднесрочной фискальной политики будут определяться основные направления управления долгом данных организаций, включая политику государства по осуществлению организациями с преобладающим участием государства и их дочерними, зависимыми и совместно контролируемыми организациями заимствований на внутренних и внешних рынках ссудного капитала на среднесрочный период.
Описание указанной политики государства на кратко- и среднесрочные периоды должно содержать возможные пределы внешних заимствований данных организаций с указанием их отношений к ВВП и валовый внешний долг страны, возможные механизмы по обеспечению покрытия недополученных внешних займов данными организациями на внутреннем рынке ссудного капитала, необходимые действия данных организаций для развития внутреннего рынка ссудного капитала, а также краткие сведения об основных текущих вопросах внешнего заимствования данных организаций с указанием пути их решения.
При этом следует отметить, что политика государства по осуществлению организациями с преобладающим участием государства, включая их дочерние, зависимые и совместно контролируемые организации, заимствований на внутренних и внешних рынках ссудного капитала не должна носить ограничивающего и дискриминационного характера в части самостоятельного управления долгом по сравнению с политикой в отношении иных участников частного сектора.
Ограничение или иные меры, устанавливаемые уполномоченными государственными органами в отношении заимствований данных организаций в части доступа к внешним займам, должны приниматься с учетом уровня возможных рисков по государственным активам и политики государства по развитию внутреннего рынка ссудного капитала. Кроме того, принимаемые меры не должны серьезно ухудшить конкурентоспособности данных организаций на рынке ссудного капитала.
Органы управления, должностные лица, принимающие участие в управлении организаций с преобладающим участием государства должны обеспечивать реализацию положений указанной политики управления долгом.
Мониторинг долга организаций с участием государства будет также проводиться по их дочерним, зависимым и совместно контролируемым организациям.
По условным обязательствам Правительства Республики Казахстан
В целях снижения рисков по условным обязательствам Правительства Республики Казахстан будут приняты меры по усилению мониторинга и контроля за финансовым состоянием юридических лиц, чьи долговые обязательства перед третьими лицами обеспечены государственными гарантиями и поручительствами. Предусмотренные законодательством меры по обеспечению возврата выплачиваемых средств по условным обязательствам Правительства Республики Казахстан необходимо усилить с целью минимизации или исключения невозврата выплачиваемых (выплаченных) бюджетных средств.
Кроме того, с целью минимизации возможных наступлений обязательств Правительства Республики Казахстан по выданным (выдаваемым) гарантиям, поручительствам, представляется целесообразным принять меры по своевременному реагированию и устранению недостатков в управлении долгом юридических лиц, чьи долговые обязательства перед третьими лицами обеспечены государственными гарантиями и поручительствами.
В целях обеспечения качества отбора проектов, которые будут реализованы с применением инструментов гарантии и поручительства, в рамках уполномоченного органа по экономическому планированию будет создано соответствующее структурное подразделение. По внешнему долгу частного сектора
1. В качестве налогового регулирования внешнего заимствования негосударственного сектора необходимо совершенствование налогового администрирования левереджа, а также необходимо изучить возможность использования механизма вычетов по отрицательной курсовой разнице в целях снижения подверженности предприятий валютному риску.
При привлечении внешних займов от специальных финансовых компаний (дочерних компаний-нерезидентов, основным видом деятельности которых являются эмиссия и размещение долговых ценных бумаг, привлечение кредитов на международных рынках капитала и дальнейшее вложение полученных средств в материнские компании), эти займы подпадают под регулирование ПДК. ПДК, где установлено пороговое значение для корпоративного левереджа. Кроме того, регулирование таких организаций должно осуществляться аналогично негосударственным организациям.
Ввиду снижения валютных рисков необходимо создавать условия для развития инструментов хеджирования на рынке ссудного капитала для компаний-резидентов страны.
Кроме того, также необходимо принять меры, направленные на активизацию рынка долговых инструментов, включая, приближение уровня регулирования и надзора рынка ценных бумаг, защиты прав инвесторов к стандартам Международной организации комиссий по ценным бумагам (IOSCO, International Organization of Securities Commissions) и положениям директив Европейского союза.
2. В целях эффективного регулирования долга частного сектора и принятия своевременных адекватных мер для снижения возможных рисков, которые могут отрицательно повлиять на экономику страны, уполномоченными органами будут приняты меры по системному мониторингу и оценке состояния внешнего долга организаций финансового и корпоративного секторов, чьи долговые обязательства являются наиболее значительными.
Согласно данным Национального Банка по состоянию на 1 июля 2006 года около 87 % внешнего долга корпоративного сектора (29,4 млрд. долларов США) образовали обязательства 290 организаций (предприятий) корпоративного сектора, внешний долг которых составлял 5 и более млн. долларов США.
Кроме того, внешний долг банков второго уровня АО "Банк ТуранАлем", АО "Казкоммерцбанк", АО "Народный Банк", АО "АТФ Банк", АО "Банк ЦентрКредит", АО "Альянс банк", АО "Банк Каспийский" и АО "Нурбанк" на 1 июля 2006 года составил более 90 % (18,2 млрд. долларов США) от общего объема внешних обязательств банковского сектора.
Таким образом, большая доля внешних долговых обязательств страны сконцентрирована на определенном количестве резидентов страны, что обосновывает необходимость введения особого системного мониторинга за их финансовым состоянием со стороны уполномоченных органов.
При этом, мониторинг и оценка состояния внешнего долга указанных субъектов финансового и корпоративного секторов могут осуществляться согласно индикаторам, указанным в приложении к настоящей Концепции.
Вместе с тем, статистические данные по названным индикаторам у государственных органов в настоящее время отсутствуют. В этой связи, для сбора и анализа сведений по данным индикаторам необходима разработка специальной формы статистической отчетности.
Долг организаций корпоративного сектора
Кроме ограничительных мер в виде ПДК и требований к листингу на фондовой бирже, важным моментом является уточнение состава долговых обязательств корпоративного сектора. Для более точного определения размера внешних обязательств необходимо составление перечня филиалов иностранных компаний, имеющих лицензию и контракт на разведку и добычу полезных ископаемых, а также ежегодный мониторинг выделения ими затрат на разведку из общей суммы возмещаемых затрат, в случае если они осуществляют и иную деятельность.
Необходимо законодательно регламентировать представление филиалами иностранных компаний и отечественными организациями с иностранным участием, действующих в сфере недропользования, ежеквартального прогноза возмещения затрат (погашения долга, если не СРП) и начисления аплифта (процентов, если не СРП) и выплаты профит-ойл (или дивидендов, если не СРП) на ближайшие 3, 6, 9, 12, 18, 24 месяца, 3 года и 5 лет, более 5 лет.
Особо следует рассматривать обязательства, которые Правительство Казахстана будет брать на себя по новым контрактам. Особый подход требуется в связи с тем, что, в основном, условиями контракта предполагается неизменность определенных условий для проекта на очень долгосрочный период (порядка 40 лет). Необходимо изучить возможность отражения в таких контрактах условий, запрещающих (или уменьшающих) изъятие иностранными инвесторами продукции и иных внутренних активов (депозиты в банках второго уровня) казахстанских организаций в периоды экономических и финансовых кризисов.
4.5 Общая координация, организационные вопросы
Государственные функции по управлению долгом, вытекающие из положений данной Концепции, будут рассредоточены по ряду государственных органов с учетом их действующих функциональных обязанностей.
Уполномоченный орган по экономическому планированию осуществляет прогноз и устанавливает возможные пределы валового внешнего долга страны на предстоящий среднесрочный период, определяет политику управления долгом страны на основании предложений заинтересованных государственных органов. Кроме того, уполномоченный орган по экономическому планированию в целом координирует деятельность государственных органов по регулированию валового внешнего долга.
Национальный Банк Республики Казахстан ведет мониторинг состояния внешнего долга организаций с преобладающим участием государства и частного сектора, проводит оценку состояния валового внешнего долга, совместно с уполномоченным органом по экономическому планированию вносит предложения в Правительство Республики Казахстан по вопросам улучшения состояния валового внешнего долга страны для принятия последним соответствующих мер.
Обеспечение выполнения государственной политики по регулированию валового внешнего долга осуществляется соответствующими государственными органами, в частности, уполномоченными органами по бюджетному планированию и исполнению бюджета - долг сектора государственного управления и условные обязательства государства, уполномоченными органами, имеющими права владения, и/или соответствующими местными исполнительными органами - долг организаций с преобладающим участием государства и долг организаций с участием менее 50 % акций государства, уполномоченным органом по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций и Национальным Банком Республики Казахстан в пределах своей компетенции - долг организаций финансового сектора.
При необходимости в деятельность управления валовым внешним долгом будут привлечены иные государственные органы и организации.
Мониторинг и оценка состояния валового внешнего долга, проводимые заинтересованными государственными органами, должны включать детальный анализ состояния внешнего долга, в том числе возможные угрозы и наступления кризисных ситуаций, состояние готовности резидентов-заемщиков преодолеть кризисные ситуации, в случае их возникновения, и т.д.

5. Заключение

Ожидается, что реализация мер, предусмотренных данной Концепцией, приведет к достижению Правительством Республики Казахстан оптимальных параметров долга государственного сектора и внешнего долга частного сектора, которые позволят обеспечить приемлемый уровень экономической безопасности, а также послужат толчком к дальнейшему развитию внутреннего рынка долговых инструментов.
Указанные меры будут реализованы поэтапно, в зависимости от их приоритетности, при этом первым приоритетом является обеспечение экономической безопасности, вторым - развитие внутреннего рынка долговых инструментов.
В рамках формирования Среднесрочной фискальной политики на соответствующий период, Правительством Республики Казахстан будет утверждаться стратегия управления долгом государственного сектора, включающая прогноз параметров долга сектора государственного управления, основные направления управления долгом организаций с преобладающим участием государства, структуру финансирования дефицита республиканского бюджета с указанием объема и видов государственных ценных бумаг, которые уже размещены и планируются к размещению в целях обеспечения выполнения участниками рынка требований к инвестиционному портфелю, а также для установления ориентира на рынке.
Реализация мер, изложенных в настоящей Концепции, потребует внесения изменений и дополнений в соответствующие нормативные правовые акты Республики Казахстан.
Ожидается, что реализация Концепции позволит снизить существующий уровень валового внешнего долга страны до уровня 65-70 % к ВВП в среднесрочном периоде и удерживать валовой внешний долг страны на безопасном для страны уровне в долгосрочной перспективе, качественно управлять государственным долгом, долгом организаций с преобладающим участием государства, условными обязательствами государства, и способствовать эффективному регулированию вопросов заимствований частным сектором на внешних рынках ссудного капитала.

Примечание. Расшифровка аббревиатур:
ООН - Организация Объединенных Наций
МВФ - Международный валютный фонд
ИБР - Исламский банк развития
ВВП - Валовой внутренний продукт
ВНП - Валовой национальный продукт
ГЦБ - Государственные ценные бумаги

Приложение
к Концепции по управлению
государственным и валовым
внешним долгом

Индикаторы,
применяемые для мониторинга и оценки внешнего долга
финансового и корпоративного секторов

Индикатор	Определение	Использование/ Оценка
1	2	3
Индикаторы долга финансового сектора
1. Открытая валютная позиция	Активы в иностранной валюте минус обязательства плюс чистые длинные позиции в иностранной валюте, отражаемые за балансом	Индикатор чувствительности к валютному риску, который обычно является низким в результате пруденциального регулирования банковского сектора
2. Соответ- ствие активов и обязательств в иностранной валюте по срокам платежа	Обязательства в иностранной валюте минус активы в инос- транной валюте как процент от активов в иностранной валюте по установленным срокам платежа	Индикатор давления на резервы центрального банка в случае сокращения финансирования финансового сектора в иностранной валюте
3. Доля обязательств в иностранной валюте	Отношение обязательств в иностранной валюте к общему объему активов и/или обязательств	Индикатор для оценки объемов активов
4. Качество кредитов в иностранной валюте		Индикатор уязвимости финансового сектора к кредитном риску, связанному с обесценением валютного курса
Индикаторы долга корпоративного сектора
1. Левередж	Отношение балансовой стоимости долга к собственному капиталу	Ключевой индикатор устойчивой финансовой структуры. Высокий левередж увеличивает уязвимость к другим рискам
2. Процент- ные платежи к потоку наличности	Отношение общих предполагаемых процентных платежей к операционному потоку наличности (т.е. до оплаты процентов и налогов)	Индикатор потока наличности для оценки общей финансовой стабильности
3. Доля краткосроч- ного долга в иностран- ной валюте в валовом долге в ино- странной валюте		Используется в сочетании с левереджем. Индикатор уязвимости к временному сокращению финансирования
4. Рента- бельность активов (до выплаты налогов и процентов)	Отношение прибыли до выплаты налогов и процентов к общим активам	Индикатор общей доходности
5. Доля чистого потока наличности в иностранной валюте в общем потоке наличности	Чистый поток наличности в иностранной валюте: предполагаемые притоки наличности в иностранной валюте минус предполагаемые оттоки наличности в иностранной валюте	Индикатор подверженности ликвидности воздействию изменению валютного курса
6. Отношение чистого долга в иностранной валюте к собственному капиталу	Чистый долг в иностранной валюте: активы в иностранной валюте минус обязательства в иностранной валюте; собственный капитал: активы минус обязательства	Индикатор оценки результатов балансового отчета от изменений валютного курса