Поощрение и защита всех прав человека, гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав, включая право на развитие(Генеральная Ассамблея)

Доклад Специального докладчика по вопросу o современных формах рабства, включая его причины и последствия, Гульнары Шахинян. Совет по правам человека от 26 августа 2014 года

Добавление

Миссия в Казахстан в рамках последующих действий***

Резюме

В соответствии с мандатом, предусмотренным в резолюции 24/3 Совета по правам человека, и по приглашению правительства Казахстана Специальный докладчик по вопросу о современных формах рабства, включая его причины и последствия, в период с 25 по 27 марта 2014 года совершила поездку в Казахстан в рамках последующих действий. В настоящем докладе она дает оценку новым изменениям, произошедшим после ее первого визита в сентябре 2012 года, и инициативам правительства по борьбе против принудительного и кабального труда, а также наихудших форм детского труда и проводит обзор принятых мер в области нормативного регулирования и системы трудовых инспекций. Специальный докладчик с удовлетворением отмечает оперативность действий, предпринятых в ответ на некоторые из ее рекомендаций, однако обращает внимание на то, что ряд проблем по-прежнему остаются нерешенными и требуют осуществления дальнейших мер.
В Казахстане растет спрос на рабочую силу в целом ряде отраслей, где сохраняются современные формы рабства, а также принудительный и кабальный труд, в частности в табачной, хлопководческой и строительной отраслях. В соответствии с рекомендациями, вынесенными Специальным докладчиком по итогам ее первого визита, правительство упростило процедуру, связанную с выдачей разрешений на работу, в целях облегчения оформления статуса трудовых мигрантов и сезонных работников. Специальным докладчиком было установлено, что эта процедура, тем не менее, по-прежнему остается сложной и что введение некоторых новых требований может непреднамеренно привести к отрицательным последствиям, поскольку они затрудняют официальное трудоустройство трудовых мигрантов и тем самым делают их более незащищенными перед лицом произвола. В настоящее время поправки, внесенные в законодательство о борьбе с торговлей людьми в 2013 году, содержат конкретные ссылки на принудительный труд; однако в новом Уголовном кодексе, проект которого находился на стадии разработки во время визита Специального докладчика, уголовная ответственность за принудительный труд не предусматривается. В борьбе против современных форм рабства очень важно, чтобы рабство и сходные с рабством виды обращения, включая подневольный труд домашней прислуги, принудительный и кабальный труд, а также принудительные ранние браки четко закреплялись в качестве преступлений в Уголовном кодексе.
В искоренении наихудших форм детского труда были отмечены определенные успехи. В 2012 году Министерство образования издало приказ № 398, в котором детям трудовых мигрантов, включая сезонных работников, разрешается посещать школу, имея те же права, что и у казахстанских детей. Тем не менее данный приказ не устраняет барьеры на пути доступа к образованию, включая требования об удостоверении личности детей не имеющих документов сезонных работников. То же самое касается и обеспечения доступа к медицинским услугам для трудовых мигрантов и членов их семей, помимо экстренной медицинской помощи, независимо от их миграционного статуса.
Система трудовых инспекций, которые являются ключевыми факторами в выявлении рабства и сходных с рабством форм обращения, должна и далее укрепляться и предусматривать проведение регулярных и внеплановых проверок инспекторами, имеющими соответствующую подготовку. Обеспокоенность Специального докладчика вызвало также недавнее введение моратория на проведение инспекционных проверок по охране труда до января 2015 года.

* Резюме настоящего доклада распространяется на всех официальных языках. Сам доклад, содержащийся в приложении к резюме, распространяется только на языке представления и на русском языке.
** Представлено с запозданием.

Приложение

[Только на английском и русском языках]

Доклад Специального докладчика по вопросу о современных формах
рабства, включая его причины и последствия, по итогам ее миссии
в Казахстан в рамках последующих действий
(25–27 марта 2014 года)

Содержание

Пункты

I. Введение.................................................1–3
II. Общий контекст..........................................4–8
III. Ход осуществления мер по борьбе против рабства........9–51
A. Принудительный и кабальный труд, а также наихудшие формы
детского труда...................................................9–33
B. Меры по нормативному регулированию.....................34–46
C. Трудовые инспекции.....................................47–51
IV. Выводы и рекомендации.................................52–68
A. Рекомендации для правительства.........................54–66
B. Рекомендации для деловых кругов...........................67
C. Рекомендации для международного сообщества................68

I. Введение

1. Специальный докладчик по вопросу о современных формах рабства, включая его причины и последствия, в рамках последующих действий по итогам поездки, совершенной в 2012 году¹, посетила с официальным визитом Казахстан в период с 25 по 27 марта 2014 года с целью оценить новые преобразования и инициативы, предпринятые правительством в ответ на ее рекомендации. В частности, цель ее поездки заключалась в том, чтобы обсудить принятые меры и их воздействие на искоренение рабства и сходных с рабством видов обращения, таких как принудительный и кабальный труд. В этой связи цель ее поездки заключалась также в сборе информации о существующих в стране современных формах рабства для пересмотра законодательства, касающегося современных форм рабства, и искоренения причин и последствий подобной практики. В ходе своей поездки Специальный докладчик провела встречи с различными органами государственной власти, правоохранительными органами, международными и неправительственными организациями, профсоюзами, представителями общин, коммерческими предприятиями и другими субъектами, чья деятельность направлена на борьбу против всех форм рабства. Она провела также всесторонние консультации с Министром внутренних дел, Министерством иностранных дел, Министром труда и социальной защиты населения, представителями Министерства юстиции и Генерального прокурора и другими высокопоставленными должностными лицами, а также с представителями гражданского общества, профсоюзов, частного предприятия ("Филип Моррис Казахстан") и страновой группы Организации Объединенных Наций.
2. Специальный докладчик выражает благодарность правительству Казахстана за его приглашение, а также за оказанную помощь и сотрудничество до начала и во время ее визита. Она искренне признательна за все оказанное содействие и выражает благодарность за продолжение в духе сотрудничества этого диалога, касающегося проблемы рабства, в целях дальнейшей активизации усилий по искоренению в Казахстане современных форм рабства, в частности принудительного труда, кабального труда и наихудших форм детского труда. Кроме того, она выражает огромную признательность за оказанную помощь Министерству внутренних дел и за содействие в организации поездки страновой группе Организации Объединенных Наций и Управлению Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека (УВКПЧ).
3. В конце своей поездки Специальный докладчик поделилась своими предварительными выводами с правительством.

_____________________________________________________________________
¹ См. A/HRC/24/43/Add.1.

II. Общий контекст

4. Экономика Казахстана считается крупнейшей в Центральной Азии, главным образом благодаря его природным ресурсам, в частности нефти и природному газу, а также сельскохозяйственным угодьям (овощным, табачным и хлопковым плантациям). Экономический рост послужил опорой для развития и других секторов, в частности строительной отрасли и надомной работы, что привело к появлению спроса на трудовые ресурсы, превышающего численность национальной рабочей силы. Благодаря этим экономическим успехам и предлагаемым возможностям в области занятости Казахстан стал одной из основных стран, куда стекаются трудовые мигранты и сезонные работники, в частности из соседних стран, таких как Узбекистан, Кыргызстан и Таджикистан, а также из Китая.
5. Хотя в настоящий момент нет ни достоверной информации, ни точных статистических данных, согласно оценкам, в Казахстане работают от 2 до 3 млн. мигрантов. С учетом того, что большая часть рабочей силы занята на плантациях и в строительстве, работники, приезжающие из соседних стран, работают главным образом в отраслях, где они в наибольшей степени подвержены современным формам рабства.
6. Существующая миграционная политика и система ее реализации находятся в зачаточном состоянии, административно перегружены и по-прежнему выстраиваются и регулируются в соответствии с параметрами защиты и безопасности, что серьезно ограничивает возможности для санкционированного и законного трудоустройства. Официальное оформление трудовых отношений было бы наилучшей защитой от современных форм рабства для сезонных работников и трудовых мигрантов.
7. Органы государственной власти ссылаются на то, что, пытаясь охватить нормативным регулированием неформальный сектор экономики и превратить его в формальный сектор, они были вынуждены опираться на нормы, которые требуют регулирования миграции путем значительного сокращения квоты для трудовых мигрантов (примерно в два раза) и применения открытой политики предпочтительного приема на работу своих собственных граждан. В рамках системы квот индивидуальные разрешения на работу выдаются не мигрантам, а работодателям, что ставит мигрантов в зависимое положение от работодателей и лишает возможности самостоятельно оформлять свое правовое положение или искать другого работодателя в случае, если они сталкиваются с произволом. Несмотря на то, что между Казахстаном и соседними странами, входящими в Содружество Независимых Государств, существует безвизовый режим, для законного проживания на территории страны трудовые мигранты все равно должны вставать на учет в миграционной полиции; при этом наличие постоянной регистрации является одним из условий для получения доступа к экономическим и социальным правам.
8. Для оформления своего статуса трудовым мигрантам нужна миграционная карта, позволяющая получить официальную регистрацию по месту жительства и разрешение на работу. Кроме того, их работодатель должен иметь официальную лицензию, дающую право принимать на работу иностранных граждан.

III. Ход осуществления мер по борьбе против рабства

A. Принудительный и кабальный труд, а также наихудшие формы
детского труда

9. Сложность нормативно-правовой базы привела к возникновению незаконной трудовой миграции, которая представляет собой серьезную проблему в Казахстане, поскольку незаконно работающие мигранты в наибольшей степени подвержены риску принудительного и кабального труда.
10. В Казахстане растет спрос на рабочую силу в целом ряде отраслей, где существуют современные формы рабства; в частности, принудительный и кабальный труд по-прежнему сохраняется в табачной, хлопководческой и строительной отраслях. Большая часть мигрантов приезжают примерно на полгода для сбора табака и хлопка.
11. Детский труд распространен как среди детей трудовых мигрантов, так и среди казахстанских детей. На табачных и хлопковых плантациях на долю детей приходится более половины от общей численности рабочей силы².
12. В борьбе против наихудших форм детского труда, а также принудительного и кабального труда на табачных плантациях был достигнут прогресс. Однако условия труда в табаководстве во многом остаются неудовлетворительными, включая продолжительный рабочий день практически без перерыва и плохую обеспеченность жильем, водой, продуктами питания, санитарными условиями и средствами гигиены. Кроме того, работники табачной отрасли в летний период работают на жаре, а также подвержены воздействию пестицидов и риску приобретения болезни зеленого табака, вызываемой впитыванием никотина при соприкосновении кожи с влажными листьями табака. Дети, работающие в хлопководческой и табачной отраслях, в наибольшей степени подвержены угрозе опасных условий труда, которые оказывают негативное воздействие на их растущий организм. Опасные для здоровья условия труда, связанные с производством табака и хлопка, вызывают особую обеспокоенность в случае не имеющих официального статуса трудовых мигрантов, поскольку после введения индивидуального идентификационного номера они и члены их семей имеют доступ только к экстренной медицинской помощи.
13. Кроме того, изъятие документов, удостоверяющих личность, которое производится вопреки существующему в Казахстане законодательному запрету, а также частные задержки с выплатой заработной платы по окончании сезона, которые широко практикуются на табачных плантациях, еще больше усугубляют зависимость трудовых мигрантов от работодателей с учетом того, что если трудовые мигранты решаются уехать с фермы до окончания сбора урожая, то они вынуждены терять деньги, причитающиеся им за уже выполненную работу.
14. Специальный докладчик по-прежнему обеспокоена тем, что, несмотря на целенаправленные усилия и поддержку табачной отрасли, а также шаги, предпринятые для усиления защиты работающих в табачной отрасли трудовых мигрантов, на некоторых фермах продолжают существовать угроза долговой кабалы и случаи использования опасного детского труда.
15. В рамках последующих действий по итогам своего предыдущего визита Специальный докладчик провела встречу с представителями "Филип Моррис Казахстан" ("ФМК") для продолжения диалога, который был начат с компанией в 2012 году. "ФМК", дочернее предприятие одной из крупнейших компаний по производству табака в мире "Филип Моррис интернэшнл", является единственным покупателем табака в Енбекшиказахском районе Алматинской области, основном районе выращивания табака в Казахстане, и в этом качестве несет особую ответственность за обеспечение того, чтобы на табачных плантациях не использовался ни детский, ни принудительный, ни кабальный труд.
16. "ФМК" подчеркнуло, что визит Специального докладчика в 2012 году способствовал сохранению проблемы принудительного труда в центре внимания государства, а также активизации усилий по искоренению данной формы рабства в табачной отрасли в результате совместных действий со стороны ряда заинтересованных сторон, включая правительство, "ФМК" и неправительственные организации.
17. "ФМК" подчеркнуло свою приверженность борьбе против детского, кабального и принудительного труда и сообщило о ряде мер, принятых в этой связи. "ФМК" также добавило, что некоторые проблемы оно не может решить в одиночку.
18. В "ФМК" используются типовые письменные договоры, которые заключаются между фермерами, работающими на "ФМК", и наемными работниками в целях обеспечения соблюдения законодательства Казахстана и недопущения наихудших форм детского труда, принудительного труда и насильственного удержания документов, удостоверяющих личность работников. Договоры содержат положения о минимальной заработной плате и другие трудовые стандарты.
19. "ФМК" предприняло и другие инициативы, такие как финансирование программ по предотвращению детского труда в виде создания летних лагерей для детей трудовых мигрантов и работающих в табачной отрасли фермеров, которые не являются мигрантами, детского сада и общинного центра с детскими площадками в отдаленных фермерских районах, а также профессиональнотехническое обучение детей старше 15 лет.
20. "ФМК" обратило особое внимание на присуждение ему ежегодной премии "Лучший фермер" в целях поощрения распространения передового опыта среди фермеров в области количества и качества, а также условий труда. Одним из обязательных условий для участия в конкурсе является отсутствие детского труда и заключение трудовых договоров в письменной форме.
21. Еще одним средством решения проблем, существующих в табачной отрасли, является проведение круглого стола на государственном уровне, который совместно финансируется "ФМК" и Министерством труда и в работе которого принимают участие Министерство образования, неправительственные организации, фермеры и международные организации.
22. Несмотря на усилия, о которых говорилось выше, "ФМК" признало, что до сих пор поступают сообщения о случаях использования детского труда на табачных плантациях, хотя их число и уменьшилось. "ФМК" пообещало представить Специальному докладчику точные цифры и данные для ее сведения, хотя ей пока ничего не поступило. "ФМК" пояснило, что в следующем году в случаях использования детского труда, нашедших подтверждение, земельные наделы, которые обрабатываются причастными к этому фермерами "ФМК", будут усечены на 10% в качестве меры наказания. Кроме того, неправительственным организациям отводится решающая роль не только в предотвращении использования детского, кабального или принудительного труда, но и в принятии ответных мер в выявленных случаях.
23. В частности, "Фонд местного сообщества", который объединяет неправительственные организации и является их "ушами и глазами", отслеживает ситуацию на местах, действуя на коллегиальной основе. Фонд выступает также в качестве посредника между работниками и работодателями и предлагает услуги "горячей линии", которая была создана в марте 2012 года, для всех трудовых мигрантов, работающих в сфере производства табака и овощей. В нем работает также выездная бригада, которая осуществляет выезды на места после поступления жалоб.
24. Кроме того, в "ФМК" были созданы штатные единицы сотрудников на местах и агрономов, которые проходят подготовку по проблемам детского труда, удержания паспортов, жилищных условий и доступа детей к образованию, а также отслеживают качество табака и соблюдение трудовых стандартов. Они проводят проверки или выезжают на табачные фермы без предварительного уведомления. Они проверяют также ведомости начисления заработной платы с целью убедиться в том, что работники не трудятся на кабальных условиях. Тем не менее "ФМК" признало, что проведения одних только проверок в области охраны труда недостаточно и что из-за ограниченности времени при проведении проверок могут возникать ошибки.
25. Поскольку трудовые мигранты плохо осведомлены о необходимых юридических документах и доступных для них программах оказания помощи, "ФМК" приняло также меры по повышению уровня их информированности, а также напечатало брошюры, посвященные конвенциям о рабстве, и информирует трудовых мигрантов об их правах.
26. Из всех проектов, предусмотренных планом действий на период с 2012 по 2014 год, на сегодняшний день осуществлено только около 10%. Несмотря на то, что "ФМК" является спонсором, оно не может само выбирать партнеров для практической реализации проектов и вынуждено следовать сложной процедуре государственного тендера для выбора наиболее дешевого партнера.
27. После предыдущего визита Специального докладчика был достигнут некоторый прогресс в деле искоренения наихудших форм детского труда. В 2012 году Министерством образования был издан приказ № 398, который позволяет детям трудовых мигрантов, включая сезонных работников, посещать школу, имея те же права, что и у казахстанских детей³.
28. Вместе с тем Специальный докладчик отмечает, что приказ № 398 все же не устраняет барьеры доступу к образованию, включая требования об удостоверении личности детей не имеющих документов сезонных работников. Необходимо привести внутреннее законодательство в соответствие с международными обязательствами государства в области обеспечения всеобщего и беспрепятственного права на образование.
29. В 2012 году Национальный координационный совет по борьбе с проблемой детского труда утвердил совместный план действий и совместный план работы на 2012-2014 годы в целях искоренения в Казахстане наихудших форм детского труда и осуществления Конвенции о наихудших формах детского труда 1999 года (№ 182) Международной организации труда (МОТ). Кроме того, Совет завершил экспертизу законодательства и мер политики Казахстана, в частности планов действий, а также государственных и национальных программ в области детского труда и занятости среди молодежи, для оказания содействия будущей совместной работе правительства и его партнеров по решению данных проблем.
30. Специальному докладчику также сообщили о том, что в 2013 году в пилотном режиме в пяти деревнях были запущены системы по отслеживанию ситуации в области использования детского труда и что детям, находящимся в группе риска или ставшим объектами использования наихудших форм детского труда, оказывались непосредственные услуги.
31. Правительством была также проведена кампания по повышению уровня информированности населения об опасных формах детского труда в Алматинской и Южно-Казахстанской областях.
32. В мае 2013 года был проведен региональный семинар-практикум, посвященный усовершенствованию регулирования миграционной политики на местном уровне. Мероприятие было организовано совместно администрацией Южно-Казахстанской области, Министерством труда и социальной защиты населения, Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе, Организацией ОбъединҰнных Наций по вопросам образования, науки и культуры и Структурой Организации Объединенных Наций по вопросам гендерного равенства и расширения прав и возможностей женщин. В ноябре 2013 года в Алматы был проведен первый Региональный форум по вопросам миграции в целях укрепления регионального сотрудничества и партнерства с Кыргызстаном в области осуществления двусторонних соглашений, касающихся трудовой миграции.
33. Специальный докладчик приветствует инициативы, предпринятые правительством Казахстана для решения проблем, связанных со спросом, в области принудительного труда и сходных с рабством условий труда на региональном уровне. Региональное сотрудничество, ведение диалога и обмен передовым опытом являются основополагающими элементами в борьбе против эксплуатации мигрантов.
_____________________________________________________________________
² См. Международная организация труда, Международная программа по искоренению детского труда и Центр изучения общественного мнения, "Детский труд в табаководческой и хлопководческой отраслях сельского хозяйства Казахстана", отчет по исследованию ситуации, Алматы, 2006 год.
³ См. A/HRC/24/43/Add.1, пункт 97.

B. Меры по нормативному регулированию

34. Существуют две крупные категории мигрантов: проживавшие за границей и вернувшиеся на свою историческую родину этнические казахи ("оралманы"); и неквалифицированные или полуквалифицированные трудовые мигранты, приезжающие главным образом из соседних стран. Последнюю категорию чаще всего называют "гастарбайтерами" ("приглашенные работники"); это русифицированный вариант немецкого слова "Gastarbeiter", используемого во множественном числе. Однако в отличие от немецкого контекста "гастарбайтеры" не имеют ни официального правового статуса, ни социальной защиты⁴.
35. Данных, которые отражали бы число фактически работающих в Казахстане трудовых мигрантов, в настоящее время нет из-за методологических недостатков при оформлении документов мигрантов. Подсчет числа мигрантов, который производится Министерством внутренних дел, основывается на анализе отметок о въезде и выезде, проставляемых в миграционных картах, причем различие между теми, кто находится в стране проездом, и теми, кто в ней остается, не проводится. Кроме того, сбор данных о мигрантах осложняется их мобильностью, а также неустойчивостью их правового положения, колеблющегося между нелегальным и легальным, порою без их ведома. Налицо потребность в четкой методологии, а также в достоверной информации и статистических данных.
36. Специальный докладчик с удовлетворением отмечает, что правительство согласилось с ее рекомендацией о необходимости изменения сложной и занимающей много времени процедуры выдачи разрешения на работу, которая в значительной степени ограничивает возможности официального трудоустройства и, следовательно, усугубляет уязвимость мигрантов. Она приветствует инициативу правительства в отношении внесения поправок в миграционное законодательство. Как было подчеркнуто в ее предыдущем докладе, упрощение процедуры выдачи разрешения на работу является одним из важнейших инструментов для легализации положения трудовых мигрантов.
37. Изменение курса в государственной политике, произошедшее в 2009 году, поставило трудовых мигрантов, работающих в табачной отрасли, в особенно уязвимое положение, сделав их незащищенными перед лицом произвола, поскольку они лишились возможности официального трудоустройства. Кроме того, многие работодатели не регистрировали работников из-за бюрократической волокиты, а также нежелания платить налоги, связанные с наймом работников.
38. В 2013 году был принят новый закон о внесении поправок и дополнений в ряд законодательных актов в области трудовой миграции, подготовленный Министерством внутренних дел в целях нормативного регулирования деятельности трудовых мигрантов. Представленным законом были внесены изменения в Трудовой кодекс, Кодекс о налогах и других обязательных отчислениях, а также в закон о миграции.
39. Разрешение на работу выдается трудовому мигранту, являющемуся гражданином государства, с которым были заключены соглашения о безвизовом въезде и пребывании, сроком до трех месяцев с возможностью продления сроком до одного года. В соответствии с поправками, внесенными в закон о миграции, теперь существует возможность единовременного найма до пяти трудовых мигрантов и сезонных работников без необходимости отдельного прохождения всей процедуры оформления в каждом случае. И хотя данная мера направлена на облегчение официального оформления правового положения трудовых мигрантов, существует обеспокоенность, что установление лимита в пять трудовых мигрантов может непроизвольно привести к коррупционной практике.
40. Внесение поправок также привело к изменениям в налогообложении трудовых мигрантов, у которых больше не взимается подоходный налог у источника. На деле данной поправкой было введено требование о предоплате подоходного налога в размере двух месячных расчетных индексов для получения разрешения на работу. Внесение поправки может привести к росту числа не имеющих документов работников и их большей уязвимости с очки зрения кабального труда.
41. За исключением права на подачу заявления о продлении разрешения на работу, в законе устанавливаются только обязанности трудовых мигрантов, включая сезонных работников. В законе должно закрепляться также, в соответствии с международными стандартами в области прав человека, право на справедливые и благоприятные условия труда⁵, включая права на справедливую заработную плату и вознаграждение, условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, равные возможности в сфере продвижения по службе и отдых, разумную продолжительность рабочего дня и отпуск. В законе должно быть закреплено также право на создание профсоюзов и вступление в них.
42. В статье 128 Уголовного кодекса 1997 года устанавливается уголовная ответственность за все формы торговли людьми в целях сексуальной и иной эксплуатации. Это единственный состав преступления -"эксплуатация", который приводится в обобщенном виде и не содержит конкретного определения разных современных форм рабства и сходных с рабством видов обращения. Принудительный брак, понуждение к продолжению брачного сожительства и препятствование замужеству женщины по ее воле не являются уголовно наказуемыми деяниями в соответствии с Уголовным кодексом.
43. В 2013 году были внесены поправки в законодательство Казахстана в той части, которая касается торговли людьми. В законе о внесении поправок и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам, касающимся борьбы против торговли людьми, в статьях 126, 128 и 133 дается определение понятия "эксплуатация", а также закрепляется понятие "принудительный труд" в следующем виде: "принудительный труд означает любую работу или службу, требуемую от какого-либо лица под угрозой какого-либо наказания, для выполнения которой это лицо не предложило добровольно своих услуг, за исключением случаев, установленных законом Республики Казахстан".
44. В 2012 году вышло постановление Верховного суда о том, что лица, ставшие жертвами торговли людьми, не могут привлекаться к ответственности за преступления, совершенные в результате того, что они стали объектом торговли. Однако на практике правоохранительные органы не всегда реагируют на это как надо; расследования проводятся не до конца, а к лицам, ставшим жертвами торговли людьми, проявляется невнимательное и пренебрежительное отношение или же с ними обращаются как с преступниками, привлекая к ответственности за нарушение миграционного законодательства и/или депортируя их. Неудовлетворительная правоприменительная деятельность подрывает любые попытки принятия эффективных норм и положений.
45. Трудовые инспекторы не выявляют жертв торговли людьми, поскольку, как они считают, торговля людьми является преступлением, которое относится к компетенции миграционной полиции и, следовательно, не входит в круг их ведения.
46. Специальный докладчик получила от Генерального прокурора информацию о том, что готовятся новые проекты Уголовного кодекса и Уголовно-процессуального кодекса. Как стало известно из неправительственных источников, в новом кодексе напрямую не устанавливается уголовная ответственность за принудительный труд. В борьбе против современных форм рабства большое значение имеет четкое закрепление в качестве преступлений в Уголовном кодексе рабства и сходных с рабством видов обращения, включая подневольный труд домашней прислуги, принудительный и кабальный труд, а также принудительные ранние браки. Нижняя палата парламента приняла новые Уголовный кодекс и Уголовно-процессуальный кодекс 9 апреля 2014 года; они вступят в силу в январе 2015 года.
_____________________________________________________________________
⁴ В немецком языке термин "Gastarbeiter" имеет очень узкое значение и не может быть перенесен в правовой и социокультурный контекст Казахстана. К категории "Gastarbeiter" относились работавшие на законных основаниях работники, которые в 1950-е годы активно привлекались к выполнению контрактных работ в Германии и имели правовую и социальную защиту. См. также Institute of Developing Countries/Japan External Trade Organization, "Exploring Informal Networks in Kazakhstan: A Multidimensional Approach", 2013 (доступно по ссылке: www.ide.go.jp/Japanese/Publish/Download/Report/2012/pdf/C24_contents.pdf), chap. II.
⁵ Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, статья 7.

C. Трудовые инспекции

47. Трудовые инспекторы в Казахстане следят за соблюдением трудового законодательства и указывают работодателям на нарушения закона. Они вправе также выявлять причины подобных нарушений и выносить рекомендации об их устранении.
48. Трудовые инспекторы не полномочны посещать предприятия по своей собственной инициативе; они могут проводить проверки только в рамках плановых мероприятий или в ответ на жалобы, поступающие от физических, юридических лиц или государственных органов, в отношении нарушений трудового законодательства или в случаях возникновения угрозы жизни или здоровью работников. Анонимные жалобы не считаются основанием для внеплановой проверки. Кроме того, трудовые инспекторы в редких случаях осуществляют повторные проверки для надзора над выполнением требований.
49. В Трудовом кодексе устанавливается ограничение на число проверок, которым могут подвергаться компании. Проверка на крупных предприятиях может проводиться только один раз в год, а на малых и средних предприятиях проверка может проводиться только один раз в три года. В 2008 году и первой половине 2009 года был объявлен мораторий на проведение плановых инспекционных проверок (включая проверки, проводимые другими учреждениями).
50. Порядок проведения плановых проверок на предстоящий год определяется на основании "черного списка" предприятий, который составляется Государственной трудовой инспекцией. Компании могут вычеркиваться из списка в том случае, если способны продемонстрировать, что условия были улучшены (по имеющимся сведеньям, именно так обстояло дело с "ФМК").
51. Указом Президента Казахстана был объявлен новый мораторий на проведение проверок на малых и средних предприятиях со 2 апреля 2014 года до 1 января 2015 года. Как объяснили Специальному докладчику, данная мера была принята, поскольку проведение проверок приводит к замедлению темпов экономического развития, а объявление моратория будет способствовать улучшению условий для осуществления предпринимательской деятельности в Казахстане. Специальный докладчик выражает несогласие с данными доводами.

IV. Выводы и рекомендации

52. Специальный докладчик высоко оценивает приверженность правительства Казахстана совместной борьбе против всех форм рабства и сходных с рабством видов обращения и связанные с этим усилия. Она выражает надежду на то, что правительство продолжит движение по пути сотрудничества. Специальный докладчик с удовлетворением также отмечает, что правительство не только приняло к сведению, но и одобрило и осуществило некоторые из ее рекомендаций вскоре после ее первого посещения страны в сентябре 2012 года.
53. Правительству следует принять на вооружение комплексный и системный подход на уровне законодательства и политики для искоренения современных форм рабства. Подобный подход должен быть целостным, последовательным и эффективным и должен предполагать пересмотр и анализ всех действующих в данной области законов, мер политики, программ и методов работы для обеспечения дальнейших оптимизированных действий. Специальный докладчик также настаивает на необходимости проведения предметного обследования, а также сбора дезагрегированной информации и статистических данных с использованием методологии, которая позволила бы максимально охватить все формы рабства и сходные с рабством виды обращения во всей их сложности при обеспечении конфиденциальности персональных данных и соблюдении права на неприкосновенность частной жизни.

A. Рекомендации для правительства

1. Законодательство, меры политики и программы

54. Специальный докладчик еще раз подтверждает свое мнение о том, что существующее законодательство, касающееся рабства, следует пересмотреть для приведения его в соответствие с международными стандартами, включив в него полный и четкий перечень всех форм рабства, включая принудительный и кабальный труд, а также наихудшие формы детского труда и подневольного труда домашней прислуги. Установленное в правовых нормах наказание должно быть соразмерным совершенному преступлению, и должны быть также созданы эффективные механизмы для защиты прав лиц, ставших жертвами рабства, включая права на компенсацию и на реинтеграцию. Не менее важно, чтобы схемы по обеспечению защиты, выплате компенсаций и оказанию содействия в реинтеграции нашли закрепление в законодательстве. Специальный докладчик подчеркивает также необходимость безотлагательного создания правоприменительных и надзорных механизмов для полномасштабного осуществления законов и мер политики, направленных на искоренение всех форм рабства в стране.
55. Что касается защиты и реабилитации лиц, ставших жертвами торговли людьми, то правительству следует выделить средства на развитие услуг по оказанию поддержки и механизмов защиты, а также предоставлять лицам, ставшим жертвами торговли людьми, финансовую помощь для содействия в преодолении пережитого ими опыта и возвращении к нормальной жизни. Применение законодательства, направленного на борьбу против рабства, должно основываться на подходе, в рамках которого приоритетное внимание уделяется жертвам, с упором не только на проведение расследований и привлечение к ответственности лиц, занимающихся торговлей людьми, но и на оказание поддержки жертвам.
56. Нормативно-правовая база Казахстана является недостаточно внятной и последовательной. Например, в статье 2 нового закона о миграции содержится ссылка на "другие законы", регулирующие вопросы миграции, однако не указывается, какие именно законы имеются в виду. Подобная нечеткость приводит к возникновению сложностей при исполнении и применении законов. Таким образом, данную недоработку необходимо устранить, сделав так, чтобы в тех законах, в которых содержится ссылка на "другие законы", регулирующие миграционные вопросы, содержался их перечень с указанием названия закона и, если это возможно, конкретного положения. Правовые положения должны быть предсказуемыми, четкими и должны соответствовать принципу правовой определенности. Кроме того, в законах должны быть четко прописаны конкретные условия, при которых другие нормативно-правовые акты могут иметь преимущественную силу. Исключение должны составлять ограничения сферы применения первичных законодательных актов, которые должны иметь преимущественную силу над положениями других нормативно-правовых актов. Специальный докладчик с удовлетворением узнала, что правительство признает необходимость пересмотра существующего законодательства в целях создания систематизированного механизма по обеспечению защиты, и отмечает его желание получить консультативную помощь экспертов в области законотворческого процесса в этой связи.
57. Хотя закон о внесении поправок и дополнений в некоторые законодательные акты, касающиеся трудовой миграции, упростил процедуру выдачи разрешений на работу, она, тем не менее, остается сложной и требует дальнейшего пересмотра. Перечень необходимых документов по-прежнему остается очень длинным. Поправки предусматривают также возможность найма пяти трудовых мигрантов без необходимости повторения всей процедуры оформления в каждом отдельном случае. Трудовые мигранты, работающие на условиях такого соглашения, получают официальный статус. Специальный докладчик, тем не менее, выражает обеспокоенность по поводу того, что установление лимита в пять работников может невольно привести к коррупционной практике. Кроме того, поправки вводят требование о предоплате подоходного налога для получения разрешения на работу, что может вынуждать трудовых мигрантов оставаться у работодателя против их воли. Если оплата производится работодателем, то может возникнуть такое впечатление, что работник находится в его собственности, чего допускать нельзя.
58. Новый закон о миграции должен закреплять права трудовых мигрантов и сезонных работников в соответствии с международными стандартами в области прав человека, право на справедливые и благоприятные условия труда, включая справедливую оплату труда и вознаграждение, условия труда, соответствующие требованиям в области безопасности и охраны здоровья, равные возможности для продвижения по службе и отдых, разумную продолжительность рабочего дня и отпуск. В законе должно также закрепляться право на создание профсоюзов и вступление в них.
59. Специальный докладчик крайне обеспокоена введением моратория на проведение инспекционных проверок на малых и средних предприятиях до 1 января 2015 года.
60. Правительству следует укрепить систему трудовых инспекций, в частности мандат Комитета по контролю и социальной защите Министерства труда и социальной защиты населения, а также выделить достаточные кадровые, финансовые и технические ресурсы для обеспечения регулярных проверок инспекторов по охране труда и систематических расследований случаев использования принудительного труда при поступлении такого рода сообщений. Следует разработать инструментарий, позволяющий в срочном порядке рассматривать жалобы и принимать надлежащие ответные меры. Следует увеличить число и сферу охвата инспекционных проверок в области охраны труда на объектах сельскохозяйственной и строительной отраслей, а также сектора услуг, проводимых без предварительного уведомления, и обеспечить регулярность их проведения как ключевой составляющей борьбы против рабства и сходных с рабством видов обращения, в частности принудительного труда и наихудших форм детского труда. Подобные проверки не должны планироваться заранее и доводиться до сведения предприятий, на которых они будут проводиться. Проверки должны проводиться инспекторами, обладающими соответствующей подготовкой, и без предварительного уведомления в соответствии с международными обязательствами, взятыми на себя государством. Для борьбы против опасных форм детского труда трудовые инспекторы должны применять соответствующий инструментарий МОТ, касающийся международных трудовых стандартов, а также руководящие принципы в области регулирования вопросов труда и проведения проверок по охране труда, и представлять информацию об использовании опасного детского труда работодателям и работникам, включая консультативную помощь по вопросам его искоренения. Необходимо проводить также повторные проверки для отслеживания достигнутых результатов и надзора над соблюдением установленных требований. Кроме того, в рамках усилий по повышению уровня информированности следует осуществлять регулярную подготовку информации о деятельности трудовые инспекторов в области борьбы против рабства и о правах местных работников и мигрантов и обеспечивать ее распространение.
61. Принудительный и кабальный труд по-прежнему сохраняются в табачной, хлопководческой и строительной отраслях. Некоторый прогресс был достигнут в табачной отрасли благодаря целенаправленной политике и поддержке табачной отрасли, а также мерам, принятым в целях усиления защиты трудовых мигрантов, работающих в табачной отрасли. Усилия правительства должны охватить и другие секторы, в частности хлопководство и строительную отрасль. Специальный докладчик хотела бы также напомнить правительству и компаниям о необходимости применения Руководящих принципов в области предпринимательской деятельности и прав человека.
62. Специальный докладчик приветствует издание приказа, гарантирующего доступ к образованию для всех детей, которые проживают на территории Казахстана, что позволяет учиться в школе детям сезонных работников. Она отмечает, тем не менее, что приказ не был имплементирован в полной мере, поскольку он не устраняет барьеры на пути доступа к образованию, включая требования об удостоверении личности детей не имеющих документов сезонных работников. То же самое касается и обеспечения доступа к медицинским услугам для трудовых мигрантов и членов их семей, помимо оказания экстренной медицинской помощи, независимо от их миграционного статуса. Следует привести внутреннее законодательство в соответствие с международными обязательствами, взятыми на себя государством, в той части, которая касается всеобщего и беспрепятственного осуществления права на образование и обеспечения равной охраны здоровья для всех лиц в пределах его территории в соответствии с Конвенцией о правах ребенка.
63. Правительству следует ратифицировать Международную конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей и соответствующие конвенции МОТ о мигрантах, а именно Конвенцию о трудящихся-мигрантах (пересмотренную) 1949 года (№ 97) и Конвенцию о трудящихся-мигрантах (дополнительные положения) 1975 года (№ 143). Правительству следует также пересмотреть свою позицию и ратифицировать Конвенцию МОТ о достойном труде домашних работников 2011 года (№ 189).
64. Специальный докладчик еще раз подчеркивает необходимость создания эффективной системы прямой подачи жалоб трудовыми мигрантами и всеми лицами, пострадавшими от нарушений их трудовых прав, и тщательного рассмотрения подобных обращений. Информацию о данном механизме подачи жалоб следует распространить по всей стране, особенно в регионах с более высокой процентной долей трудовых мигрантов; она должна предоставляться также на понятных им языках. Управление Уполномоченного по правам человека страны должно оказывать поддержку в получении компенсации лицам, ставшим жертвами рабства.
65. Необходимо создать специальный механизм для выплаты компенсаций, включая специальный фонд, для лиц, ставших жертвами современных форм рабства.

2. Повышение осведомленности и подготовка

66. Специальный докладчик еще раз подчеркивает важное значение доведения информации о сущности рабства и других сходных с рабством видов обращения и механизмах защиты жертв до сведения широких слоев населения и соответствующих должностных лиц. Следует распространять информацию о законах в области борьбы против рабства и делать их доступными для ознакомления, а также опубликовать конвенции о рабстве в официальном вестнике. Наряду с распространением информации необходимо также обеспечивать специальную подготовку судей, следователей, прокуроров, сотрудников полиции и трудовых инспекторов, в том числе в рамках образования в области прав человека, чтобы они обладали знаниями, необходимыми для выявления рабства и сходных с рабством видов обращения. Специальный докладчик с удовлетворением узнала, что правительство признает существование подобной необходимости и выражает желание получить содействие в этой связи.

B. Рекомендации для деловых кругов

67. Специальный докладчик по-прежнему обеспокоена широкой распространенностью принудительного и кабального труда, а также наихудших форм детского труда в табачной, хлопководческой и строительной отраслях и призывает предприятия к соблюдению международных стандартов, запрещающих использование детского и принудительного труда, а также Руководящих принципов в области предпринимательской деятельности и прав человека. Предприятия должны включать правозащитные принципы, в том числе положения о предотвращении рабства и сходных с рабством видов обращения и защите от них, во все договоры, которые они заключают с фермерами, поставщиками и субподрядчиками.

C. Рекомендации для международного сообщества

68. Специальный докладчик отметила положительную и весомую роль международного сообщества в проведении работы, направленной на борьбу против рабства и сходных с рабством видов обращения, со всеми заинтересованными сторонами в Казахстане. Она призывает международное сообщество и далее оказывать содействие его работе и работе гражданского общества в Казахстане. Кроме того, она настоятельно призывает международное сообщество оказывать Казахстану содействие в восполнении недостающей ему информации путем оказания помощи в анализе информации, касающейся современных форм рабства и сходных с рабством видов обращения. Специальный докладчик призывает международное сообщество положительно реагировать на просьбы правительства об оказании содействия, в частности в области осуществления подготовки и законотворческого процесса, а также мер по нормативному регулированию, ориентированных на права человека.

Promotion and protection of all human rights, civil, political, economic, social and cultural rights, including the right to development (General Assembly)

Report of the Special Rapporteur on contemporary forms of slavery, including its causes and consequences, Gulnara Shahinian, Human Rights Council on 26 august 2014

Addendum

Follow-up mission to Kazakhstan* **

Summary

Pursuant to the mandate contained in Human Rights Council resolution 24/3 and at the invitation of the Government of Kazakhstan, the Special Rapporteur on contemporary forms of slavery, including its causes and consequences, conducted a follow-up mission to Kazakhstan from 25 to 27 March 2014. In the present report, she assesses the new developments since her first visit in September 2012 and the initiatives taken by the Government to combat forced and bonded labour, as well as the worst forms of child labour, and provides an overview of the normative action taken and the system of labour inspections. The Special Rapporteur welcomed the swift action taken in response to some of her recommendations, but found that some challenges remained and required further action.
Kazakhstan is experiencing a growing demand for workers in a variety of sectors in which contemporary forms of slavery, and forced and bonded labour, persist, in particular in the tobacco, cotton and construction industries. In accordance with the recommendations formulated by the Special Rapporteur at the end of her initial visit, the Government has simplified the process involved in the issuance of work permits in order to facilitate the regularization of migrant and seasonal workers. The Special Rapporteur found that the process nevertheless remains cumbersome and that some new requirements that have been introduced may inadvertently have an adverse impact, in that they make it more difficult for migrant workers to secure regular employment status and thus make them more vulnerable to abuse. The amendments to the anti-trafficking legislation adopted in 2013 now make specific reference to forced labour; the new Criminal Code, however, which was under preparation at the time of the Special Rapporteur’s visit, does not include criminal liability for forced labour. It is essential in the fight against contemporary forms of slavery that slavery and slavery-like practices, including domestic servitude, forced and bonded labour and forced early marriage are clearly designated as crimes in the Criminal Code.
Some advances have been made to eliminate the worst forms of child labour. In 2012, the Ministry of Education issued order No. 398, which allows children of migrant workers, including seasonal workers, to attend schools with the same rights as Kazakh children. It does not, however, address barriers to access to education, such as identification requirements for children of undocumented seasonal workers. Similarly, access to health- care services for migrant workers and their families, beyond emergency cases, must be ensured, irrespective of migration status.
The system of labour inspections, which are key factors in identifying slavery and slavery-like practices, needs to be further strengthened and provide for regular and unplanned visits of trained inspectors. The Special Rapporteur was moreover concerned at the recent introduction of a moratorium of labour inspections until January 2015.

* The summary of the present report is circulated in all official languages. The report itself, annexed to the summary, is circulated in the language of submission and in Russian only.
** Late submission.

Annex

[English and Russian only]

Report of the Special Rapporteur on contemporary forms
of slavery, including its causes and consequences on
her follow- up mission to Kazakhstan
(25 – 27 March 2014)

Contents

Paragraphs Page

I. Introduction 1–3 4
II. General context 4–8 4
III. Status of anti-slavery action 9–51 5
A. Forced and bonded labour and the worst forms of
child labour 9–33 5
B. Normative action 34–46 8
C. Labour inspections 47–51 10
IV. Conclusions and recommendations 52–68 10
A. Recommendations for the Government 54–66 11
B. Recommendations for the business community 67 13
C. Recommendations for the international
community 68 13

Introduction

1. The Special Rapporteur on contemporary forms of slavery, including its causes and consequences conducted an official visit to Kazakhstan from 25 to 27 March 2014, to follow up on the mission she conducted in 2012,¹ to assess new developments and the initiatives taken by the Government in response to her recommendations. In particular, she sought to discuss the measures taken and their impact with regard to the eradication of slavery and slavery-like practices, such as forced and bonded labour. To that end, she also sought information on contemporary forms of slavery in the country, to review legislation relating to contemporary forms of slavery and to address the causes and consequences of this practice. During her mission the Special Rapporteur engaged with various government authorities, law enforcement agencies, international and non-governmental organizations, trade unions, community members, business companies and others working in the area of combating all forms of slavery. She also had extensive consultations with the Minister for Internal Affairs, the Minister for Foreign Affairs, the Minister for Labour and Social Welfare, representatives of the Ministry of Justice and the General Prosecutor and other senior government representatives, and with civil society actors, trade unions, private business (Philip Morris Kazakhstan) and the United Nations country team.
2. The Special Rapporteur expresses her thanks to the Government of Kazakhstan for its invitation, and the assistance and cooperation provided prior to and during her mission. She sincerely appreciated all contributions and expresses her gratitude for the continuation of this anti-slavery dialogue, in a spirit of cooperation to work towards the eradication of contemporary forms of slavery, in particular forced labour, bonded labour and the worst forms of child labour, in Kazakhstan. She also greatly appreciated the assistance provided by the Ministry of Internal Affairs and the cooperation of the United Nations country team and the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR) in facilitating the visit.
3. The Special Rapporteur shared her preliminary findings with the Government at the conclusion of her mission.

_____________________________________________________________
¹ See A/HRC/24/43/Add.1.

General context

4. The economy of Kazakhstan is considered to be the largest in Central Asia, mainly owing to its natural resources, in particular oil and natural gas, and its agricultural assets (vegetable, tobacco and cotton plantations).Economic growth has supported the development of other sectors as well, in particular the construction industry and domestic work, thereby creating a demand for labour that exceeds the national workforce. In the light of this economic success and the employment opportunities it offers, Kazakhstan became a major destination for migrant and seasonal workers, in particular from neighbouring Uzbekistan, Kyrgyzstan and Tajikistan, as well as from China.
5. Although no reliable data or statistics are currently available, it has been estimated that Kazakhstan hosts between 2 million and 3 million migrants. Given that most of the workforce is employed in plantations and construction, workers from neighbouring countries mostly come to work in sectors in which they are particularly exposed to contemporary forms of slavery.
6. The existing migration policy and its system of management is inchoate, administratively overburdened and still conceived and regulated according to parameters of safety and security, thereby severely limiting opportunities for authorized and lawful employment. Legal employment would be the best protection for seasonal and migrant workers from contemporary forms of slavery.
7. Government authorities referred to the fact that, in their efforts to regularize and formalize the informal economy, regulations required that migration be managed by reducing the quota for migrant workers considerably (by nearly half) combined with an explicit policy of national preference in employment. Under the quota system, individual work permits are granted to employers rather than to migrants, which makes them dependent on employers and unable to legalize their situation by themselves or to seek work elsewhere in the event of abuse. Despite the visa-free regime that Kazakhstan enjoys with neighbouring members of the Commonwealth of Independent States, migrants still have to register with the migration police to live legally in the country, and permanent registration is a condition of access to economic and social rights.
8. In order to obtain regular status, migrant workers need a migration card in order to register their residency officially and to receive a work permit. Their employer must also have an official licence to hire foreign citizens.

III. Status of anti-slavery action

A. Forced and bonded labour and the worst forms of child labour

9. The complexity of the legal framework has led to illegal labour migration, which constitutes a serious problem in Kazakhstan, given that illegally working migrants are particularly vulnerable to forced and bonded labour.
10. Kazakhstan has a growing demand for workers in a variety of sectors in which contemporary forms of slavery exist; in particular, forced and bonded labour persists in the tobacco, cotton and construction industry. A majority of the migrants come for approximately six months to harvest tobacco and cotton.
11. Child labour persists among children of migrant workers and Kazakh children alike. In tobacco and cotton plantations, children account for more than half of the total workforce.²
12. Progress has been made in the fight against the worst forms of child labour and forced and bonded labour in tobacco plantations. Poor working conditions in tobacco farming, however, persist: these include long working hours with little rest, and limited access to accommodation, water, nutrition, sanitation and hygiene. Workers in the tobacco industry are moreover exposed to high temperatures in the summer period, as well as to pesticides and the risk of contracting green tobacco sickness, which is caused by the absorption of nicotine when the skin comes into contact with wet tobacco leaves. Children who work in the cotton and tobacco industry are particularly vulnerable to the hazardous conditions, which have a negative impact on their developing bodies. The health hazards associated with tobacco and cotton farming are of particular concern regarding migrant workers without regular status owing to the fact that, since the introduction of the individual identification number, they and their family members only have access to emergency health care.
13. The confiscation of identity documents, though prohibited by Kazakh law, and the frequent delays in payment at the end of the season, a common practice in tobacco cultivation, also contribute to making migrant workers heavily dependent on their employers, given that, if they decide to leave the farm before the end of the harvest, they are forced to forfeit their earnings for the work already done.
14. The Special Rapporteur remains concerned that, despite the commitment and support of the tobacco industry and the steps taken to increase protection for migrant tobacco workers, the risk of debt bondage and cases of hazardous child labour persist on some farms.
15. In following up on her previous visit, the Special Rapporteur met with Philip Morris Kazakhstan (PMK) to continue the dialogue started with the company in 2012. PMK, a subsidiary of Philip Morris International, one of the world’s largest tobacco companies, is the sole purchaser of tobacco in the Enbekshikazakh district of Almaty province, the main tobacco farming area of Kazakhstan, and as such bears a special responsibility to ensure that there is no use of child labour, or forced or bonded labour, in tobacco plantations.
16. PMK pointed out that the visit by the Special Rapporteur in 2012 had helped to keep the issue of forced labour on the State’s agenda, and had strengthened efforts to eradicate this form of slavery in the tobacco industry, the result of the joint action of several stakeholders, including the Government, PMK and non-governmental organizations.
17. PMK stressed its commitment to the fight against child labour, and bonded and forced labour, and described a number of measures taken in that regard. It added that there were certain issues that PMK could not address on its own.
18. PMK uses standard written contracts between PMK farmers and employees to ensure compliance with Kazakh legislation and to avoid the worst forms of child labour, forced labour and involuntary retention of workers’ identity documents. The contracts included minimum wages and other labour standards.
19. Other PMK initiatives included the funding of child labour prevention programmes in the form of summer camps for children of migrant and non-migrant tobacco farmers, a kindergarten and a community centre with playgrounds in remote farming areas, and vocational training for children over the age of 15.
20. PMK highlighted its “best farmer” award, which is attributed annually to promote best practices among farmers in terms of quantity and quality, as well as in labour conditions. No child labour or written employment contracts are included in the selection criteria.
21. Another means to tackle the problems in the tobacco industry was the national round table, which is co-sponsored by PMK and the Ministry of Labour, and includes participants from the Ministry of Education, non-governmental organizations, farmers and international agencies.
22. In spite of the above-mentioned efforts, PMK acknowledged that cases of child labour were still reported on tobacco plantations, even though their number had decreased. PMK promised to provide the Special Rapporteur with detailed figures and data for her information, although she has yet to receive anything to date. PMK explained that, in proven cases of child labour, the land cultivated by the PMK farmer concerned would be reduced by 10 per cent in the coming year as a penalty. Moreover, non-governmental organizations had a critical role to play, not only in preventing the occurrence of child labour, bonded or forced labour but also in reacting to alleged cases.
23. Notably, the Local Community Foundation, a non-governmental organization network, is the “ears and eyes” of non-governmental organizations, monitoring the situation on the ground on the basis of a peer-to-peer approach. The Foundation also mediates between workers and employers and offers a hotline, which was set up in March 2012, for all migrant workers in the tobacco and vegetable crops industry. It also has a mobile team that addresses complaints received by conducting follow-up visits on the ground.
24. PMK moreover employed field forces and agronomists, who receive training on child labour, passport retention, living conditions and access to education for children, and also monitor tobacco quality and labour standards. They carry out inspections or unannounced visits on tobacco farms. They also check wage records to ensure that workers are not in bonded labour. PMK recognized, however, that labour inspections were insufficient, and that the time constraints faced during inspections left a margin for error.
25. Given the lack of awareness by migrant workers of the necessary legal documents and the programmes available to them if they require assistance, PMK had also undertaken awareness-raising activities and published pamphlets on slavery conventions and inform migrant workers about their rights.
26. Only some 10 per cent of the projects under the plan of action for the period 2012- 2014 had been implemented to date. As a donor, PMK could not select its implementing partners, but had to follow a complicated State bidding process to select the least expensive tender.
27. Some advances had been made in eliminating the worst forms of child labour since the Special Rapporteur’s previous visit. In 2012, the Ministry of Education issued Order No. 398, which allows children of migrant workers, including seasonal workers, to attend schools with the same rights as Kazakh children.³
28. The Special Rapporteur notes, however, that Order No. 398 still does not address barriers to access to education, such as identification requirements for children of undocumented seasonal workers. National legislation should be brought into line with the State’s international obligations with regard to the universal and unimpeded right to education.
29. In 2012, the National Coordinating Council on Child Labour approved a joint plan of action and joint work plan for the elimination of the worst forms of child labour and the implementation of the Worst Forms of Child Labour Convention, 1999 (No. 182) of the International Labour Organization (ILO) in Kazakhstan for the period 2012-2014. The Council also finalized the mapping of legislation and policies in Kazakhstan, such as plans of action and State and national programmes on child labour and youth employment, to facilitate future collaboration between the Government and its partners on these issues.
30. The Special Rapporteur was also informed that, in 2013, child labour monitoring systems had been piloted in five villages, and that direct services had been provided for children at risk of, or involved in, the worst forms of child labour.
31. The Government had also conducted a public awareness-raising campaign on hazardous child labour in the Almaty and South Kazakhstan regions.
32. In May 2013, a regional workshop was held on improving the regulation of migration policies at the local level. The event was co-organized by the Administration of the Southern Kazakhstan Region, the Ministry of Labour and Social Protection the Organization for Security and Cooperation in Europe, the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization and the United Nations Entity for Gender Equality and the Empowerment of Women. In November 2013, the first Regional Migration Forum was held in Almaty with a view to strengthening regional cooperation and partnership with Kyrgyzstan in the implementation of bilateral agreements on labour migration.
33. The Special Rapporteur welcomes the initiatives taken by the Government of Kazakhstan to address the demand side of forced labour and slavery-like working conditions at the regional level. Regional cooperation, dialogue and the sharing of best practices are crucial elements to curb the exploitation of migrants.

_____________________________________________________________________
² See International Labour Organization, International Programme on the Elimination of Child Labor, and Center for Study of Public Opinion, “Child labour in tobacco and cotton growing in Kazakhstan”, rapid assessment report, Almaty, 2006.
³ See A/HRC/24/43/Add.1, para. 97.

B. Normative action

34. There are two broad categories of migrants: ethnic Kazakhs abroad who have repatriated to their historical homeland (oralman); and unskilled and semi-skilled migrant workers, essentially from neighbouring countries. The latter category is commonly referred to as gastarbeitery (“guest workers”), the Russified plural form of the German Gastarbeiter. Unlike in the German context, however, the gastarbeitery do not have any legal status or social protection.4
35. There are currently no data to reflecting the actual number of migrant workers in Kazakhstan owing to methodological shortcomings in the documentation of migrants. The Ministry of Internal Affairs calculates the number of migrants on the basis of entries and exits on the migration card, and makes no distinction between those transiting through the country and those who stay. Moreover, the fact that migrants are mobile and whose status fluctuates between documented and undocumented, sometimes without their knowledge, further complicates the collection of data on migrants. There is a need for sound methodology and reliable data and statistics.
36. The Special Rapporteur was pleased to note that her recommendation on the need to change the complex and lengthy process of issuance of work permits, which significantly constrained the opportunities for legal employment and hence increased the vulnerability of migrants, had been accepted by the Government. She welcomes the Government’s initiative to amend the legislation on migration. As she pointed out in her previous report, the simplification of the work permit issuance process is essential to allow for the legalization of migrant workers.
37. In 2009, changes in government policy rendered migrant tobacco workers especially vulnerable to abuse because they were no longer able to secure regular employment status. Moreover, many employers did not declare workers because of the amount of bureaucracy involved, besides being unwilling to pay the taxes associated with hiring labourers.
38. In 2013, a new law on amendments and additions to certain legislative acts concerning labour migration, which was prepared by the Ministry of Internal Affairs in order to regulate the activities of migration workers, was adopted. The proposed law made changes to the Labour Code, the Code on taxes and other obligatory payments, and the law on migration.
39. A work permit is issued to a migrant worker, who is citizen of a State with which there are agreements on visa-free entrance and stay, for a period of up to three months, with the possibility of extension up to one year. According to the amendments made to the law on migration, it is now possible for up to five migrant and seasonal workers to be hired at the same time, without having to go through the whole administrative process each time. While this measure is intended to facilitate the regularization of migrant workers, there are concerns that the limitation to five migrant workers may contribute inadvertently to corrupt practices.
40. The amendments also made changes to the taxation of migrant workers, whose income is no longer taxable at the source of income. It in fact introduced the requirement of advance payment of income tax, equivalent to twice the monthly calculation index, in order to obtain a work permit. The amendment could have the effect of increasing the number of undocumented workers and making them more vulnerable to bonded labour.
41. With the exception of the right to apply for an extension of a work permit, only the obligations of migrant workers, including seasonal workers, are laid down in the law. The law should also specify, in accordance with international human rights standards, the right to enjoy just and favourable work conditions,5 including fair wages and remuneration, safe and healthy working conditions, equal promotion opportunities and rest, reasonable working hours and leave. The right to establish and join trade unions should also be included in the law.
42. Article 128 of the Criminal Code of 1997 punishes all forms of trafficking of persons for the purpose of sexual or other exploitation. This is the only general corpus delicti of exploitation, with no specific definition of the different contemporary forms of slavery and slavery-like practices. Forced marriage, forced continuation of marital cohabitation and obstructing the entry of a woman into a marriage of her choice are not punishable acts under the Criminal Code.
43. In 2013, Kazakhstan amended its trafficking legislation. The law on the introduction of amendments and addenda to some legislative acts of the Republic of Kazakhstan on issues related to the fight against trafficking in human beings spells out what is construed as “exploitation” in articles 126, 128 and 133, and includes forced labour, which it defines as “forced labour that is understood as any work or service demanded from a person by means of the use of force or threat thereof and for the performance of which the person has not offered their services voluntarily, with the exception of cases stipulated by the laws of the Republic of Kazakhstan.”
44. The Supreme Court ruled in 2012 that trafficking victims could not be prosecuted for crimes committed as a result of being trafficked. In practice, however, the response of law enforcement authorities is often inadequate; investigations remain incomplete, while trafficking victims are ignored and discounted, or even treated like criminals and either prosecuted for immigration violations and/or deported. A lack of enforcement hampers any attempt to enact effective rules and regulations.
45. Labour inspectors do not identify victims of trafficking, as they believe that trafficking is a criminal activity that should be addressed by the Migrant Police and therefore does not fall within their remit.
46. The Special Rapporteur was informed by the General Prosecutor that a new Criminal Code and Criminal Procedure Code were under preparation. According to non- governmental sources, no explicit criminal liability for forced labour is provided for under the new code. In the fight against contemporary forms of slavery, it is essential that slavery and slavery-like practices, including domestic servitude, forced and bonded labour and forced early marriage, are clearly designated as crimes in the Criminal Code. On 9 April 2014, the Lower House of Parliament adopted the new Criminal Code and Criminal Procedure Code, which will come into force in January 2015.

_____________________________________________________________________
⁴ The term Gastarbeiter has in Germany a very specific connotation and cannot be transposed to the juridical and sociocultural context of Kazakhstan. The Gastarbeiter were legal workers actively brought to Germany in the 1950s to work as contract labourers and who enjoyed legal and social protection. See also Institute of Developing Countries/Japan External Trade Organization, “Exploring Informal Networks in Kazakhstan: A Multidimensional Approach”, 2013 (available from www.ide.go.jp/Japanese/Publish/Download/Report/2012/pdf/C24_contents.pdf), chap. II.
⁵ International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, art. 7.

C. Labour inspections

47. Labour inspectors in Kazakhstan monitor compliance with labour legislation and inform employers of breaches of law. They are also mandated to identify the reasons for such violations and to make recommendations on how to remedy them.
48. Labour inspectors do not have the authority to visit enterprises on their own initiative; they may only carry out inspections on the basis of planned visits or in response to complaints from individuals, legal entities or State authorities concerning violations of labour legislation, or in cases of threats posed to the life or health of employees. Anonymous complaints are not considered grounds for an unplanned visit. Moreover, it is rare that labour inspectors conduct follow-up visits to verify compliance.
49. The Labour Code limits the number of inspection visits that companies can receive. Large enterprises can only be inspected once a year, while small- and medium-sized enterprises may be inspected only once every three years. In 2008 and the first half of 2009, a moratorium was declared on planned inspection visits (including those conducted by other bodies).
50. Planned visits for the following year are determined on the basis of a “black list” of enterprises published by the State Labour Inspectorate. Companies may be removed from the list if they are able to show that conditions have improved (this was reportedly the case for PMK).
51. A decree of The President of Kazakhstan declared a new moratorium on inspections of small- and medium-sized businesses from 2 April 2014 until 1 January 2015. The justification provided to the Special Rapporteur for the measure was that inspections slow down economic development and that the moratorium will improve the conditions for doing business in Kazakhstan. The Special Rapporteur disagrees with this rationale.

IV. Conclusions and recommendations

52. The Special Rapporteur commends the Government of Kazakhstan for its cooperative commitment and efforts to fight all forms of slavery and slavery-like practices. She hopes that the Government will continue along this path of cooperation. The Special Rapporteur is also pleased that the Government has not only acknowledged but also accepted and implemented some of her recommendations in the short time since her first mission to the country, in September 2012.
53. The Government should adopt a comprehensive and systemic legal and policy approach to the eradication of contemporary forms of slavery. A holistic, sustainable and efficient approach should be taken, involving a review and analysis of all current relevant laws, policies, programmes and practices to ensure subsequent streamlined action. The Special Rapporteur also stresses the need for a substantive survey and for the collection of disaggregated data and statistics by means of a methodology that captures the complexity of all forms of slavery and slavery-like practices to the extent possible, while protecting personal information and the right to privacy.

A. Recommendations for the Government

1. Legislation, policies and programmes

54. The Special Rapporteur reiterates her view that existing slavery legislation should be revised to bring it into line with international standards, with a clear and delineated corpus of all forms of slavery, inter alia, forced and bonded labour, and the worst forms of child labour and domestic servitude. Provisions for punishment should be commensurate with the crime committed, while strong human rights protection mechanisms should be provided for the victims of slavery, including the rights to compensation and reintegration. It is also important that protection, compensation and reintegration schemes be enshrined in law. The Special Rapporteur also underlines the need to urgently put in place enforcement and monitoring mechanisms to implement fully laws and policies aimed at eliminating all forms of slavery in the country.
55. With regard to the protection and rehabilitation of trafficked persons, the Government should invest in support services and protection mechanisms, and provide financial support to help victims to recover from the experience of trafficking and to rebuild their lives. The enforcement of anti-slavery legislation should take a victim- centred approach, focusing not only on the investigation and prosecution of traffickers but also support for victims.
56. There is a lack of certainty and predictability with regard to the legal framework in Kazakhstan. Article 2 of the new law on migration, for instance, refers to “other laws” dealing with migration issues, but does not specify which ones. Such lack of clarity leads to difficulties in the implementation and enforcement of laws. It is therefore essential that this be rectified and that laws, when referring to “other laws” regulating migration-related matters, list them by specifying the name of the law and, when applicable, the concrete provision. Legal provisions need to be predictable, defined and conform to the principle of legal certainty. There is furthermore a need to clarify in the laws the concrete circumstances in which other legislation may take precedence. Limitations of the scope of primary legislation should constitute an exception, and take precedence over related provisions in other laws. The Special Rapporteur was pleased to learn that the Government recognized the need to revise existing legislation in order to provide for a systematized protection mechanism, and notes that it expressed the desire for expertise in the law-making process in this regard.
57. Although the law on amendments and additions to certain legislative acts concerning labour migration has simplified the issuance of work permits, it remains cumbersome and should be revised further. The list of documents required is still very long. The amendments also provide for the possibility of hiring five migrant workers without having to repeat the whole administrative process each time. Migrant workers hired under this arrangement will enjoy regular status. The Special Rapporteur is, however, concerned that the limitation of hiring up to five workers may contribute inadvertently to corrupt practices. Moreover, the amendments introduce the requirement of advance payment of income tax in order to obtain a work permit, which could force migrant workers to stay with an employer against their will. If payment is made by the employer, it could create an impression of worker ownership, which should be avoided.
58. The new law on migration should specify the rights of migrant workers and seasonal workers in accordance with international human rights standards, the right to enjoy just and favourable work conditions, including fair wages and remuneration, safe and healthy working conditions, equal promotion opportunities and rest, reasonable working hours and leave. The right to establish and join trade unions should also be included in the law.
59. The Special Rapporteur is extremely concerned at the moratorium on inspections of small- and medium-sized businesses until 1 January 2015.
60. The Government should strengthen the labour inspection system, in particular the mandate of the Committee for Control and Social Protection of the Ministry of Labour and Social Protection, and sufficient human, financial and technical resources should be allocated to ensure regular visits of labour inspectors and systematic investigation of allegations of forced labour. Tools should be developed to receive urgent individual complaints and to provide appropriate responses. The number and scope of impromptu labour inspections of agricultural, construction and services sites should be increased and conducted regularly as an essential element in the fight against slavery and slavery-like practices, in particular forced labour and the worst forms of child labour. Such inspections should not be scheduled in advance, nor should the businesses concerned be informed of inspections beforehand. Inspections should be carried out by adequately trained inspectors and without prior notification, in accordance with the State’s international obligations. In order to tackle hazardous child labour, labour inspectors should follow the relevant ILO instruments relating to international labour standards and guiding principles on labour administration and labour inspections, and provide information on hazardous child labour to employers and workers, including advice on how to eliminate it. Follow-up visits to monitor progress and compliance are also necessary. Moreover, as part of awareness-raising efforts, information on the activities of labour inspectors in the area of slavery and the rights of local workers and migrants should be developed and distributed on a regular basis.
61. Forced and bonded labour persists in the tobacco, cotton and construction industry. Some progress has been made in the tobacco industry as a result of the commitment and support of the tobacco industry and the steps taken to increase protection for migrant tobacco workers. The Government should extend its efforts to other sectors, in particular the cotton and the construction industries. The Special Rapporteur also wishes to remind the Government and companies of the need to implement the Guiding Principles on Business and Human Rights.
62. The Special Rapporteur welcomes the issuance of an order to guarantee access to school for all children living in Kazakhstan, thus allowing children of seasonal workers to attend school. She notes, however, that the order has not been fully implemented given that it does not address barriers to access to education, such as identification requirements for children of undocumented seasonal workers. Similarly, access to health-care services for migrant workers and their families, beyond emergency cases, needs to be ensured irrespective of migration status. National legislation should be brought into line with the State’s international obligations with regard to the universal and unimpeded right to education and to guarantee equal health for all within its borders, in accordance with the Convention on the Rights of the Child.
63. The Government should ratify the International Convention on the Protection of the Rights of Migrant Workers and Members of Their Families and relevant ILO conventions on migrants, namely, the Migration for Employment Convention (Revised), 1949 (No. 97) and the Migrant Workers (Supplementary Provisions) Convention, 1975 (No. 143) (1975). The Government should also re-consider its stance and ratify the ILO Domestic Workers Convention, 2011 (No. 189).
64. The Special Rapporteur reiterates her view that an effective system of direct complaints for migrant workers and all who are subject to violations of their labour rights should be established and applications rigorously addressed. Information about the complaint mechanism should be disseminated throughout the country and specifically in the regions with a larger proportion of migrant workers; it should also be provided in the languages understood by them. The National Ombudsman’s office should provide support for victims of slavery when they seek redress.
65. It is necessary to establish a dedicated compensation facility, including a special fund, for victims of contemporary forms of slavery.

2. Awareness-raising and training

66. The Special Rapporteur reiterates the importance of educating the general public and relevant government officials about what constitutes slavery and other slavery-like practices and the protection mechanisms that are in place for victims. Anti-slavery laws should be popularized and made publicly available, and slavery conventions should be published in the official gazette. Awareness-raising needs to be complemented by special training for judges, investigators, prosecutors, the police force and labour inspectors, including on human rights education, to build the knowledge required to identify slavery and slavery-like practices. The Special Rapporteur was pleased to learn that the Government recognized this need and expressed its desire for assistance in this regard.

B. Recommendations for the business community

67. The Special Rapporteur remains concerned about the prevalence of forced and bonded labour, as well as the worst forms of child labour, in the tobacco, cotton and construction industry, and calls upon business enterprises to adhere to international standards preventing the use of child labour and forced labour, as well as to the Guiding Principles on Business and Human Rights. Businesses should include human rights principles, including provisions on the prevention of and protection against slavery and slavery-like practices, in all contracts with famers, suppliers and subcontractors.

C. Recommendations for the international community

68. The Special Rapporteur noted the positive and substantial role of the international community in working with all stakeholders in Kazakhstan to combat slavery and slavery-like practices. She calls upon the international community to continue to support its work and that of civil society in Kazakhstan. She also urges the international community to assist Kazakhstan in bridging the knowledge gap by assisting it in information analysis on contemporary forms of slavery and slavery-like practices. The Special Rapporteur calls upon the international community to respond positively to the Government’s requests for assistance, particularly with regard to training and law-making assistance, as well as to rights-based normative action.