ИПС "Әділет"

ҚАЗАҚСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНЫҢ АТЫНАН

"Қазақстан Республикасының мемлекеттік қызметі туралы" Қазақстан Республикасы Заңының 16-бабы 3-тармағы 6) тармақшасының Қазақстан Республикасының Конституциясына сәйкестігін қарау туралы

Қазақстан Республикасының Конституциялық Соты Төраға Э.Ә. Азимова, судьялар А.Қ. Ескендіров, Қ.Т. Жақыпбаев, А.Е. Жатқанбаева, А.Қ. Қыдырбаева, Қ.С. Мусин, Б.М. Нұрмұханов, Е.Ә. Оңғарбаев, Р.А. Подопригора, Е.Ж. Сәрсембаев және С.Ф. Ударцев қатысқан құрамда,

өтініш субъектісі – азамат Б.К. Аргумбаевтың,

Қазақстан Республикасы Парламенті Сенатының өкілі – Парламент Сенатының депутаты М.Б. Қадырбектің,

Қазақстан Республикасы Мемлекеттік қызмет істері агенттігінің өкілі –Төраға орынбасары С.С. Мүксімовтің,

Қазақстан Республикасы Сыбайлас жемқорлыққа қарсы іс-қимыл агенттігінің өкілі – Төрағаның бірінші орынбасары Д.М. Малаховтың,

Қазақстан Республикасы Бас прокуратурасының өкілі – Бас Прокурордың кеңесшісі Т.Б. Адамовтың,

Қазақстан Республикасы Әділет министрлігінің өкілі – вице-министр А.Қ. Мұқанованың,

Қазақстан Республикасы Еңбек және халықты әлеуметтік қорғау министрлігінің өкілі – бірінші вице-министр А.Ә. Сарбасовтың,

Қазақстан Республикасы Ұлттық экономика министрлігінің өкілі – вице-министр Б.Б. Омарбековтің,

Қазақстан Республикасы Орталық сайлау комиссиясының өкілі – заң бөлімінің басшысы Н.А. Әлғожиннің,

Қазақстан Республикасы Заңнама және құқықтық ақпарат институтының өкілі – директордың орынбасары Р.М. Жанғарашевтың қатысуымен,

өзінің ашық отырысында азамат Булат Кусаинович Аргумбаевтың "Қазақстан Республикасының мемлекеттік қызметі туралы" Қазақстан Республикасы Заңының 16-бабы 3-тармағы 6) тармақшасының Қазақстан Республикасының Конституциясына сәйкестігін қарау туралы өтінішін қарады.

Қазақстан Республикасы Конституциялық Сотының судьясы – баяндамашы Б.М. Нұрмұхановтың хабарламасын тыңдап, конституциялық іс жүргізу материалдарын зерделеп, халықаралық тәжірибені және жекелеген шет елдердің заңнамасын талдай отырып, Қазақстан Республикасының Конституциялық Соты

анықтады:

2023 жылғы 24 қаңтарда Қазақстан Республикасының Конституциялық Сотына азамат Б.К. Аргумбаевтың "Қазақстан Республикасының мемлекеттік қызметі туралы" Қазақстан Республикасы Заңының (бұдан әрі – Заң) 16-бабы 3-тармағы 6) тармақшасының Қазақстан Республикасының Конституциясына сәйкестігін қарау туралы өтініші келіп түсті.

Заңның дау айтылып отырған нормасына сәйкес мемлекеттік қызметке кірер алдындағы үш жыл ішінде мемлекеттік қызметке кір келтіретін тәртіптік теріс қылық үшін тәртіптік жауаптылыққа тартылған азаматты мемлекеттiк қызметке қабылдауға болмайды. Бұл ретте мемлекеттік қызметке кір келтіретін тәртіптік теріс қылық үшін қызметтен шығарылған азамат мемлекеттік қызметке жіберілмейді.

Өтініште Шығыс Қазақстан облысы Бородулиха ауданы әкімінің 2019 жылғы 31 қазандағы өкімімен Б.К. Аргумбаев Заңның 50-бабы 1-тармағының 5) және 11) тармақшаларында көзделген, мемлекеттік қызметке кір келтіретін тәртіптік теріс қылықтар жасағаны үшін Шығыс Қазақстан облысы Бородулиха ауданы әкімінің орынбасары лауазымынан босатылғаны көрсетілген. Үш жыл өткеннен кейін ол мемлекеттік қызметке қайта орналасуға шаралар жасап көрген. Алайда, атап өтілген тыйым салу оған мемлекеттік қызметте лауазымға қайта орналасуға мүмкіндік бермеген.

Өтініш субъектісі аталған норма өзін мемлекеттік қызметте жұмыс істеу құқығынан өмір бойына айырып отыр және бұл әділетсіз болып табылады, мемлекеттік органдарға сайлану құқығына нұқсан келтіреді және азаматтардың мемлекеттік қызметке кіруге тең құқығы қағидатын (Конституцияның 33-бабы) бұзады деп ойлайды.

Өтініш нысанасына қатысты Заңның қаралып отырған нормасының конституциялылығын тексерген кезде Конституциялық Сот мыналарды негізге алады.

1. Қазақстан Республикасы Конституциясының 33-бабының 4-тармағында Республика азаматтарының мемлекеттік қызметке кіруге тең құқығы бар. Мемлекеттік қызметші лауазымына кандидатқа қойылатын талаптар лауазымдық міндеттердің сипатына ғана байланысты болады және заңмен белгіленеді деп бекітілген.

Қазақстан Республикасының мемлекеттiк қызметі (бұдан әрі – мемлекеттік қызмет) мемлекеттiк қызметшiлердiң мемлекеттiк органдарда мемлекеттiк билiктiң мiндеттерi мен функцияларын iске асыруға бағытталған лауазымдық өкiлеттiктерді атқару жөнiндегi қызметті білдіредi (Заңның 1-бабының 6) тармақшасы). Осы кәсіби қызмет жария-құқықтық сипатқа ие және оны мемлекеттік қызметшілер мемлекеттің ішкі және сыртқы саясатының негізгі бағыттарын іске асыру мақсатында жүзеге асырады.

Азаматтардың мемлекеттік қызметке кіруге тең құқығы – әркімнің еңбек ету бостандығына, қызмет пен кəсіп түрін еркін таңдауына құқығын, ал мемлекеттік лауазымдардың жекелеген санаттары бойынша Республика азаматының мемлекеттік органдарға сайлануға құқығын (Негізгі Заңның 24-бабының 1-тармағы және 33-бабының 2-тармағы) іске асырумен де байланысты. Конституциялық Кеңестің 2004 жылғы 9 сәуірдегі № 5 нормативтік қаулысында сайлаушылардың қалған көпшiлiгiне қарағанда, бәсең сайлау құқығын жүзеге асыратын ел азаматтарына Конституцияның қоятын талабы анағұрлым жоғары, өйткенi оларға заң шығарушылық пен мемлекеттiк шешiмдердiң жүгiн арқалауға тура келедi деп белгіленген.

Демек, мемлекеттік қызметтің миссиясын, мемлекеттік қызметшілердің ерекше құқықтық мәртебесін, олардың алдына қойылған міндеттердің өзіндік ерекшелігін ескере отырып, мемлекет азаматтар үшін, кандидаттарға қойылатын талаптарды және тиісті шектеулерді қоса алғанда, мемлекеттік қызметке кіру және оны өткеру қағидаларын айқындауға құқылы, бұлар мемлекеттік аппарат қызметінің тиімділігін, мемлекеттік биліктің бірден-бір бастауы – халық сенімін және берілген өкілеттіктердің теріс пайдаланылуына жол бермеуді қамтамасыз ету қажеттілігімен байланысты болуы мүмкін. Парламент аса маңызды қоғамдық қатынастарды реттейтін, жеке және заңды тұлғалардың құқық субъектілігіне, азаматтардың құқықтары мен бостандықтарына, жеке және заңды тұлғалардың міндеттері мен жауапкершілігіне, мемлекеттік органдар мен жергілікті өзін-өзі басқару органдарын ұйымдастыру мен олардың қызметінің, мемлекеттік және әскери қызметтің негіздеріне қатысты негізгі принциптер мен нормаларды белгілейтін заңдар шығаруға құқылы (Конституцияның 61-бабы 3-тармағының 1) және 3) тармақшалары).

Азаматтардың мемлекеттік қызметке кіруге конституциялық құқығы тек заңдармен және конституциялық құрылысты қорғау, қоғамдық тәртіпті, адамның құқықтары мен бостандықтарын, халықтың денсаулығы мен имандылығын сақтау мақсатына қажетті шамада ғана шектелуі мүмкін.

Сонымен бірге, заң шығарушы мұндай заңдарды назарға ала отырып, конституциялық құқықтар мен бостандықтардың мән-жайын бұрмаламай және конституциялық тұрғыдан айқындалған мақсатқа сай келмейтін мұндай шектеулерді енгізбей, адамның және азаматтың құқықтары мен бостандықтарын шектеудің жол берілетін конституциялық шектерін негізге алуға міндетті. Адамның құқықтар мен бостандықтарын кез келген заңнамалық шектеу заңды түрде негізделген мақсаттарға барабар болуға және әділдік, тепе-теңдік және мөлшерлестік талаптарына жауап беруге тиіс (Конституциялық Кеңестің 2008 жылғы 27 ақпандағы № 2, 2009 жылғы 20 тамыздағы № 5, 2015 жылғы 18 мамырдағы № 3 нормативтік қаулылары және басқалар).

Белгіленген тәсілдер Қазақстан Республикасы қатысушысы болып табылатын халықаралық шарттардың ережелерімен үйлеседі.

Біріккен Ұлттар Ұйымы Бас Ассамблеясының резолюциясымен 1966 жылы 16 желтоқсанда 2200А (ХХI) қабылданған және 2005 жылғы 28 қарашадағы Қазақстан Республикасының Заңымен ратификацияланған Азаматтық және саяси құқықтар туралы халықаралық пактінің 25-бабында әрбір азамат 2-баптағы айтылған қандай да болсын кемсiтушiлiкке және негiзсіз шектеуге ұшырамай, сайлаушылардың еркiн бiлдiру бостандығын қамтамасыз ететiн жасырын дауыс беру жолымен жалпыға бірдей және тең сайлау құқығы негiзiнде өткiзiлетiн шынайы мерзiмдi сайлауда дауыс беру және өзi сайлану, жалпыға бірдей теңдiк шарты бойынша өз елiнде мемлекеттік қызметке орналаса алу құқығы мен мүмкіндігiне ие болуы тиiс деп бекітілген (b) және с) тармақтары).

2008 жылғы 4 мамырдағы Қазақстан Республикасының Заңымен ратификацияланған 2003 жылғы 31 қазандағы Біріккен Ұлттар Ұйымының Сыбайлас жемқорлыққа қарсы конвенциясында әрбір қатысушы мемлекет тиісті жағдайларда және өзінің құқықтық жүйесінің негізгі принциптеріне сәйкес азаматтық қызметшілердің және тиісті жағдайларда сайланып қойылмайтын жария лауазымды адамдарды жұмысқа қабылдау, іріктеу, қызмет өткеруі, қызметі жағынан өсуі және өз еркімен орнынан түсу сияқты жүйені құруға, қолдауға және нығайтуға ұмтылады, олар мыналар:

а) тиімділік пен ашықтық принциптеріне және мінсіз жұмыс, әділеттілік пен қабілеттілік сияқты объективті өлшемдерге негізделеді;

b) бұған сыбайлас жемқорлық тұрғысынан алғанда ерекше осал саналатын көпшілікке арналған лауазымды атқару үшін кадрларды іріктеу мен даярлаудың тиісінше рәсімдері және тиісті жағдайларда, осындай лауазымдардағы осындай кадрлардың алмасылуы жатады (7-бап). Бұл қылмыстың қауіптілік деңгейін ескере отырып, негізделген кезде әрбір қатысушы мемлекет құқықтық жүйенің негізгі принциптеріне қандай дәрежеде сай келуі жағдайында оның ішкі заңнамасымен белгіленген осы Конвенцияға сәйкес осындай деп танылған қылмыс үшін сотталған адамдарды соттың шешімімен немесе кез келген басқа да тиісті құралдар көмегімен оны белгілі бір мерзімге айыру үшін рәсімдерін белгілеу: а) жария қызметпен айналысу; және b) толық немесе ішінара мемлекет меншігіндегі қандай да бір кәсіпорында лауазымды қызмет атқару құқығынан толық айыру мүмкіндігін қарастырады (30-баптың 7-тармағы) деп белгіленген.

2. Заңның 16-бабы 3-тармағының 6) тармақшасына сәйкес мемлекеттік қызметке кірер алдындағы үш жыл ішінде мемлекеттік қызметке кір келтіретін тәртіптік теріс қылық үшін тәртіптік жауаптылыққа тартылған азаматты мемлекеттiк қызметке қабылдауға болмайды. Мемлекеттік қызметке кір келтіретін тәртіптік теріс қылық үшін қызметтен шығарылған азамат мемлекеттік қызметке жіберілмейді.

Келтірілген нормативтік нұсқамалар мемлекеттік қызметке кір келтіретін тәртіптік теріс қылық жасаған адамдарды мемлекеттік қызметке жібермеуге бағытталған. Бұл ретте мұндай тыйым салудың қолданылу мерзімдері адамға қолданылған тәртіптік жазаға қарай әртүрлі: атқаратын мемлекеттік лауазымынан шығарылған кезде – өмір бойына, ал басқа жаза түрлері қолданылған жағдайда – үш жыл.

Уақытша сипатта болатын және белгілі бір кезең ішінде қолданылатын, қаралып отырған шектеу адамды Заңның 50-бабының 1-тармағында көрсетілген бұзушылықтар үшін тәртіптік жауаптылыққа тарту салдары болып табылады, азаматтың беделіне қатысы болады және тәртіптік жазаларды қолдану мақсаттарына қол жеткізуге, мемлекеттік биліктің беделін және қоғамның мемлекеттік қызметке, мемлекетке, оның институттарына сенімін ұстап тұру қажеттілігіне негізделген және ол Конституцияның 33-бабы 4-тармағының және 39-бабының талаптарына сәйкес келеді.

Сонымен қатар, мемлекеттік қызметке кір келтіретін тәртіптік теріс қылығы үшін қызметтен шығарылған азаматтар үшін мемлекеттік қызметте лауазымдарға орналасуға қандай да бір мерзіммен шектелмеген шартсыз тыйым салуды белгілеу бөлігінде Заңның 16-бабы 3-тармағы 6) тармақшасының ережелерінде объективті және ақылға қонымды негіз жоқ және ол азаматтардың бірқатар конституциялық құқықтарына нұқсан келтіруге алып келеді.

Заңның 43-бабының 1-тармағында мемлекеттік қызметшілер өздерінің қызметтік міндеттерін орындамағаны немесе тиісінше орындамағаны үшін Қазақстан Республикасының заңдарына сәйкес азаматтық-құқықтық, тәртіптік, әкімшілік, қылмыстық жауаптылықта болады деп белгіленген. Заңның 44-бабының 5, 6 және 7-тармақтары мағынасы бойынша мемлекеттік қызметшінің Заңның 50-бабының 1-тармағында көрсетілген қандай да бір тәртіптік теріс қылық жасауы, егер оның қылмыстық жазаланатын іс-әрекет не әкімшілік құқық бұзушылық белгілері болмаса, тәртіптік жауаптылыққа әкеп соғады. Өз кезегінде, Қазақстан Республикасының Әкімшілік құқық бұзушылық туралы кодексінде (бұдан әрі – ӘҚБтК) және Қазақстан Республикасының Қылмыстық кодексінде (бұдан әрі – ҚК) нақ сол объектілерге қолданылатын, мемлекеттік қызметке кір келтіретін тәртіптік құқық бұзушылықтар сияқты құқық бұзушылықтар құрамы көзделген. Мәселен, ҚК-нің 366-бабының ("Пара алу") ескертуінде егер сыйлықтың құны екi айлық есептiк көрсеткiштен аспаса, осы баптың бірінші бөлігінде көрсетілген адамның бiрiншi рет сыйлық түрiнде мүлiкті, мүлiкке құқықты немесе өзге де мүлiктiк пайданы алуы бұрын жасалған заңды әрекеттерi (әрекетсiздігі) үшiн алдын ала уағдаластық болмаған кезде маңызы аз болуына байланысты қылмыс болып табылмайды және тәртiптiк немесе әкімшілік тәртіппен қудаланады деп айтылған.

Мемлекеттік қызмет және мемлекеттік басқару мүдделеріне қарсы сыбайлас жемқорлық және өзге де құқық бұзушылықтар үшін жауаптылық мәселелерін регламенттейтін Заңның 50-бабының, ӘҚБтК мен ҚК-нің өзара байланысты нормаларын құрылымдау тиісінше тәртіптік, әкімшілік немесе қылмыстық жауаптылыққа әкеп соғуы мүмкін осы іс-әрекеттердің қоғамға қауіптілігі дәрежесіне қарай айырмалармен негізделеді. Ұқсас немесе бірдей іс-әрекеттер үшін жауаптылықтың салааралық жіктелуі қылмыстық-құқықтық, әкімшілік-құқықтық және өзге де ықпал ету шаралары сияқты негізделеді, олардың салдарының сипаты мен қатаңдығы жасалған құқық бұзушылық ауырлығына сәйкес келуге, әділдік, мөлшерлестік және нысана тұрғысынан өзара байланысты, әртүрлі салаға тиесілі нормалардың өзара үйлесімділік талаптарына сай болуға тиіс, бұл Конституцияның 39-бабының ережелерінен туындайды.

Заңның 16-бабы 3-тармағының 6) тармақшасында белгіленген, тәртіптік жауаптылықтың жалпы құқықтық салдары ретінде мемлекеттік қызметке кіруге мерзімсіз тыйым салу өзінің мазмұны бойынша ҚК-де көзделген, белгілі бір лауазымды атқару немесе белгілі бір қызметпен айналысу құқығынан айыру түріндегі қосымша жазаға ұқсас, ол белгілі бір мерзімге – бір жылдан он жылға дейін де, өмір бойына да тағайындалуы мүмкін (50-бап). Алайда, бұл жаза түрі сот үкімімен қолданылады және адамның сыбайлас жемқорлық қылмыстар жасауда кінәлілігі танылған кезде мемлекеттік қызметте лауазымды атқаруға өмір бойына тыйым салуға әкеп соғады, бұлар ауырлық дәрежесі бойынша тәртіптік құқық бұзушылықтардан әлдеқайда асып түседі.

Сонымен қатар, белгілі бір кезең өткеннен кейін Заң сыбайлас жемқорлық құқық бұзушылық жасағаны үшін әкімшілік жаза тағайындалған, сондай-ақ қылмыстық теріс қылық пен онша ауыр емес және ауырлығы орташа қылмыс жасаған адамдардың мемлекеттік қызмет лауазымдарына орналасуға жол беріледі, бұлардың арасында мемлекеттік қызмет және мемлекеттік басқару мүдделеріне қол сұғатын іс-әрекеттер де бар (ҚК-нің 362-бабының бірінші бөлігі, 363-бабы және басқалар). Бірқатар жағдайларда сотталғандықтың жойылуы немесе алып тасталуы да мемлекеттік қызметке кіруге кедергісін келтірмейді (16-баптың 3-тармағының 7), 9) және 10) тармақшалары). Осылайша, әкімшілік және қылмыстық құқық бұзушылықтар жасап, заңмен қорғалатын мүдделерге анағұрлым елеулі зиян келтірген азаматтар тәртіптік теріс қылықтарға жол бергені үшін қызметтен шығарылу салдарынан мемлекеттік қызметке кіруге тыйым салынған адамдармен салыстырғанда анағұрлым қолайлы жағдайда болады.

Конституциялық Сот мемлекеттік қызметке кір келтіретін тәртіптік теріс қылық жасағаны үшін қызметтен шығарылған азаматтар үшін мемлекеттік қызметте лауазымдарға орналасуға өмір бойына тыйым салуды белгілеу бөлігінде Заңның 16-бабы 3-тармағының 6) тармақшасы конституциялық құқықтар мен бостандықтардың мәнін бұрмалайды, оларды шектеуге жол берілетін конституциялық шектерді бұзады және әділдік, пропорционалдық және мөлшерлестік талаптарына сай келмейді, осыған байланысты Қазақстан Республикасы Конституциясының 24-бабының 1-тармағына, 33-бабының 2 және 4-тармақтарына және 39-бабының 1-тармағына қайшы келеді деп есептейді.

Осы жазылғандардың негізінде, Қазақстан Республикасы Конституциясының 72-бабының 3-тармағын және 74-бабының 3-тармағын, "Қазақстан Республикасының Конституциялық Соты туралы" 2022 жылғы 5 қарашадағы Қазақстан Республикасы Конституциялық заңының 23-бабы 4-тармағының 3) тармақшасын, 55 – 58, 62-баптарын және 65-бабы 1-тармағының 2) тармақшасын басшылыққа ала отырып, өтініш нысанасына қатысты, Қазақстан Республикасының Конституциялық Соты

қаулы етеді:

1. Мемлекеттік қызмет және мемлекеттік басқару мүдделеріне қарсы құқық бұзушылық үшін тәртіптік, әкімшілік және қылмыстық жауаптылық шараларынан туындайтын құқықтық шектеулер мөлшерлестігінің болмауына байланысты, мемлекеттік қызметке кір келтіретін тәртіптік теріс қылықтар жасағаны үшін қызметтен шығарылған азаматтардың мемлекеттік қызметке кіруіне мерзімсіз тыйым салуды белгілеу бөлігінде "Қазақстан Республикасының мемлекеттік қызметі туралы" Қазақстан Республикасы Заңының 16-бабы 3-тармағының 6) тармақшасы Қазақстан Республикасы Конституциясының 24-бабының 1-тармағына, 33-бабының 2 және 4-тармақтарына және 39-бабының 1-тармағына сәйкес келмейді деп танылсын.

2. Қазақстан Республикасының Үкіметі осы нормативтік қаулы жарияланғаннан кейін алты айдан кешіктірмей Қазақстан Республикасы Парламентінің Мәжілісіне Қазақстан Республикасының заңнамасын осы нормативтік қаулыда жазылған Қазақстан Республикасы Конституциялық Сотының құқықтық позицияларына сәйкес келтіруге бағытталған тиісті заң жобасын енгізсін.

Қолданылған шаралар туралы көрсетілген мерзімде Қазақстан Республикасының Конституциялық Сотына ақпарат берсін.

3. Осы нормативтік қаулы қабылданған күнінен бастап күшіне енеді, Республиканың бүкіл аумағында жалпыға бірдей міндетті, түпкілікті болып табылады және шағым жасалуға жатпайды.

4. Осы нормативтік қаулы ресми республикалық баспасөз басылымдарында, құқықтық ақпараттың бірыңғай жүйесінде және Қазақстан Республикасы Конституциялық Сотының интернет-ресурсында қазақ және орыс тілдерінде жариялансын.

Қазақстан Республикасының
Конституциялық Соты

ИМЕНЕМ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

О рассмотрении на соответствие Конституции Республики Казахстан подпункта 6) пункта 3 статьи 16 Закона Республики Казахстан "О государственной службе Республики Казахстан"

Конституционный Суд Республики Казахстан в составе Председателя Азимовой Э.А., судей Ескендирова А.К., Жакипбаева К.Т., Жатканбаевой А.Е., Кыдырбаевой А.К., Мусина К.С., Нурмуханова Б.М., Онгарбаева Е.А., Подопригоры Р.А., Сарсембаева Е.Ж. и Ударцева С.Ф. с участием:

субъекта обращения – гражданина Аргумбаева Б.К.,

представителей:

Сената Парламента Республики Казахстан – депутата Сената Парламента Кадырбека М.Б.,

Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы – заместителя Председателя Муксимова С.С.,

Агентства Республики Казахстан по противодействию коррупции – первого заместителя Председателя Малахова Д.М.,

Генеральной прокуратуры Республики Казахстан – советника Генерального Прокурора Адамова Т.Б.,

Министерства юстиции Республики Казахстан – вице-министра Мукановой А.К.,

Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан – первого вице-министра Сарбасова А.А.,

Министерства национальной экономики Республики Казахстан – вице-министра Омарбекова Б.Б.,

Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан – руководителя юридического отдела Алгожина Н.А.,

Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан – заместителя директора Джангарашева Р.М.

рассмотрел в открытом заседании обращение гражданина Аргумбаева Булата Кусаиновича о рассмотрении на соответствие Конституции Республики Казахстан подпункта 6) пункта 3 статьи 16 Закона Республики Казахстан "О государственной службе Республики Казахстан".

Заслушав сообщение докладчика – судьи Конституционного Суда Республики Казахстан Нурмуханова Б.М., изучив материалы конституционного производства, проанализировав международный опыт и законодательство отдельных зарубежных стран, Конституционный Суд Республики Казахстан

установил:

В Конституционный Суд Республики Казахстан 24 января 2023 года поступило обращение гражданина Аргумбаева Б.К. о рассмотрении на соответствие Конституции Республики Казахстан подпункта 6) пункта 3 статьи 16 Закона Республики Казахстан "О государственной службе Республики Казахстан" (далее - Закон).

В соответствии с оспариваемой нормой Закона на государственную службу не может быть принят гражданин, который в течение трех лет перед поступлением на государственную службу привлекался к дисциплинарной ответственности за дисциплинарный проступок, дискредитирующий государственную службу. При этом на государственную службу не допускается гражданин, уволенный за дисциплинарный проступок, дискредитирующий государственную службу.

Из обращения следует, что распоряжением Акима Бородулихинского района Восточно-Казахстанской области от 31 октября 2019 года Аргумбаев Б.К. был уволен с должности заместителя Акима Бородулихинского района Восточно-Казахстанской области за совершение дисциплинарных проступков, дискредитирующих государственную службу, предусмотренных подпунктами 5) и 11) пункта 1 статьи 50 Закона. По истечении трех лет им были приняты меры по восстановлению на государственной службе. Однако отмеченный запрет не позволяет ему вновь занять должности на государственной службе.

Субъект обращения полагает, что данная норма пожизненно лишает его права работать на государственной службе и является несправедливой, ущемляет право быть избранным в государственные органы и нарушает принцип равного права граждан на доступ к государственной службе (статья 33 Конституции).

При проверке конституционности рассматриваемой нормы Закона применительно к предмету обращения, Конституционный Суд исходит из следующего.

1. В пункте 4 статьи 33 Конституции Республики Казахстан закреплено, что граждане Республики имеют равное право на доступ к государственной службе. Требования, предъявляемые к кандидату на должность государственного служащего, обусловливаются только характером должностных обязанностей и устанавливаются законом.

Государственная служба Республики Казахстан (далее – государственная служба) представляет собой деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленную на реализацию задач и функций государственной власти (подпункт 6) статьи 1 Закона). Данная профессиональная деятельность носит публично-правовой характер и осуществляется государственными служащими в целях реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства.

Равное право граждан на доступ к государственной службе связано и с реализацией права каждого на свободу труда, свободный выбор рода деятельности и профессии, а по отдельным категориям государственных должностей – права гражданина Республики быть избранным в государственные органы (пункт 1 статьи 24 и пункт 2 статьи 33 Основного Закона). Нормативным постановлением Конституционного Совета от 9 апреля 2004 года № 5 отмечается, что требования Конституции к гражданам страны, осуществляющим пассивное избирательное право, значительно выше, чем к остальному большинству избирателей, поскольку им предстоит нести бремя законодательствования и государственных решений.

Следовательно, с учетом миссии государственной службы, особого правового статуса государственных служащих, специфики стоящих перед ними задач государство вправе определять для граждан правила поступления на государственную службу и ее прохождения, включая требования к кандидатам и соответствующие ограничения, которые могут быть связаны с необходимостью обеспечения эффективности деятельности государственного аппарата, доверия народа как единственного источника государственной власти и недопущения злоупотребления предоставленными полномочиями. Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц, основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственной и воинской службы (подпункты 1) и 3) пункта 3 статьи 61 Конституции).

Конституционное право граждан на доступ к государственной службе может быть ограничено только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения.

Вместе с тем, законодатель, принимая такие законы, обязан исходить из конституционных пределов допустимого ограничения прав и свобод человека и гражданина, не искажая существа конституционных прав и свобод и не вводя таких ограничений, которые не согласуются с конституционно определенными целями. Любые законодательные ограничения прав и свобод человека должны быть адекватными законно обоснованным целям и отвечать требованиям справедливости, пропорциональности и соразмерности (нормативные постановления Конституционного Совета от 27 февраля 2008 года № 2, от 20 августа 2009 года № 5, от 18 мая 2015 года № 3 и другие).

Обозначенные подходы корреспондируются с положениями международных договоров, участницей которых является Республика Казахстан.

В статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого Резолюцией 2200А (ХХI) Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 16 декабря 1966 года и ратифицированного Законом Республики Казахстан от 28 ноября 2005 года, закреплено, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации, упоминаемой в статье 2, и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей, допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе (пункты b) и c)).

Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года, ратифицированная Законом Республики Казахстан от 4 мая 2008 года, устанавливает, что каждое государство-участник стремится, в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, создавать, поддерживать и укреплять такие системы приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку гражданских служащих и, в надлежащих случаях, других неизбираемых публичных должностных лиц, какие:

а) основываются на принципах эффективности и прозрачности и на таких объективных критериях, как безупречность работы, справедливость и способности;

b) включают надлежащие процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, которые считаются особенно уязвимыми с точки зрения коррупции, и ротации, в надлежащих случаях, таких кадров на таких должностях (статья 7). Когда это является обоснованным с учетом степени опасности преступления, каждое государство-участник в той мере, в какой это отвечает основополагающим принципам его правовой системы, рассматривает возможность установления процедур для лишения на определенный срок, установленный в его внутреннем законодательстве, по решению суда или с помощью любых других надлежащих средств, лиц, осужденных за преступления, признанные таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией, права: а) занимать публичную должность; и b) занимать должность в каком-либо предприятии, полностью или частично находящемся в собственности государства (пункт 7 статьи 30).

2. В соответствии с подпунктом 6) пункта 3 статьи 16 Закона на государственную службу не может быть принят гражданин, который в течение трех лет перед поступлением на государственную службу привлекался к дисциплинарной ответственности за дисциплинарный проступок, дискредитирующий государственную службу. На государственную службу не допускается гражданин, уволенный за дисциплинарный проступок, дискредитирующий государственную службу.

Приведенные нормативные предписания направлены на недопущение к государственной службе лиц, совершивших дисциплинарный проступок, дискредитирующий государственную службу. При этом сроки действия такого запрета различаются в зависимости от примененного к лицу дисциплинарного взыскания: при увольнении с занимаемой государственной должности – пожизненно, а в случае применения других видов взысканий – три года.

Рассматриваемое ограничение, носящее временный характер и действующее в течение определенного периода, является следствием привлечения лица к дисциплинарной ответственности за нарушения, указанные в пункте 1 статьи 50 Закона, связано с репутацией гражданина и обусловлено достижением целей применения дисциплинарных взысканий, необходимостью поддержания авторитета государственной власти и доверия общества к государственной службе, государству, его институтам и само по себе согласуется с требованиями пункта 4 статьи 33 и статьи 39 Конституции.

Вместе с тем, положения подпунктом 6) пункта 3 статьи 16 Закона в части установления неограниченного каким-либо сроком безусловного запрета на занятие должностей на государственной службе для граждан, уволенных за дисциплинарный проступок, дискредитирующий государственную службу, не имеет объективного и разумного обоснования и приводит к ущемлению ряда конституционных прав граждан.

В пункте 1 статьи 43 Закона установлено, что за невыполнение или ненадлежащее выполнение своих служебных обязанностей государственные служащие несут гражданско-правовую, дисциплинарную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законами Республики Казахстан. По смыслу пунктов 5, 6 и 7 статьи 44 Закона совершение государственным служащим какого-либо дисциплинарного проступка, указанного в пункте 1 статьи 50 Закона, влечет дисциплинарную ответственность при условии, если он не содержит признаков уголовно наказуемого деяния либо административного правонарушения. В свою очередь, в Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях (далее - КоАП) и Уголовном кодексе Республики Казахстан (далее - УК) предусмотрены составы правонарушений, посягающие на те же объекты, что и дисциплинарные правонарушения, дискредитирующие государственную службу. Так, в примечании к статье 366 УК ("Получение взятки") сказано, что не является преступлением в силу малозначительности и преследуется в дисциплинарном или административном порядке получение впервые лицом, указанным в части первой настоящей статьи, имущества, права на имущество или иной имущественной выгоды в качестве подарка при отсутствии предварительной договоренности за ранее совершенные законные действия (бездействие), если стоимость подарка не превышала двух месячных расчетных показателей.

Конструирование взаимосвязанных норм статьи 50 Закона, КоАП и УК, регламентирующих вопросы ответственности за коррупционные и иные правонарушения против интересов государственной службы и государственного управления, базируется на различиях в степени общественной опасности этих деяний, которые могут влечь соответственно дисциплинарную, административную или уголовную ответственность. Межотраслевая дифференциация ответственности за тождественные или однородные деяния основана и на том, что уголовно-правовые, административно-правовые и иные меры воздействия, характер и строгость их последствий должны соответствовать тяжести совершенного правонарушения, отвечать требованиям справедливости, соразмерности и взаимной согласованности предметно связанных между собой норм различной отраслевой принадлежности, что вытекает из положений статьи 39 Конституции.

Установленный в подпунктом 6) пункта 3 статьи 16 Закона бессрочный запрет на поступление на государственную службу как общеправовое последствие дисциплинарной ответственности по своему содержанию тождественен предусмотренному УК дополнительному наказанию в виде лишения права занимать определенную должность или заниматься определенной деятельностью, которое может назначаться как на определенный срок – от одного года до десяти лет, так и пожизненно (статья 50). Однако этот вид наказания применяется по приговору суда и влечет пожизненный запрет занимать должности на государственной службе при признании виновности лица в совершении коррупционных преступлений, которые по степени их тяжести существенно превосходят дисциплинарные правонарушения.

Кроме того, по истечении определенного периода Закон допускает замещение должностей государственной службы лицами, совершившими коррупционное правонарушение, за которое налагалось административное взыскание, а также уголовный проступок и преступления небольшой и средней тяжести, среди которых имеются и деяния, посягающие на интересы государственной службы и государственного управления (часть первая статьи 362, статья 363 УК и другие). В ряде случаев погашение или снятие судимости также не препятствует поступлению на государственную службу (подпункты 7), 9) и 10) пункта 3 статьи 16). Тем самым, граждане, совершившие административные и уголовные правонарушения и нанесшие более серьезный вред охраняемым законом интересам, находятся в более благоприятном положении по сравнению с лицами, для которых запрет на поступление на государственную службу связан с их увольнением за допущенные дисциплинарные проступки.

Конституционный Суд считает, что подпункт 6) пункта 3 статьи 16 Закона Закона в части установления для граждан, уволенных за совершение дисциплинарного проступка, дискредитирующего государственную службу, пожизненного запрета на занятие должностей на государственной службе, искажает существо конституционных прав и свобод, нарушает конституционные пределы их допустимого ограничения и не отвечает требованиям справедливости, пропорциональности и соразмерности, в связи с чем противоречит пункту 1 статьи 24, пунктам 2 и 4 статьи 33 и пункту 1 статьи 39 Конституции Республики Казахстан.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 3 статьи 72 и пунктом 3 статьи 74 Конституции Республики Казахстан, подпунктом 3) пункта 4 статьи 23, статьями 55-58, 62 и подпунктом 2) пункта 1 статьи 65 Конституционного закона Республики Казахстан от 5 ноября 2022 года "О Конституционном Суде Республики Казахстан", применительно к предмету обращения, Конституционный Суд Республики Казахстан

постановляет:

1. Признать не соответствующим пункту 1 статьи 24, пунктам 2 и 4 статьи 33 и пункту 1 статьи 39 Конституции Республики Казахстан подпункт 6) пункта 3 статьи 16 Закона Республики Казахстан "О государственной службе Республики Казахстан" в части установления бессрочного запрета на поступление на государственную службу граждан, уволенных за совершение дисциплинарных проступков, дискредитирующих государственную службу, в связи с отсутствием соразмерности правовых ограничений, вытекающих из мер дисциплинарной, административной и уголовной ответственности за правонарушения против интересов государственной службы и государственного управления.

2. Правительству Республики Казахстан не позднее шести месяцев после опубликования настоящего нормативного постановления внести в Мажилис Парламента Республики Казахстан проект закона, направленный на приведение законодательства Республики Казахстан в соответствие с правовыми позициями Конституционного Суда Республики Казахстан, изложенными в данном нормативном постановлении.

О принятых мерах в указанный срок проинформировать Конституционный Суд Республики Казахстан.

3. Настоящее нормативное постановление вступает в силу со дня его принятия, является общеобязательным на всей территории Республики, окончательным и обжалованию не подлежит.

4. Опубликовать настоящее нормативное постановление на казахском и русском языках в официальных республиканских печатных изданиях, единой системе правовой информации и на интернет-ресурсе Конституционного Суда Республики Казахстан.

Конституционный Суд Республики Казахстан