ИПС "Әділет"

Конституционный Совет Республики Казахстан в составе председателя Рогова И. И., членов совета Абишева X. А., Балтабаева К. Ж., Белорукова Н. В., Бычковой С. Ф., Нурмагамбетова А. М., Стамкулова У. М. с участием:

представителя субъекта обращения - судьи Верховного Суда Республики Казахстан Баишева Ж. Н.,

представителя Правительства - вице-министра труда и социальной защиты населения Республики Казахстан Дуйсеновой Т. Б.,

вице-министра юстиции Республики Казахстан Бекбосунова С. М.,

вице-министра финансов Республики Казахстан Амрина А. К.,

вице-министра экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан Исаева Б. А.,

первого вице-министра охраны окружающей среды Республики Казахстан Кесикбаева С. К.,

представителя Генеральной прокуратуры Республики Казахстан руководителя аппарата Генерального прокурора Республики Казахстан Темирбулатова С.Г.,

рассмотрел в открытом заседании представление Верховного Суда Республики о признании неконституционной статьи 13 Закона Республики Казахстан от 30 июня 1992 года N 1468а-ХII "О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье".

Изучив материалы конституционного производства, заслушав сообщение докладчика - члена Конституционного Совета Балтабаева К. Ж., выступления представителя субъекта обращения и участников заседания, а также ознакомившись с заключениями экспертов - декана юридического факультета Казахского национального университета им. Аль-Фараби, доктора юридических наук, профессора Байдельдинова Д.Л., заведующей кафедрой трудового права и гражданского процесса Казахского национального университета им. Аль-Фараби, кандидата юридических наук, доцента Межибовской И.В., заведующей кафедрой педиатрии Казахского национального медицинского университета им. С.Д. Асфендиярова, доктора медицинских наук, профессора Мажитовой 3.X., кандидатов биологических наук, доцентов кафедры биологии и экологии Евразийского национального университета им. Л. Н. Гумилева Инкаровой Ж. И. и Акбаевой Л. X., Конституционный Совет Республики Казахстан

установил:

В Конституционный Совет Республики Казахстан поступило представление Верховного Суда Республики о признании неконституционной статьи 13 Закона Республики Казахстан от 30 июня 1992 года N 1468а-ХII "О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье".

Из представления следует, что в производстве Верховного Суда находится иск гражданина Сергазиева С.Н. к Правительству Республики о признании постановления Кабинета Министров Республики Казахстан от 17 декабря 1992 года N 1057 "О мерах по реализации Закона Республики Казахстан от 30 июня 1992 года "О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье" противоречащим закону.

В процессе рассмотрения иска Верховный Суд усмотрел, что статья 13 Закона "О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье" (далее - Закон), подлежащая применению по делу, ущемляет закрепленные в статье 14 Конституции права и свободы человека и гражданина, так как связывает предоставление социальных льгот и гарантий с фактом проживания в зоне экологического бедствия. Такой порядок предоставления социальных льгот и гарантий является, по мнению Верховного Суда, дискриминацией по признаку места жительства граждан, выехавших из этой зоны, но имеющих статус пострадавших.

При проверке вопроса о конституционности статьи 13 Закона Конституционный Совет Республики Казахстан исходит из следующего.

1. Республика Казахстан, утверждая себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы (пункт 1 статьи 1 Конституции), установила запрет на дискриминацию кого-либо по тем или иным мотивам, возведя его в ранг конституционных гарантий. В частности, пункт 2 статьи 14 Основного закона провозглашает: "никто не может подвергаться какой-либо дискриминации по мотивам происхождения, социального, должностного и имущественного

положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или по любым иным обстоятельствам".

Запрет дискриминации по мотиву места жительства неразрывно связан с нормой пункта 1 указанной статьи Конституции , закрепляющей равенство всех перед законом и судом. Это означает, что независимо от места жительства по одним и тем же основаниям, установленным законодательными актами, субъекты имеют одинаковые права и должны выполнять одинаковые обязанности, а также располагать равной защитой этих прав со стороны государства и нести равную ответственность по закону и суду (постановление Конституционного Совета от 9 июля 2001 года, N 11/2).

2. Согласно постановлению Конституционного Совета от 12 марта 1999 года N 3/2, возведение конкретной разновидности прав и свобод до уровня конституционной и объявление в Конституции о ее гарантированности предполагает возложение на государство обязанности обеспечить реализацию этих прав и свобод. Следовательно, вытекающие из статей 1, 12, 28, 29 и 31 Основного закона признание и обеспечение права на возмещение вреда здоровью являются обязанностью государства. Поэтому факты проживания в зоне экологического бедствия и причинения вреда здоровью граждан, оказавшихся в такой зоне, обусловливают возникновение конституционно-правовых отношений между государством и гражданами, в рамках которых последним гарантируется предоставление социальных компенсаций и льгот за причиненный вред либо за риск его причинения. При этом законодатель вправе определять конкретные виды и условия их получения, а также производить дифференциацию прав граждан по социально оправданным критериям.

Рассматриваемый Закон определяет условия предоставления социальных компенсаций и льгот гражданам, дифференцируя их по следующим критериям: зона проживания; время и срок проживания; возраст; потеря здоровья. При этом условия места жительства и потеря здоровья являются самостоятельными критериями и могут учитываться как в отдельности, так и в совокупности. Такой подход в связи с различным характером воздействия на человека вредных факторов окружающей среды и его последствий представляется обоснованным.

3. Пострадавшими вследствие экологического бедствия Закон признает как проживающих, так и ранее проживавших на данной территории граждан ( статьи 6 - 8). Вместе с тем компенсации и льготы, предусмотренные статьей 13 Закона, являются социальной поддержкой всего населения, проживающего в зоне экологического бедствия, независимо от наличия у гражданина статуса пострадавшего. В данном случае законодатель исходит из негативного воздействия среды пребывания на человека. Однако из этого не следует, что лица, признанные в соответствии со статьями 6 - 8 Закона пострадавшими вследствие экологического бедствия и выехавшие за пределы этой территории, подвергаются дискриминации.

В отношении пострадавших вследствие экологической катастрофы и экологического кризиса в статьях 15 и 16 Закона закреплен ряд компенсаций и льгот. Кроме того, статья 17 Закона предусматривает специальные компенсации и льготы лицам, выехавшим из зоны экологической катастрофы. Определенный в указанных статьях Закона объем компенсаций и льгот лицам, покинувшим зону экологического бедствия, является меньшим по сравнению с тем, который предоставляется гражданам, проживающим на данной территории, так как законодатель принимает во внимание отсутствие вредного влияния на них среды пребывания после выезда.

Таким образом, интересы граждан, проживающих в зонах экологической катастрофы и экологического кризиса, защищаются статьями 13, 15 и 16, а интересы граждан, обладающих статусом пострадавших и выехавших из этих зон, - статьями 15, 16 и 17 Закона. Тем самым Закон дифференцирует социальные компенсации и льготы в зависимости от влияния зоны экологического бедствия на человека, что представляется вполне допустимым.

Разный уровень социальной защиты лиц, проживающих в зоне экологического бедствия, и лиц, выехавших из нее, не влечет дискриминации последних по признаку места жительства, поскольку социально обусловленный подход к защите указанных категорий населения не ограничивает (не умаляет) их конституционные права. Основой указанного различия является не само место жительства в географическом смысле слова, а влияние на здоровье человека неблагоприятной среды проживания. В этой связи Конституционный Совет полагает, что дифференциацию компенсаций и льгот в зависимости от социально-обоснованных критериев нельзя считать дискриминацией.

4. Вместе с тем рассматриваемый Закон порождает ряд вопросов, связанных с осуществлением социальной функции государства. В постановлении Конституционного Совета от 21 декабря 2001 года N 18/2 указано, что норма пункта 1 статьи 1 Конституции в части "Республика Казахстан утверждает себя... социальным государством..." означает стремление Казахстана к выполнению роли социального государства в соответствии с его реальными возможностями. По мнению Конституционного Совета, это обусловливает в рассматриваемом случае необходимость максимального использования государством своих возможностей для обеспечения законных интересов всех граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия.

Принятые в последнее время общесоциальные законодательные акты в недостаточной мере корреспондируются с положениями Закона. В частности, нет четкого разграничения таких понятий, как "инвалиды" и "граждане, потерявшие здоровье от заболевания, имеющего причинную связь с экологическим бедствием". Это создает трудности в правоприменении и не позволяет в должной мере обеспечить социальные интересы пострадавших, выехавших из региона экологического бедствия, что препятствует государству в эффективной реализации его социальных функций.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 статьи 72 Конституции Республики Казахстан, подпунктом 1) пункта 4 статьи 17 , статьями 31 - 33, 37, 40 и подпунктом 2) пункта 1 статьи 41 Конституционного закона Республики Казахстан "О Конституционном Совете Республики Казахстан", Конституционный Совет Республики Казахстан

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать статью 13 Закона Республики Казахстан от 30 июня 1992 года N 1468а-ХII "О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье" соответствующей Конституции Республики Казахстан.

2. Рекомендовать Правительству Республики Казахстан рассмотреть вопрос о принятии мер по гармонизации законодательства в части социальной защиты лиц, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье.

3. На основании пункта 3 статьи 74 Конституции Республики Казахстан постановление вступает в силу со дня его принятия, обжалованию не подлежит, является общеобязательным на всей территории Республики и окончательным с учетом случая, предусмотренного пунктом 4 статьи 73 Конституции Республики Казахстан.

4. Опубликовать настоящее постановление на казахском и русском языках в официальных республиканских печатных изданиях.

Председатель

Конституционного совета

Республики Казахстан

Қазақстан Республикасы Конституциялық Кеңесі, төраға И.И.Рогов, Кеңес мүшелері Х.Ә.Әбішев, Қ.Ж.Балтабаев, Н.В.Белоруков, С.Ф.Бычкова, А.М.Нұрмағамбетов, Ү.М.Стамқұлов қатысқан құрамда, мыналардың:

      өтініш субъектісінің өкілі - Қазақстан Республикасы Жоғарғы Сотының судьясы Ж.Н.Бәйішевтің,
      Қазақстан Республикасы Үкіметінің өкілі - Еңбек және халықты әлеуметтік қорғау вице-министрі Т.Б.Дүйсенованың,
      Қазақстан Республикасының Әділет вице-министрі С.М.Бекбосыновтың,
      Қазақстан Республикасының Қаржы вице-министрі А.К.Әмриннің,
      Қазақстан Республикасының Экономика және бюджеттік жоспарлау вице-министрі Б.А.Исаевтың,
      Қазақстан Республикасының Қоршаған ортаны қорғау бірінші вице-министрі С.Қ.Кесікбаевтың,
      Қазақстан Республикасы Бас Прокуратурасының өкілі - Қазақстан Республикасы Бас Прокурорының аппарат басшысы С.Ғ.Темірболатовтың қатысуымен
      өзінің ашық отырысында Республика Жоғарғы сотының "Арал өңіріндегі экологиялық қасірет салдарынан зардап шеккен азаматтарды әлеуметтік қорғау туралы" 1992 жылғы 30 маусымдағы N 1468а-XII Қазақстан Республикасы заңының 13-бабын конституциялық емес деп тану туралы ұсынымын қарады.
      Конституциялық іс жүргізу материалдарын зерделеп, баяндаушы - Конституциялық Кеңестің мүшесі Қ.Ж.Балтабаевтың хабарламасын, өтініш субъектісі өкілінің және отырысқа қатысушылардың сөйлеген сөздерін тыңдап, сондай-ақ сарапшылардың: әл-Фараби атындағы Қазақ ұлттық университеті заң факультетінің деканы, заң ғылымдарының докторы, профессор Д.Л.Байделдиновтың, әл-Фараби атындағы Қазақ ұлттық университетінің еңбек құқығы және азаматтық процесс кафедрасының меңгерушісі, заң ғылымдарының кандидаты, доцент И.В.Межибовскаяның, С.Д.Асфендияров атындағы Қазақ ұлттық медициналық университетінің педиатрия кафедрасының меңгерушісі, медицина ғылымдарының докторы, профессор З.Х.Мәжитованың, биология ғылымдарының кандидаттары, Л.Н.Гумилев атындағы Еуразия ұлттық университетінің биология және экология кафедрасының доценттері Ж.И.Іңкәрова мен Л.Х.Ақбаеваның қорытындыларымен танысып шығып, Қазақстан Республикасы Конституциялық Кеңесі мынаны анықтады:

      Қазақстан Республикасы Конституциялық Кеңесіне Республика Жоғарғы Сотының "Арал өңіріндегі экологиялық қасірет салдарынан зардап шеккен азаматтарды әлеуметтік қорғау туралы" 1992 жылғы 30 маусымдағы N 1468а-XII Қазақстан Республикасы заңының 13-бабын конституциялық емес деп тану туралы ұсынымы келіп түсті.
      Ұсынымның белгілі болғаны, Жоғарғы Соттың қарауында азамат С.Н.Серғазиевтің Қазақстан Республикасы Министрлер Кабинетінің 1992 жылғы 17 желтоқсандағы N 1057 "Арал өңіріндегі экологиялық қасірет салдарынан зардап шеккен азаматтарды әлеуметтік қорғау туралы" 1992 жылғы 30 маусымдағы Қазақстан Республикасының заңын жүзеге асыру жөніндегі шаралар туралы қаулысын заңға қайшы деп тану туралы Республика Үкіметіне қойған талап-арызы жатыр.
      Талап-арызды қарау барысында Жоғарғы Сот, іс бойынша қолданылуға тиісті "Арал өңіріндегі экологиялық қасірет салдарынан зардап шеккен азаматтарды әлеуметтік қорғау туралы" заңның 13-бабы (бұдан әрі - Заң) Конституцияның 14-бабында баянды етілген адамның және азаматтың құқықтары мен бостандықтарына нұқсан келтіреді, себебі әлеуметтік жеңілдіктер мен кепілдіктер берілуін экологиялық қасірет аймағында тұру фактісімен байланыстырады деген ұйғарымға келген. Әлеуметтік жеңілдіктер мен кепілдіктер берілуінің мұндай тәртібі, Жоғарғы Соттың пікірінше, бұл аймақтан көшіп кеткен, бірақ зардап шеккен деген мәртебесі бар азаматтарды тұрғылықты жеріне байланысты кемсітушілік болып табылады.
       Заңның 13-бабының конституциялылығы туралы мәселені қарау кезінде Қазақстан Республикасы Конституциялық Кеңесі мынаны ескерді.

1. Қазақстан Республикасы, өзін демократиялық, зайырлы, құқықтық және әлеуметтік мемлекет ретінде, оның ең қымбат қазынасы - адам және адамның өмірі, құқықтары мен бостандықтары екенін орнықтыра отырып (Конституцияның 1-бабының 1-тармағы), сол немесе өзге бір себептер бойынша кімді де болмасын кемсітуге тыйым белгіледі және оны конституциялық кепілдіктер деңгейіне жеткізді. Атап айтқанда, негізгі заңның 14-бабының 2-тармағы: "тегіне, әлеуметтік, лауазымдық және мүліктік жағдайына, жынысына, нәсіліне, ұлтына, тіліне, дінге көзқарасына, нанымына, тұрғылықты жеріне байланысты немесе кез келген өзге жағдаяттар бойынша ешкімді ешқандай кемсітуге болмайды", - деп баянды етеді.
Тұрғылықты жеріне байланысты кемсітуге тыйым салу, Конституцияның осы аталған бабының заң мен сот алдында жұрттың бәрінің теңдігін бекітетін 1-тармағының нормасымен тығыз байланысты. Бұл, тұрғылықты жеріне қарамастан заң актілерінде белгіленген бір негіздер бойынша субъектілердің құқықтары бірдей және бірдей міндеттерді орындауға тиісті екендігін, сондай-ақ осы құқықтары мемлекет тарапынан бірдей қорғалатынын және заң мен сот алдында бірдей жауапты болатынын білдіреді. (Конституциялық Кеңестің 2001 жылғы 9 шілдедегі N 11/2 қаулысы).

2. Конституциялық Кеңестің 1999 жылғы 12 наурыздағы N 3/2 қаулысына сай құқықтардың немесе бостандықтардың нақты бір түрінің конституциялық құқық деңгейіне жеткізілуі және Конституцияда оның кепілділігінің жариялануы мемлекеттің осы құқықтар мен бостандықтарды жүзеге асыруды қамсыздандыруды өз міндетіне алуын көздейді. Демек, Негізгі Заңның 1, 12, 28, 29 және 31-баптарынан келіп туындайтын денсаулыққа келтірілген зиянды өтеу құқығын тану және қамтамасыз ету мемлекеттің міндеті болып табылады. Сондықтан экологиялық қасірет аймағында тұру және осындай аймаққа келіп қалған азаматтардың денсаулығына зиян келтіру фактілері мемлекет пен азамат арасында конституциялық-құқықтық зиян немесе зиян келтірілу қаупі үшін әлеуметтік өтемдер мен жеңілдіктерге кепілдік беріледі. Бұл ретте заң шығарушы олардың нақты түрлері мен алу шарттарын, сондай-ақ әлеуметтік-ақталған өлшемдер бойынша азаматтардың құқықтарын саралауға хақылы.
Қаралып отырған Заң мынадай өлшемдер бойынша саралай отырып, азаматтарға әлеуметтік өтемдер мен жеңілдіктер берілуінің шарттарын айқындайды: тұрған аймағы; тұруының уақыты мен мерзімі; жасы; денсаулығын жоғалтуы. Бұл ретте тұрған жерінің жағдайы мен денсаулығын жоғалтуы өз бетінше өлшемдер болып табылады және жекелей алғанда да, жиынтығында да ескерілуі мүмкін. Қоршаған ортаның зиянды факторларының адамға әсер етуінің және оның салдарының әртүрлі сипатына байланысты мұндай көзқарас негізді болып көрінеді.

      3. Экологиялық қасірет салдарынан зардап шеккендер деп заң осы аймақта тұрып жатқан немесе бұрын тұрған азаматтарды таниды (6-8-баптар). Сонымен бірге, заңның 13-бабында көзделген өтемдер мен жеңілдіктер, азаматтар зардап шеккен деген мәртебе бар-жоғына қарамастан, экологиялық қасірет аймағында тұрып жатқан бүкіл халық үшін әлеуметтік қолдау болып табылады. Заң шығарушы бұл жағдайда адамға өзі тұрып жатқан ортаның зиянды әсер етуін ескереді. Алайда бұдан, заңның 6-8-баптарына сәйкес экологиялық қасірет салдарынан зардап шеккендер деп танылған және осы аумақтан тыс жерлерге көшіп кеткен адамдар кемсітіліп отыр деген келіп шықпайды.
      Экологиялық апат және экологиялық дағдарыс салдарынан зардап шеккендерге қатысты заңның 15 және 16-баптарында бірқатар өтемдер мен жеңілдіктер белгіленген. Одан тыс, заңның 17-бабында экологиялық апат аймағынан көшіп кеткендер үшін арнаулы өтемдер мен жеңілдіктер көзделген. Экологиялық қасірет аймағынан кеткен адамдар үшін заңның аталған баптарында белгіленген өтемдер мен жеңілдіктердің көлемі, осы аумақта тұрып жатқан азаматтарға берілетінмен салыстырғанда аз болып табылады, өйткені заң шығарушы оларға көшіп кеткеннен кейін өмір сүру ортасының зиянды әсер етпейтінін назарға алады.
      Осылайша, экологиялық апат және экологиялық дағдарыс аймақтарында тұрып жатқан азаматтардың мүдделері заңның 13, 15 және 16-баптарымен, ал зардап шеккендер мәртебесіне ие және осы аймақтардан көшіп кеткен азаматтардың мүдделері - 15, 16 және   17-баптарымен қорғалады. Сол арқылы заң әлеуметтік өтемдер мен жеңілдіктерді экологиялық қасірет аймағының адамға әсер етуіне қарай саралайды, бұл әбден орынды болып табылады.
      Экологиялық қасірет аймағында тұрып жатқан адамдар мен одан көшіп кеткен адамдарды әлеуметтік қорғаудың әртүрлі деңгейі бұл соңғыларын тұрғылықты жеріне байланысты кемсітуге әкеп соқпайды, өйткені халықтың бұл көрсетілген санаттарын қорғаудағы әлеуметтік-шарттастырылған көзқарас олардың конституциялық құқықтарын шектемейді (кемітпейді). Географиялық мағынасындағы тұрғылықты жері емес, қолайсыз өмір сүру ортасының адам денсаулығына әсері бұл көрсетілген айырмашылықтың негізі болып табылады. Бұл орайда Конституциялық Кеңестің әлеуметтік-негізделген өлшемдерге қарай отырып өтемдер мен жеңілдіктерді саралауды кемсітушілік деп есептеуге болмайды деп пайымдайды.

      4. Сонымен бірге, қаралып отырған заң мемлекеттің әлеуметтік функцияларын жүзеге асыруына байланысты бірқатар сұрақтарды туындатады. Конституциялық Кеңестің 2001 жылғы 21 желтоқсандағы N 18/2 қаулысында, Конституцияның 1-бабы 1-тармағының нормасы "Қазақстан Республикасы өзін... әлеуметтік мемлекет ретінде орнықтырады..." деген бөлігінде Қазақстанның өз шынайы мүмкіндіктеріне сәйкес әлеуметтік мемлекет міндетін орындауға ұмтылады дегенді білдіреді, деп атап көрсетілген. Конституциялық Кеңестің пікірінше, қаралып отырған жағдайда бұл экологиялық апат салдарынан зардап шеккен барлық азаматтардың заңды мүдделерін қамтамасыз ету үшін мемлекеттің өз мүмкіншіліктерін толық пайдалануы қажеттілігін шарт етіп қояды.
      Соңғы кездері қабылданған жалпы әлеуметтік заңнамалық актілер заңның ережелеріне жеткілікті түрде сәйкес келмейді. Атап айтқанда, "мүгедектер" және "экологиялық қасіретпен себепті байланысы бар аурудан денсаулығын жоғалтқан азаматтар" деген ұғымдардың ара-жігі анық етіп ажыратылмаған. Ол құқық қолдануда қиыншылық туғызады және экологиялық қасірет аймағынан көшіп кеткендердің, зардап шеккендердің әлеуметтік мүдделерін тиісті шамада қамтамасыз етуге мүмкіндік бермейді, бұл мемлекетке әлеуметтік функцияларын тиімді түрде іске асыруына кедергі келтіреді.
      Баяндалғанның негізінде, Қазақстан Республикасы Конституциясының 72-бабының 2-тармағын, "Қазақстан Республикасының Конституциялық Кеңесі туралы" Қазақстан Республикасы Конституциялық заңының  17-бабы 4-тармағының 1) тармақшасын,  31-33, 37, 40 және 41-бабы 1-тармағының 2) тармақшасын басшылыққа алып, Қазақстан Республикасының Конституциялық Кеңесі қаулы етеді:

1. "Арал өңіріндегі экологиялық қасірет салдарынан зардап шеккен азаматтарды әлеуметтік қорғау туралы" 1992 жылғы 30 маусымдағы N 1468а-XII Қазақстан Республикасы заңының 13-бабы Қазақстан Республикасының Конституциясына сәйкес деп танылсын.

2. Қазақстан Республикасының Үкіметіне Арал өңіріндегі экологиялық қасірет салдарынан зардап шеккен адамдарды әлеуметтік қорғау бөлігінде заңнаманы үйлестіру жөніндегі шараларды қабылдау ұсынылсын.

3. Қазақстан Республикасы Конституциясының 74-бабының 3-тармағына сәйкес қаулы оны қабылдаған күннен бастап күшіне енеді, шағымдануға жатпайды, Республиканың бүкіл аумағында жалпыға бірдей міндетті және Қазақстан Республикасы Конституциясының 73-бабының 4-тармағында көзделген ретті ескере отырып, түпкілікті болып табылады.

4. Осы қаулы республикалық ресми басылымдарда қазақ және орыс тілдерінде жариялансын.

      Қазақстан Республикасы
      Конституциялық Кеңесінің
      төрағасы

О проверке конституционности статьи 13 Закона Республики Казахстан "О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье"