"Орталық мемлекеттiк органдар мен облыстардың, республикалық маңызы бар қаланың, астананың жергiлiктi атқарушы органдары қызметiнiң тиiмдiлiгiн бағалау жүйесiн дамыту тұжырымдамасын бекіту туралы" Қазақстан Республикасының Президенті Жарлығының жобасы туралы

Қазақстан Республикасы Үкіметінің 2012 жылғы 3 наурыздағы № 288 Қаулысы

Қазақстан Республикасының Үкіметі ҚАУЛЫ ЕТЕДІ:
«Орталық мемлекеттiк органдар мен облыстардың, республикалық маңызы бар қаланың, астананың жергiлiктi атқарушы органдары қызметiнiң тиiмдiлiгiн бағалау жүйесiн дамыту тұжырымдамасын бекіту туралы» Қазақстан Республикасының Президенті Жарлығының жобасы Қазақстан Республикасы Президентінің қарауына енгізілсін.

Қазақстан Республикасының
Премьер-Министрі К. Мәсімов

Қазақстан Республикасының Президенті
ЖАРЛЫҚ Орталық мемлекеттiк органдар мен облыстардың, республикалық маңызы бар қаланың, астананың жергiлiктi атқарушы органдары қызметiнiң тиiмдiлiгiн бағалау жүйесiн дамыту
тұжырымдамасын бекіту туралы

ҚАУЛЫ ЕТЕМІН:
1. Қоса беріліп отырған Орталық мемлекеттiк органдар мен облыстардың, республикалық маңызы бар қаланың, астананың жергiлiктi атқарушы органдары қызметiнiң тиiмдiлiгiн бағалау жүйесiн дамыту тұжырымдамасы бекітілсін.
2. Қазақстан Республикасы Президентінің Әкімшілігі мен Үкіметі осы Жарлықты іске асыру жөнінде шаралар қабылдасын.
3. Осы Жарлықтың орындалуын бақылау Қазақстан Республикасы Президентінің Әкімшілігіне жүктелсін.
4. Осы Жарлық қол қойылған күнінен бастап қолданысқа енгізіледі.

Қазақстан Республикасының
Президенті Н. Назарбаев

Қазақстан Республикасы
Президентінің
2012 жылғы « »
№ Жарлығымен
БЕКІТІЛГЕН

Орталық мемлекеттiк органдар мен облыстардың, республикалық
маңызы бар қаланың, астананың жергiлiктi атқарушы органдары
қызметiнiң тиiмдiлiгiн бағалау жүйесiн дамыту
ТҰЖЫРЫМДАМАСЫ 1. Бағалау жүйесiн дамыту пайымы

Кіріспе

Орталық мемлекеттік органдар мен облыстардың, республикалық маңызы бар қаланың, астананың, жергілікті атқарушы органдары қызметінің тиімділігін жыл сайынғы бағалау жүйесін (бұдан әрі – Бағалау жүйесі) енгізу мемлекеттік аппарат қызметінің тиімділігін кешенді талдауды тұрақты негізде жүргізу, оның жұмыс істеуінің жүйелі проблемаларын анықтау мүмкіндігін қамтамасыз етті.
Мемлекеттік басқару жүйесіне бағалау тетіктерін енгізу мемлекеттік органдардың қызметін ұдайы жетілдіру арқылы елдің бәсекеге қабілеттілігін арттыруға бағытталған.
Бұл ретте Бағалау жүйесінің өзін сапалы дамытпай мемлекеттік органдардың қызметін үздіксіз жетілдіруді қамтамасыз ету мүмкін емес. Осыған байланысты Бағалау жүйесін одан әрі дамытудың тұтас пайымын айқындайтын Тұжырымдама әзірлеу мәселесі өзекті болып табылады.

Ағымдағы жағдайды талдау

Жыл сайынғы бағалау жүйесі Қазақстан Республикасы Президентінің 2010 жылғы 19 наурыздағы № 954 Жарлығымен (бұдан әрі – Жарлық) бекітілген. Осы Жарлыққа сәйкес оның негізгі ережелері, қағидаттары бағыттары, органдар жүйесі мен өткізу тәртібі айқындалған.
Бағалауға мемлекеттік органдар қызметінің мынадай бағыттары жатады:
1) қадағаланатын салада, аяда, өңірде стратегиялық мақсаттар мен міндеттерге қол жеткізу және іске асыру;
2) Қазақстан Республикасы Президентінің, Қазақстан Республикасы Мемлекеттік хатшысының, Қазақстан Республикасы Үкіметінің, Қазақстан Республикасы Президенті Әкімшілігінің, Қазақстан Республикасының Премьер-Министрі Кеңсесінің актілері мен тапсырмаларын орындау;
3) бюджет қаражатын басқару;
4) мемлекеттік қызметтер көрсету;
5) персоналды басқару;
6) ақпараттық технологияларды қолдану.
Әрбір бағыт бойынша бағалауға уәкілетті мынадай мемлекеттік органдар айқындалған.
Бағалау органдарының жүйесі бағалауға уәкілетті мемлекеттік органдарды қамтиды:
1) Қазақстан Республикасы Президент Әкімшілігі;
2) Қазақстан Республикасы Премьер-Министрі Кеңсесі;
3) мемлекеттік жоспарлау жөніндегі уәкілетті орган;
4) мемлекеттік қызмет істері жөніндегі уәкілетті орган;
5) бюджетті атқару жөніндегі орталық уәкілетті орган (бұдан әрі – бюджетті атқару жөніндегі уәкілетті орган);
6) ақпараттандыру саласындағы уәкілетті орган.
Экономикалық даму және сауда министрлігі тиімділікке жалпы бағалауды жүзеге асырады. Уәкілетті мемлекеттік органдарды үйлестіруді Мемлекеттік органдарды бағалау жөніндегі сараптама комиссиясының жұмыс органы (қазіргі уақытта Президент Әкімшілігінің Стратегиялық әзірлемелер және талдау орталығы) жүзеге асырады.
Сондай-ақ Бағалау жүйесін сараптамалық-талдамалық, әдіснамалық және ұйымдық сүйемелдеу мақсатында «Экономикалық зерттеулер институты» АҚ құрамында Мемлекеттік органдар қызметінің тиімділігін бағалау орталығы (бұдан әрі – Бағалау орталығы) құрылды.
Бағалау жүйесінің әдіснамалық базасы бағалауға уәкілетті тиісті мемлекеттік органдар бекіткен әрбір көрсетілген бағыттар бойынша бағалау тиімділігінің 6 әдістемесін қамтиды.
Тікелей бағалау жүргізу бойынша жұмыс екі жыл бойы жүзеге асырылып келеді.
Пилоттық бағалау алғаш рет 2010 жылы үш мемлекеттік орган: Қазақстан Республикасы Еңбек және халықты әлеуметтік қорғау министрлігі, Қазақстан Республикасы Табиғи монополияларды реттеу агенттігі және Ақмола облысының әкімдігі бойынша жүргізілді.
2011 жылы 40 мемлекеттік орган: 24 орталық ведомство мен 16 әкімдік қызметінің тиімділігіне пилоттық бағалау жүргізілді.
Тұтастай алғанда, бүгінгі таңда мемлекеттік басқару құрылымына Бағалау жүйесі ойдағыдай енгізілді деп айтуға болады: мемлекеттік органдар оның қағидаттары мен тетіктерін қабылдады, алғашқы нәтижелері алынды, мемлекеттік аппарат қызметіндегі жүйелік проблемалар анықталды, оларды шешу бойынша жұмыс басталды.
Сонымен қатар, Бағалау жүйесінің одан әрі сапалы және тиімді жұмыс істеуі үшін мынадай проблемаларды шешу қажет.
Бағалауға уәкілетті мемлекеттік органдар мүдделерінің қайшылығы.
Қазіргі уақытта, Бағалау органдарының күрделі жүйесі бар. Әрбір бағыт бойынша екі және одан да көп бағалауға уәкілетті органдар айқындалған. Қазақстан Республикасы Президенті Әкімшілігі мен Премьер-Министрінің Кеңсесін қоспағанда, бағалауға уәкілетті органдар, сонымен қоса бағаланатын мемлекеттік органдар болып табылады.
Бұл ретте, бағалауға уәкілетті мемлекеттік органдар мемлекеттік саясатты әзірлеуге, мемлекеттік органдардың жетекшілік ететін саласындағы қызметінің тиімділігін бақылау мен бағалау жүргізуге жауапты.
Нәтижесінде, уәкілетті органдардың өздері жетекшілік ететін салалардағы бар проблемаларды көрсетуге қызығушылық танытпайтындығы байқалуда, бұл бағалаудың объективтілік қағидаттарын сақтауда тәуекелдер тудырады.
Мемлекеттік органдарға қосымша жүктеме және деректердің сенімсіздігі, қатері.
Ағымдағы бағалау моделі мемлекеттік органдардан саны көп есептер мен дәлелдейтін ақпаратты жинау қажеттілігіне, қайта тексеру үшін бағаланатын мемлекеттік органдарға баруға байланысты бағалау жүргізудің ұзақ мерзімдерін болжайды. Нәтижесінде өткен жылды бағалаудың жалпы қорытындысын шығару 10 айға дейінгі уақытты алады, бұл оның өзектілігін төмендетеді.
Бұл ретте, есепті ақпарат бағаланатын мемлекеттік органдардан сұратылатындығын, ал бір мемлекеттік органның ақпаратын қайта тексеру үшін 2-3 күн көзделетінін ескере отырып, деректердің дәйектілігін қамтамасыз ету өте күрделі міндет болып табылады.
Одан басқа қолданыстағы бағалау моделі уәкілетті мемлекеттік органдарға негізгі қызметін бағалау жүргізу бойынша жұмыстармен үйлестіруге мәжбүрлей отырып, қосымша жүктеме жасайды.
Қолданыстағы Бағалау органдары жүйесінің шектеулігі
Қолданыстағы Бағалау органдары жүйесі, онда уәкілетті орган мемлекеттік органдардың сыртқы бағалауын жүзеге асырады, барлық мемлекеттік құрылымдар мен ұйымдарды бағалауды қамтамасыз етуге мүмкіндік бере алмайды. Айталық, ресурстардың шектеулі болуына байланысты қазіргі уақытта орталық деңгейде тек 24 министрлік пен агенттік, өңірлік деңгейде 14 облыстық әкімдік пен Астана және Алматы қалаларының әкімдіктері ғана бағаланады. Облыстың әкімдіктері қалалар мен аудандардың әкімдіктерін бағалайды, бұл да өз кезегінде мүдделер қайшылығын туғызады.
Бұл ретте қазіргі уақытта құқық қорғау блогы, әлеуетті ведомстволар, ұлттық холдингтер, мемлекет қатысатын компаниялар мен ұйымдар тиімділікті бағалау аясына кірмейді.
Бағалау процесінің кіріктірілмегендігі (сыртқы бағалау және ішкі бағалау)
Қазіргі уақытта мемлекеттік органның сыртқы және ішкі бағалауы қосарлас және өзара байланыссыз іске асырылуда.
Оның үстіне, ішкі бағалау элементтері де өзара байланыссыз және әртүрлі құрылымдық бөлімшелер арқылы жүзеге асырылады. Сатылы институционалдық және әдіснамалық кірігудің болмауы салдарынан қолда бар ресурстар тиімсіз пайдаланылуда, мемлекеттік органдарға артық жүктеме жасалуда.
Бағалау мемлекеттік органдардың ішкі бақылау қызметтері (бұдан әрі - ІБҚ) жұмысының тиімсіздігін көрсетті. Бақылау міндеттерінен олар қаржы қаражатының пайдаланылуын бақылауды ғана жүзеге асыратындығына қарамастан, олардың қызметі орталық мемлекеттік органдардың 3% және жергілікті мемлекеттік органдардың 1,9% қаржы қаражатын ғана қамтыған. Бұл ретте, ІБҚ іс жүзінде мемлекеттік органдағы Басқару жүйесін бағалау жөніндегі функцияларды орындамай отыр.
Бұдан басқа, ІБҚ-ның бағаланатын мемлекеттік органдардың басшыларына есеп беретіндігіне байланысты мұндай бағалаудың объективтілігі күмән тудырады. Мысалы, бағалау нәтижесі бойынша маңызды ескертулер болғандығына қарамастан, 6 облыс әкімдігінде ІБҚ ешқандай жолсыздық анықтаған жоқ.
Мемлекеттік органды басқару жүйесін және олар айқындайтын саясаттың тиімділігін талдаудың жеткіліксіздігі, халық пен бизнестің кері байланысының нашар болуы.
Қолданыстағы Бағалау жүйесінің моделі негізінен мемлекеттік орган жұмысының белгіленген стандарттарға, қағидаларға, талаптарға сәйкес болмауын анықтауға бағдарланған. Стратегиялық мақсаттар мен міндеттерге қол жеткізуді бағалау кезінде тек қана оларға қол жеткізу дәрежесін есептеу нәтижелері ғана келтіріліп, мақсаттар мен міндеттерге қол жеткізілмеу себептері, оларды белгілеудің дұрыстығы, сондай-ақ оларды іске асыруға бағытталған шаралар талданбайды.
Бағалау жүйесі туралы Жарлықта көзделгендей, тәуелсіз сарапшылардың қорытындылары, үкіметтік емес ұйымдардың ақпараты мемлекеттік орган қызметінің тиімділігі туралы қорытынды дайындау үшін ақпарат көзі бола алады. Сонымен бірге, қазіргі уақытта тәуелсіз сарапшылардың, ҮЕҰ-ның бағалауға қатысуының және халықты әлеуметтанушылық сұрастыруды қолданудың әдіснамалық тәсілдері айқындалмаған. Бұдан басқа, сарапшылар мен ҮЕҰ тарапынан мемлекеттік органдарды бағалау тәуелсіздігін және объективтілігін қамтамасыз ету проблемасы тағы бар.
Халықаралық тәжірибеге шолу
Бағалау жүйесін дамытудың халықаралық тәжірибесі мемлекеттік аппарат тиімділігін өлшеудің әртүрлі тәсілдері бар екенін көрсетеді. Басты үш түрін атап көрсетуге болады, олар: (1) ішкі (өзін-өзі бағалау) Еуропа елдерінің көпшілігінде кездеседі, (2) сыртқы (Канада тәжірибесі бойынша) және аралас (АҚШ тәжірибесі бойынша).
Атап айтқанда, Канадада тиімділікті бағалауды MAF (Management assessment framework) - Басшылықтың есеп беру тұжырымдамасына сәйкес басқару құрылымын қадағалаудың түйінді құралы болып табылатын Қазынашылық Кеңесінің Хатшылығы жүзеге асырады. MAF департаменттер мен мекемелердің басқарушылық құрылымдары жұмысының көлемі мен тиімділігін, түйінді 15 саладағы мемлекеттік құрылымдардың басқарушылық құрылымдарының тиімділігі мен өнімділігін бағалауға мүмкіндік береді.
Америка Құрама Штаттарында тиімділікті бағалау федералдық ведомстволардың қызметін ішкі және сыртқы бақылауды көздейді.
Осы мақсатта АҚШ-та федералдық ведомстволарға аудит және тексеруді жүзеге асыратын, үнемділікті, өнімділік пен нәтижелілікті қамтамасыз етуге бағытталған іс-шараларды үйлестіретін және ұсынатын әрі АҚШ-тың тиісті ведомствосының басшысы мен Конгресін орын алып отырған проблемалар туралы хабардар етуді қамтамасыз ететін Бас инспекторлар институты енгізілген.
Бас инспекторлардың екі түрі көзделген: (1) АҚШ Президенті және (2) тиісті ведомстволардың басшылары тағайындайтын (және шеттететін). Бұл ретте, тағайындау түріне қарамастан, Бас инспекторлар өздерінің қызметі нәтижелерінің объективтілігін қамтамасыз ететіндей жеткілікті тәуелсіздік дәрежесіне ие.
Еуропа елдерінің көпшілігінде тиімділікті бағалау мемлекеттік органның өзін-өзі бағалауын көздейтін CAF (Common assessment framework) - Бағалаудың жалпы әдіснамасына сәйкес жүзеге асырылады.

Бағалау жүйесін дамытудың мақсаттары мен міндеттері

Бағалау жүйесін дамытудың негізгі мақсаты жеке-жеке әрбір мемлекеттік орган, ұлттық холдинг, мемлекет қатысатын компания мен ұйым және тұтастай мемлекеттік басқару жүйесі қызметінің тиімділігін ұдайы арттыруды қамтамасыз ету болып табылады.
Көрсетілген мақсатқа қол жеткізу үшін мынадай міндеттерді шешу көзделген:
мына:
1) мемлекеттік саясатты әзірлеуге, оны іске асыруға және бақылауға жауапты болып табылмайтын, бағалауға уәкілетті бірыңғай органды айқындау;
2) ішкі бақылау қызметтерін аудит қызметтеріне айналдыру және барлық мемлекеттік органдарда, ұлттық холдингтерде, мемлекет қатысатын компаниялар мен ұйымдарда осындай аудит қызметтерін құру;
3) басқару жүйесінің (барлық ресурстарды пайдалану), мемлекеттік орган қалыптастыратын және іске асыратын саясаттың тиімділігін бағалау бөлігінде талдамалық құрамдасты күшейту жолымен басқарушылық шешімдерді қабылдау үшін уақтылы, сапалы және дәйектілі ақпаратпен қамтамасыз ету.

Іске асыру кезеңі және межеленген нәтижелер

5 жыл ішінде Бағалау жүйесі қоғам мен мемлекеттік кері байланысының тиімді тетігін («диалогін») жолға қоюға мүмкіндік жасайды.
Бағалаудың қолданыстағы тетіктерін мұқият қайта қарау мемлекеттік органдардың басқарушылық құрылымының сапасын арттыруға, ресурстар мен тәуекелдерді басқарудың инновациялық, серпінді әдістерін енгізуге, мемлекеттік органдар басшыларының жауапкершілігін күшейтуге ықпал етеді.
Мемлекеттік органның өз қызметін ұйымдастыру әдісі идеологиясының өзі өзгеретін болады. Халықтың мұқтаждығына бағдарлану, жұмысының үнемділігі мен тиімділігі оның басымдығы болмақ.
Бағалау жүйесін мемлекеттік басқарудың барлық деңгейлерінде басқарушылық шешімдер қабылдау үшін объективті де дәйекті ақпарат жеткізушіге айналады.
Нәтижеге бағдарланған бюджеттендіру әдістерін жетілдіруге жаңа серпін берілетін болады.
Бағалау жүйесі одан әрі дамыту кезең-кезеңімен (даму деңгейлері бойынша) былайша жүзеге асырылатын болады:
1) деңгей (2012 жыл) - орталық мемлекеттік және облыстық деңгейдегі жергілікті атқарушы органдарды бағалау, тәсілдерді әзірлеу әрі ішкі және сыртқы бағалауды бірыңғай жүйеге біріктіру;
2) деңгей (2013 жыл) - орталық мемлекеттік және облыстық деңгейдегі жергілікті атқарушы органдарды бағалау, барлық ұлттық холдингтерде, мемлекет қатысатын компаниялар мен ұйымдарда аудит қызметтерін құру, әлеуметтанушылық пікіртерімді қамтитын бірыңғай әдіснаманы әзірлеу;
3) деңгей (2014 жыл) - барлық мемлекеттік органдардың, ұлттық холдингтердің, мемлекет қатысатын компаниялар мен ұйымдардың тиімділігін «пилоттық» бағалау;
4) деңгей (2015 жыл) - әдіснамаларды пысықтау және барлық мемлекеттік органдардың, ұлттық холдингтердің, мемлекет қатысатын компаниялар мен ұйымдардың тиімділігін бағалау;
5) деңгей (2016 жыл) - осы Тұжырымдамада көзделген мақсаттарға қол жеткізу және міндеттерді шешу.

2. Бағалау жүйесін дамытудың негізгі қағидаттары мен жалпы тәсілдері

Бағалау жүйесінің жаңа моделі мынадай қағидаттарға негізделетін болады:
1) объективтілік қағидаты — жан-жақты және толық тәуелсіз бағалау жүргізу, мүдделер қайшылығын болдырмау;
2) дәйектілік қағидаты - ақпаратты бағаланатын мемлекеттік органға тәуелсіз ақпарат көздерінен алу;
3) жариялылық қағидаты — құпиялылық режимін және қызметтік немесе заңмен қорғалатын өзге де құпияны қорғауды қамтамасыз етуді ескере отырып, тиімділікті бағалаудың нәтижелерін бұқаралық ақпарат құралдарында жариялау;
4) әмбебаптық қағидаты - бағалау тетіктерін мемлекеттік орган мен ұйымдардың әртүрлі ұйымдық құрылымдарына, олардың қызметінің әртүрлі салаларына (ерекшеліктеріне) қолдану мүмкіндігі;
5) өзектілік қағидаты - мемлекеттік басқару жүйесін дамытудың ағымдағы қажеттіліктеріне сай болу мүмкіндігі.

Басқарушылық шешімдер қабылдау үшін уақтылы, сапалы және дәйекті ақпаратпен қамтамасыз ету

Дәйектілік. Мүдделер қайшылығын болдырмауға және дәйектілікке Бағалау органдары жүйесін қайта құру есебінен қол жеткізілетін болады. Айталық, мемлекеттік саясатты әзірлеуге, оны іске асыруға және бақылауға жауапты болып табылмайтын бағалауға уәкілетті бірыңғай орган айқындалатын болады. Ішкі бақылау қызметтері аудит қызметтері болып қайта құрылады.
Халық пен бизнестен толыққанды «кері байланысты» алу үшін әлеуметтік пікіртерімдер жүргізіледі. Бағалауда барлық мүдделі тараптардың – қызмет алушылардың, жоғары тұрған мемлекеттік органдардың, қызметшілердің, тәуелсіз сарапшылардың, ҮЕҰ пікірлері ескерілетін болады.
Сапа. Бағалаудың жаңа моделінің табысты жұмыс істеуі мақсатында оны талдамалық сүйемелдеу жетілдірілетін болады. Бағалауды жүзеге асыратын сарапшылардың қажетті деңгейдегі біліктілікке қол жеткізуі бағаланатын мемлекеттік органда толық мамандандыру арқылы жүзеге асырылады.
Уақтылылық. Есепті ақпаратты қалытастыруды және әрбір мемлекеттік органды бағалауды аудит қызметі жыл бойы жүзеге асырады. Нәтижесінде мемлекеттік органның бір жылдық қызметін бағалау есепті жылдан кейінгі жылдың ақпан-наурызында берілетін болады.
Талдамалық құрамдас бөлікті күшейту
Бұл мақсатқа мемлекеттік орган жетекшілік ететін саладағы қол жеткізілген нәтижелерді оларға қол жеткізуде қолданылған әдістермен сараптамалық салыстыруды көздейтін бағалау тетіктерін енгізу жолымен қол жеткізіледі.
Бағалау межеленген әрбір мақсатқа қол жеткізу үшін пайдаланылған қаржы қаражаты көлемінің, адами ресурстардың, қолданылған технологиялардың және т.б. негізділігін, сондай-ақ оларды пайдалану әдістерінің жеткіліктілігін, өзектілігін және уақтылылығын талдауға мүмкіндік береді.
Бұл ретте салаға сыртқы (болжанбайтын) факторлардың әсерін өлшеу көзделуде, бұл бағаланатын мемлекеттік органның өзі жетекшілік ететін саланың/аяның/өңірдің дамуына әсерінің нақты дәрежесін бағалауға мүмкіндік береді.
Бағалаудың осындай тетігі мемлекеттік органды қажетті ресурстардың көлемін нақты және кәсіби болжауға, оларды ұтымды пайдалануға, мақсатқа қол жеткізу әдістерін салмақтап таңдауға ынталандырады.
Іс жүзінде, мемлекеттік орган жұмысы идеологиясының өзі өз қызметін ұйымдастыру тәсілдерін үнемділік пен инновациялылыққа бағдарлау жағына қарай өзгереді.

3. Тұжырымдаманы іске асыру болжанатын нормативтік құқықтық актілердің тізбесі

Осы Тұжырымдаманың ережелері мынадай заңнамалық және өзге де нормативтік құқықтық актілерді жетілдіру арқылы іске асырылатын болады:
1) 2008 жылғы 4 желтоқсандағы Қазақстан Республикасының Бюджет кодексі;
2) «Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік жоспарлау жүйесінің одан әрі жұмыс істеуінің кейбір мәселелері туралы» Қазақстан Республикасы Президентінің 2010 жылғы 4 наурыздағы № 931 Жарлығы;
3) «Орталық мемлекеттік органдар мен облыстардың, республикалық маңызы бар қаланың, астананың жергілікті атқарушы органдары қызметінің тиімділігін жыл сайынғы бағалау жүйесі туралы» Қазақстан Республикасы Президентінің 2010 жылғы 19 наурыздағы № 954 Жарлығы.
Сондай-ақ, барлық бағалау бағыттары бойынша Мемлекеттік органдар қызметінің тиімділігін бағалау жөніндегі әдістемелер, стратегиялық, бағдарламалық құжаттарды әзірлеу жөніндегі әдістемелік ұсынымдар және мемлекеттік органдар қызметінің тиімділігін бағалау саласындағы өзге де нормативтік құқықтық актілер жетілдірілетін болады.

О проекте Указа Президента Республики Казахстан "Об утверждении Концепции развития Системы оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы"

Постановление Правительства Республики Казахстан от 3 марта 2012 года № 288

Правительство Республики Казахстан ПОСТАНОВЛЯЕТ:
внести на рассмотрение Президента Республики Казахстан проект Указа Президента Республики Казахстан «Об утверждении Концепции развития Системы оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы».

Премьер-Министр
Республики Казахстан К. Масимов

УКАЗ Президента Республики Казахстан Об утверждении Концепции развития Системы оценки эффективности
деятельности центральных государственных и местных
исполнительных органов областей, города республиканского
значения, столицы

ПОСТАНОВЛЯЮ:
1. Утвердить прилагаемую Концепцию развития Системы оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы.
2. Администрации Президента и Правительству Республики Казахстан принять меры по реализации настоящего Указа.
3. Контроль за исполнением настоящего Указа возложить на Администрацию Президента Республики Казахстан.
4. Настоящий Указ вводится в действие со дня подписания.

Президент
Республики Казахстан Н.Назарбаев

УТВЕРЖДЕНА
Указом Президента
Республики Казахстан
от 3 марта 2012 года № 288

КОНЦЕПЦИЯ
развития Системы оценки
эффективности деятельности центральных государственных
и местных исполнительных органов областей, города
республиканского значения, столицы 1. Видение развития Системы оценки Введение

Внедрение Системы ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы (далее – Система оценки) обеспечило возможность проведения на регулярной основе комплексного анализа эффективности деятельности государственного аппарата, выявления системных проблем его функционирования.
Внедрение механизмов оценки в систему государственного управления направлено на повышение конкурентоспособности страны через постоянное совершенствование деятельности государственных органов.
При этом обеспечение непрерывного совершенствования деятельности государственных органов невозможно без качественного развития самой Системы оценки. В связи с этим, актуальным является вопрос разработки Концепции, определяющей целостное видение дальнейшего развития Системы оценки.

Анализ текущей ситуации

Система ежегодной оценки утверждена Указом Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года № 954 (далее – Указ). В соответствии с данным Указом определены ее основные положения, принципы, направления, система органов и порядок проведения.
Оценке подлежат следующие направления деятельности государственных органов:
1) достижение и реализация стратегических целей и задач в курируемых отрасли, сфере, регионе;
2) исполнение актов и поручений Президента Республики Казахстан, Государственного секретаря Республики Казахстан, Правительства Республики Казахстан, Администрации Президента Республики Казахстан, Канцелярии Премьер-Министра Республики Казахстан;
3) управление бюджетными средствами;
4) оказание государственных услуг;
5) управление персоналом;
6) применение информационных технологий.
По каждому направлению определены уполномоченные на оценку государственные органы.
Система органов оценки включает следующие уполномоченные на оценку государственные органы:
1) Администрация Президента Республики Казахстан;
2) Канцелярия Премьер-Министра Республики Казахстан;
3) уполномоченный орган по государственному планированию;
4) уполномоченный орган по делам государственной службы;
5) центральный уполномоченный орган по исполнению бюджета (далее - уполномоченный орган по исполнению бюджета);
6) уполномоченный орган в сфере информатизации.
Общую оценку эффективности осуществляет Министерство экономического развития и торговли. Координацию уполномоченных госорганов осуществляет рабочий орган Экспертной комиссии по оценке госорганов (в настоящее время Центр стратегических разработок и анализа Администрации Президента).
Также, в целях экспертно-аналитического, методологического и организационного сопровождения Системы оценки в составе АО «Институт экономических исследований» создан Центр оценки эффективности деятельности государственных органов (далее – Центр оценки).
Методологическая база Системы оценки включает 6 методик оценки эффективности по каждому из указанных направлений, утвержденных соответствующими уполномоченными на оценку государственными органами.
Работа по непосредственному проведению оценки осуществляется уже на протяжении двух лет.
Впервые пилотная оценка проведена в 2010 году по трем государственным органам: Министерство труда и социальной защиты населения Республики Казахстан, Агентство Республики Казахстан по регулированию естественных монополий и акимат Акмолинской области.
В 2011 году проведена пилотная оценка эффективности деятельности уже 40 государственных органов: 24 центральных ведомств и 16 акиматов.
В целом, на сегодняшний день можно констатировать успешное внедрение Системы оценки в структуру государственного управления: ее принципы и механизмы восприняты госорганами, получены первые результаты, выявлены системные проблемы в деятельности госаппарата, начата работа по их решению.
Вместе с тем, для дальнейшего качественного и эффективного функционирования Системы оценки требуется решение следующих проблем.
Конфликт интересов уполномоченных на оценку госорганов.
В настоящее время существует сложная Система органов оценки. По каждому направлению определены два и более уполномоченных на оценку органов. Уполномоченные на оценку органы, за исключением Администрации Президента и Канцелярии Премьер-Министра Республики Казахстан, являются также и оцениваемыми госорганами.
При этом уполномоченные на оценку государственные органы одновременно ответственны за выработку государственной политики, контроль и проведение оценки эффективности деятельности госорганов в курируемой сфере.
В результате, отмечается незаинтересованность уполномоченных органов в указании на наличие проблем в курируемых ими сферах, что создает риски в соблюдении принципа объективности оценки.
Дополнительная нагрузка на госорганы и риск недостоверности данных.
Текущая модель оценки предполагает длительные сроки проведения оценки, в связи с необходимостью сбора с оцениваемых госорганов большого количества отчетной и подтверждающей информации, выезд в оцениваемые госорганы для ее перепроверки. В результате подведение общих итогов оценки за предыдущий год занимает до 10 месяцев, что уменьшает ее актуальность.
При этом, учитывая, что отчетная информация запрашивается от самих оцениваемых госорганов, а на перепроверку информации одного госоргана предусмотрено 2-3 дня, обеспечение достоверности данных является крайне сложной задачей.
Кроме того действующая модель оценки также создает дополнительную нагрузку на уполномоченные госорганы, вынуждая совмещать основную деятельность с работой по проведению оценки.
Ограниченность действующей Системы органов оценки
Действующая Система органов оценки, в которой уполномоченный орган должен осуществлять внешнюю оценку госорганов, не позволяет обеспечить оценку всех государственных структур и организаций. Так, в связи с ограниченностью ресурсов, в настоящее время на центральном уровне оцениваются только 24 министерств и агентств, на региональном уровне – 14 областных акиматов, акиматы городов Астана и Алматы. Областные акиматы оценивают акиматы городов и районов, что в свою очередь также создает конфликт интересов.
При этом в настоящее время под оценку эффективности не подпадают правоохранительный блок, силовые ведомства, национальные холдинги, компании и организации с государственным участием.
Неинтегрированность процессов оценки (внешняя оценка и внутренняя оценка)
В настоящее время параллельно и невзаимосвязано существуют внешняя и внутренняя оценка госоргана.
Более того, элементы внутренней оценки также не взаимосвязаны и осуществляются различными структурными подразделениями. В результате отсутствия вертикальной институциональной и методологической интеграции неэффективно используются имеющиеся ресурсы, создается излишняя нагрузка на госорганы.
Как показала оценка, неэффективна деятельность служб внутреннего контроля (далее - СВК) госорганов. Несмотря на то, что из контрольных функций они осуществляют только контроль за использованием финансовых средств, их деятельностью было охвачено всего 3% финансовых средств центральных и 1,9% местных госорганов. При этом, СВК фактически не выполняют функцию по оценке Системы управления в госоргане.
Кроме того, в связи с подотчетностью СВК руководителям оцениваемых госорганов возникает вопрос объективности такой оценки. Например, несмотря на наличие значительных замечаний по результатам оценки, в 6 акиматах областей СВК не выявили никаких нарушений.
Недостаточность анализа системы управления госорганом и эффективности определямой им политики, слабая обратная связь с населением и бизнесом.
Действующая модель Системы оценки в большей степени ориентирована на выявление несоответствий в работе госоргана установленным стандартам, правилам, требованиям. При оценке достижения стратегических целей и задач приводятся лишь результаты расчета степени их достижения без анализа причин недостижения, правильности постановки целей и задач, а также мер, направленных на их реализацию.
Как предусмотрено Указом о Системе оценки источниками информации для подготовки заключений об эффективности деятельности госоргана могут служить заключения независимых экспертов, информация неправительственных организаций. Вместе с тем, в настоящее время не определены методологические подходы участия в оценке независимых экспертов, НПО и применения социологических опросов населения. Кроме того, существует также проблема обеспечения независимости и объективности оценки госорганов со стороны экспертов и НПО.
Обзор международного опыта
Международный опыт развития Системы оценки демонстрирует наличие различных подходов к измерению эффективности госаппарата. Можно выделить три ключевых типа: (1) внутренний (самооценка), преобладающий в большинстве стране Европы, (2) внешний (по опыту Канады) и смешанный (по опыту США).
В частности, в Канаде оценку эффективности осуществляет Секретариат Совета Казначейства в соответствии с Концепцией подотчетности руководства - MAF (Management assessment framework), являющейся ключевым инструментом надзора за управленческой структурой. MAF позволяет оценить объем и эффективность работ управленческих структур департаментов и учреждений, эффективность и производительность управленческой структуры госструктур в 15 ключевых областях.
В Соединенных Штатах Америки оценка эффективности предполагает внутренний и внешний контроль за деятельностью федеральных ведомств.
В этих целях в США внедрен институт Генеральных инспекторов, осуществляющих аудит и проверки федеральных ведомств, координирующих и рекомендующих мероприятия, направленные на обеспечение экономности, продуктивности и результативности, и обеспечивающих информирование руководителя соответствующего ведомства и Конгресса США о существующих проблемах.
Предусмотрено два типа Генеральных инспекторов: назначаемые (и отстраняемые) (1) Президентом США и (2) руководителями соответствующих ведомств. При этом, вне зависимости от типа назначения, Генеральные инспектора обладают достаточной степенью независимости, чтобы обеспечивать объективность результатов своей деятельности.
В большинстве стран Европы оценка эффективности осуществляется в соответствии с Общей методологией оценки - СAF (Common assessment framework), которая предполагает самооценку государственного органа.

Цели и задачи развития Системы оценки
Основной целью развития Системы оценки является обеспечение постоянного повышения эффективности деятельности каждого государственного органа, национального холдинга, компании и организации с государственным участием в отдельности и системы государственного управления в целом.
Для достижения указанной цели предусмотрено решение следующих задач:
обеспечение своевременной, качественной и достоверной информацией для принятия управленческих решений путем:
1) определения единого уполномоченного на оценку органа, не являющегося ответственным за выработку государственной политики, ее реализацию и контроль;
2) преобразования служб внутреннего контроля в службы аудита и создания таких служб аудита во всех национальных холдингах, компаниях и организациях с государственным участием;
3) усиление аналитической составляющей, в части оценки эффективности системы управления (использования всех ресурсов), формируемой и реализовываемой государственным органом политики.

Период реализации и ожидаемые результаты
В течение 5 лет Система оценки позволит наладить эффективный механизм обратной связи («диалога») общества и государства.
Концептуальный пересмотр действующих механизмов оценки приведет к повышению качества управленческой структуры государственных органов, внедрению инновационных, интенсивных методов управления ресурсами и рисками, повышению ответственности руководителей государственных органов.
Будет изменена сама идеология подхода к организации государственным органом своей деятельности. Приоритетом станет его ориентирование на потребности населения, экономичность и эффективность работы.
Система оценки станет поставщиком объективной и достоверной информации для принятия управленческих решений на всех уровнях государственного управления.
Новый импульс будет придан совершенствованию методов бюджетирования, ориентированного на результат.

Дальнейшее развитие Системы оценки будет осуществляться поэтапно (по уровням развития) следующим образом:
1) уровень (2012 год) – оценка центральных государственных и местных исполнительных органов областного уровня, выработка подходов и объединение внутренней и внешней оценки в единую систему;
2) уровень (2013 год) – оценка центральных государственных и местных исполнительных органов, создание служб аудита во всех национальных холдингах, компаниях и организациях с государственным участием, выработка единой методологии, включающей социологические опросы;
3) уровень (2014 год) – «пилотная» оценка эффективности всех государственных органов, национальных холдингов, компаний и организаций с государственным участием;
4) уровень (2015 год) – доработка методологии и оценка эффективности всех государственных органов, национальных холдингов, компаний и организаций с государственным участием;
5) уровень (2016 год) – достижение целей и решение задач, предусмотренных настоящей Концепцией.

2. Основные принципы и общие подходы развития Системы оценки

Новая модель Системы оценки будет основана на следующих принципах:
1) принцип объективности - всестороннее и полное проведение независимой оценки, исключение конфликта интересов;
2) принцип достоверности – получение информации из независимых от оцениваемого госоргана источников;
3) принцип гласности - публикация результатов оценки эффективности в средствах массовой информации с учетом обеспечения режима секретности и защиты служебной или иной охраняемой законом тайны;
4) принцип универсальности - возможность применить механизмы оценки к различным организационным структурам государственного органа и организации, к различным сферам (спецификам) их деятельности;
5) принцип актуальности - возможность отвечать текущим потребностям развития системы государственного управления.
Обеспечение своевременной, качественной и достоверной информацией для принятия управленческих решений
Достоверность. Исключение конфликта интересов и достоверность будут достигнуты за счет преобразования Системы органов оценки. Так, будет определен единый уполномоченный на оценку орган, не являющийся ответственным за выработку государственной политики, ее реализацию и контроль. Службы внутреннего контроля будут преобразованы в службы аудита.
Для получения полноценной «обратной связи» от населения и бизнеса будут проводиться соцопросы. Оценка будет учитывать мнения всех заинтересованных сторон – услугополучателей, вышестоящих госорганов, сотрудников, независимых экспертов, НПО.
Качество. С целью успешного функционирования новой модели оценки будет совершенствоваться ее аналитическое сопровождение. Достижение экспертами, осуществляющими оценку, необходимого уровня квалификации будет осуществлено через полную специализацию на оцениваемом госоргане.
Своевременность. Формирование отчетной информации и оценка каждого госоргана будет осуществляться службой аудита в течении года. В результате оценка деятельности госоргана за год будет предоставлена уже в феврале-марте года, следующего за отчетным.
Усиление аналитической составляющей
Данная цель будет достигнута путем введения механизмов оценки, предусматривающих экспертное сопоставление достигнутых результатов в курируемой госорганом сфере с примененными методами их достижения.
Оценка позволит анализировать обоснованность использованных объемов финансовых средств, человеческих ресурсов, примененных технологий и т.д. для достижения каждой поставленной цели, а также достаточность, актуальность и своевременность методов их использования.
При этом предполагается измерение воздействия внешних (непрогнозируемых) факторов на сферу, что позволит дать оценку реальной степени влияния оцениваемого государственного органа, на развитие курируемой им сферы/отрасли/региона.
Подобный механизм оценки будет мотивировать госорган к реальному и профессиональному прогнозированию объемов необходимых ресурсов, их рациональному использованию, взвешенному подходу к выбору методов достижения цели.
Фактически, будет изменена сама идеология работы госоргана в сторону его ориентирования на экономичность и инновационность подходов к организации своей деятельности.

3. Перечень нормативных правовых актов, посредством которых
предполагается реализация Концепции

Положения настоящей Концепции будут реализованы посредством совершенствования следующих законодательных и иных нормативных правовых актов:
1) Бюджетного кодекса Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года;
2) Указа Президента Республики Казахстан от 4 марта 2010 года № 931 «О некоторых вопросах дальнейшего функционирования Системы государственного планирования в Республике Казахстан»;
Указа Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года № 954 «О Системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы».
Также будут усовершенствованы Методики по оценке эффективности деятельности государственных органов по всем направлениям оценки, методические рекомендации по разработке стратегических, программных документов и иные нормативные правовые акты в области оценки эффективности деятельности государственных органов.