"Қазақстан Республикасында мемлекеттік аудитті енгізу тұжырымдамасын бекіту туралы" Қазақстан Республикасының Президенті Жарлығының жобасы туралы

Қазақстан Республикасы Үкіметінің 2013 жылғы 18 маусымдағы № 609 қаулысы

Қазақстан Республикасының Үкіметі ҚАУЛЫ ЕТЕДІ:
«Қазақстан Республикасында мемлекеттік аудитті енгізу тұжырымдамасын бекіту туралы» Қазақстан Республикасының Президенті Жарлығының жобасы Қазақстан Республикасы Президентінің қарауына енгізілсін.

Қазақстан Республикасының
Премьер-Министрі С.Ахметов

Қазақстан Республикасында мемлекеттік аудитті енгізу тұжырымдамасын бекіту туралы

«Мемлекет басшысының 2012 жылғы 14 желтоқсандағы «Қазақстан-2050» стратегиясы: қалыптасқан мемлекеттің жаңа саяси бағыты» атты Қазақстан халқына Жолдауын іске асыру жөніндегі шаралар туралы» Қазақстан Республикасы Президентінің 2012 жылғы 18 желтоқсандағы № 449 Жарлығына сәйкес ҚАУЛЫ ЕТЕМІН:
1. Қоса беріліп отырған Қазақстан Республикасында мемлекеттік аудитті енгізу тұжырымдамасы бекітілсін.
2. Осы Жарлықтың орындалуын бақылау Қазақстан Республикасы Президентінің Әкімшілігіне жүктелсін.
3. Осы Жарлық қол қойылған күнінен бастап қолданысқа енгізіледі.

Қазақстан Республикасының
Президенті Н.Назарбаев

Қазақстан Республикасы
Президентінің
2013 жылғы « »
№ Жарлығымен
Бекітілген

Қазақстан Республикасында
мемлекеттік аудитті енгізу
ТҰЖЫРЫМДАМАСЫ Мазмұны

Кіріспе
1. Қазақстан Республикасында мемлекеттік аудитті енгізу пайымы.
2. Мемлекеттік аудитті енгізу және мемлекеттік қаржылық бақылау жүйесін дамытудың негізгі қағидаттары мен жалпы тәсілдері.
3. Тұжырымдаманы іске асыру көзделетін нормативтік құқықтық актілердің тізбесі.

Кіріспе

Қазақстан Республикасында мемлекеттік аудитті енгізу тұжырымдамасы (бұдан әрі - Тұжырымдама) Қазақстан Республикасы Президентінің «Қазақстан-2050» стратегиясы: қалыптасқан мемлекеттің жаңа саяси бағыты» атты 2012 жылғы 14 желтоқсандағы Қазақстан халқына Жолдауына сәйкес әзірленді, онда: «Бізге ең озық әлемдік тәжірибе негізінде мемлекеттік аудиттің кешенді жүйесін құру қажет» деп атап өтілген.
Қазақстандық қоғамды дамыту және мемлекеттік аппарат алдында туындайтын жаңа форматты міндеттемелер мемлекеттік басқарудың күшті жүйесінің қызмет етуін талап етеді.
Осы мәселелерді шешуде мемлекеттік қаржылық бақылаудың мемлекеттік басқарудың ажырамас бөлігі ретінде рөлі арта түседі. Алайда, елде қолданылып отырған мемлекеттік қаржылық бақылау жүйесі бюджет қаражатын тиімсіз пайдалану жағдайлары мен қаржылық бұзушылықтарды анықтауға ғана бағытталған және «бір жақты» болып табылады. Бұл ретте осындай институтты енгізу басқарудың қазіргі жүйесіне баға береді және оны бұдан әрі тиімді дамыту бойынша бағыттарын анықтайды.
Халықаралық практикада мұндай рөлді мемлекеттік аудит атқарады.
Жалпы мемлекеттік аудит Қазақстан үшін тек қаржы мәселелерін ғана емес, сонымен қатар тәуекелдерді басқару бойынша анықталған кемшіліктер мен ұсыныстар негізінде ықпалды ұсынымдарды ұсынумен бірге, олардың қызметінің барлық бағыттарын қамтитын, аудит объектілері қызметінің тиімділігінің тұтас және тәуелсіз бағасы ретінде көрінеді.
Осы Тұжырымдама мемлекеттік қаржылық бақылау жүйесін кезең-кезеңімен реформалауды және оның функционалдық бағыттарын бұдан әрі кеңейтумен бірге мемлекеттік аудитті енгізу пайымын және негізгі тәсілдерін анықтайды.

1. Қазақстан Республикасында мемлекеттік аудитті енгізу пайымы Ағымдағы ахуалды талдау

Қазақстанда тәуелсіздік алған сәттен бастап бұзушылықтарды анықтауға және ықпал ету шараларын қабылдауға бағытталған, мемлекеттік қаржылық бақылау жүйесі қалыптасты.
2004 жылы қабылданған Қазақстан Республикасы Бюджет кодексінде алғаш рет кешенді, тақырыптық және қарсы бақылауды бөлу арқылы қаржылық бақылауды ұйымдастыру негіздері анықталды.
Сәйкестігіне бақылау және қаржылық есептілігіне бақылаумен бірге, тиімділігін, нәтижелілігін, мақсаттылығы мен негізділігін бақылау жүргізіле бастады.
Заңнамалық деңгейде Республикалық бюджеттің атқарылуын бақылау жөніндегі есеп комитетінің (бұдан әрі - Есеп комитеті), мәслихаттардың тексеру комиссияларының, ішкі бақылау бойынша орталық және жергілікті уәкілетті органдардың құзыреттері анықталды.
Алғаш рет орталық мемлекеттік органдарда мемлекеттік органның басқа құрылымдық бөлімшелерінен ұйымдастырушылық және функционалды тәуелсіз, ішкі бақылау қызметтері құрылды.
2008 жылы мемлекеттік қаржылық бақылау жүйесі жетілдірілді, ішкі бақылау бойынша жергілікті уәкілетті органдар таратылды, облыс әкімдіктері, Астана және Алматы қалаларында ішкі бақылау қызметтері құрылды.
Мемлекеттік қаржылық бақылау объектілерінде анықталған Бұзушылықтардың сыныптауышы бекітілді.
Сыртқы мемлекеттік қаржылық бақылау органдары жанында сыртқы мемлекеттік қаржылық бақылау саласында құқық қолдану практикасын, сыртқы мемлекеттік қаржылық бақылау стандарттарын сақтау мәселелерін қарастыру бойынша үйлестіру кеңестері қызмет атқара бастады.
Алайда, мемлекеттік қаржылық бақылаудың қазіргі жүйесі бюджет қаржысын тиімсіз пайдалануды және бұзушылықтарды постфактум анықтауға ғана бағытталған, бұл мемлекеттік басқару тиімділігін арттыру талаптарына сәйкес келмейді.
Қазіргі кезде мемлекеттік қаржылық бақылау органдарының бір жағынан артық тарамдалған, ал екінші жағынан жеткілікті жұмылдырылмаған жүйесі қалыптасқан.
Мемлекеттік органдар қызметінің барлық саласын қамтитын, қызметінің тиімділігін тәуелсіз бағалау жоқ болып отыр. Жалпы бұл мемлекеттік қаржылық бақылау органдарының бюджеттік бағдарлама әкімшілерінің қызметін ұйымдастыруды жетілдіру жөнінде ұсынымдарды уақытылы және сапалы ұсыну, бұзушылықтарды анықтау және ескерту, қаржыны басқару саласында мемлекеттің бақылау қызметінің жаңа бағыттарын жедел енгізу мүмкіндігінен байқалады.
Мемлекеттік бақылау қызметінде тұтастылық пен жүйелілік жоқ, нәтижесінде экономикалық жүйенің жеке элементтері бірнеше рет бақылауға алынады, басқалары бақылаудан тыс қалады. Атап айтқанда, көптеген қаржы институттарын, атап айтқанда, акционерлік қоғамдарды, ірі компанияларды және басқаларын бақылау жеткілікті жүзеге асырылмайды. Қаржылық бақылаудың сыртқы органдарының бақылау іс-шараларымен 2011 жылы мемлекеттік бюджеттің 40,7 %-ы, 2012 жылы - 41,4 % қамтылды.
Қаржылық бақылау органдарының есептерінде бұзушылықтар туралы, бюджет қаражатын мақсатсыз және тиімсіз пайдалану туралы ақпаратты ашуға басты назар аударылады, бұзушылықтардың сипаты және бюджет қаражатын тиімсіз пайдалану себептері туралы ақпарат қамтылмаған.
Мемлекет қаржысы мен активтерін басқару бойынша қызметті тиімді ұйымдастыру және қаржылық тәртіп деңгейін жақсарту белгілері болған жоқ. Қазақстан Республикасы Қаржы министрлігі Қаржылық бақылау комитетінің (бұдан әрі - ҚБК) мәліметтері бойынша мемлекеттік бюджет бойынша анықталған бұзушылықтар сомасы 2010 жылы - 230 млрд. теңге, 2011 жылы - 208 млрд. теңге, ал 2012 жылы - 333 млрд. теңгені құрады.
Мемлекеттік қаржылық бақылау органдарының бірыңғай әдіснамасының, мемлекеттік қаржылық бақылауды жоспарлаудың болмауы, еңбек және өзге ресурстарды ұтымсыз пайдалану қолданыстағы жүйенің тиімді қызметіне септігін тигізбейді.
Мемлекеттік қаржылық бақылау органдарының өзара әрекет етуінің қолданыстағы механизмі де тиімсіз болып отыр.
Сыртқы және ішкі бақылауды жүзеге асыратын мемлекеттік органдардың функциялары мен өкілеттіктерінің аражігі заң жүзінде ажыратылмаған, бұл берілген органдардың қайталану элементтерінің күшеюіне әкеледі және мемлекеттік қаржылық бақылаудың тұтас жүйесінің тиімділігін азайтады. ҚБК-нің негізгі қызметі Есеп комитеті жұмысының бағыттарын 77 %-ға, тексеру комиссиясының 87,5 %-ға қамтиды.
Ішкі аудит (бақылау) қызметтерінің күш-әлеуеті жеткілікті түсінілмейді және пайдаланылмайды, ҚБК олардың қызметін үйлестірмейді. Бұдан басқа, ішкі аудит қызметтері барлық мемлекеттік органдарда құрылған жоқ, ал құрылғандары дербес қызмет түрінде, сонымен бірге белгілі құрылымдық бөлімшенің құрамында, ал жекелеген жағдайларда бірыңғай ішкі бақылау және аудит қызметі түрінде өз қызметін атқарады.
ҚБК жүргізетін барлық бақылау шараларының үштен бір бөлігі құқық қорғау органдарының сұрау салулары мен қаулылары бойынша жүргізілетін тексерулерге келеді. Нәтижесінде бір объекті қаржылық бақылаудың барлық органдарымен тексеруге алынады, ал кейбіреуі - мүлде тексерілмейді.
Мемлекеттік қаржылық бақылау жүйесіндегі білікті кадрлардың тапшылығы және кадрларды даярлаудың теориялық және практикалық кәсіби дайындығының төмен деңгейі байқалады, бұл қоғамдық сектордың қаржылық есептіліктің халықаралық стандарттарға ауысу кезеңінде күшейе түседі.
Мемлекеттік қаржылық бақылау саласында аудиторларды сертификаттау жүйесі жоқ, бұл олардың жұмысының сапасын төмендетеді.
Жүргізілген бақылау шараларының қаржылық бұзушылықтар мен нәтижелері бойынша бірыңғай ақпараттық база енгізілген жоқ.
Тәуекелдерді басқару жүйелерінің (бұдан әрі - ТБЖ) қызмет етуі бойынша бірыңғай тәсілдер жоқ.
Мемлекеттік аудитті толыққанды енгізу мемлекеттік қаражатты бақылауды жетілдірудегі маңызды бағыттардың бірі, сондай-ақ алға қойылған стратегиялық мақсаттар мен міндеттердің анағұрлым пәрменді құралдарының бірі болып табылуы мүмкін.

Тұжырымдаманың мақсаттары, міндеттері, іске асыру кезеңі және іске асырудан күтілетін нәтижелер

Тұжырымдаманың мақсаты мемлекеттік қаржылық бақылаудың қолданыстағы жүйесін реформалаудың негізгі бағыттарын және мемлекеттік аудитті енгізудің тұжырымдамалық тәсілдерін анықтау болып табылады.
Мемлекеттік аудиттің мақсаты экономиканы немесе оның жекелеген салаларын дамытуда мемлекеттік органдардың және квазимемлекеттік сектор субъектілерінің қызметін бағалау негізінде мемлекет қаржысы мен мемлекет активтерін пайдалану және басқару тиімділігін арттыру үшін ұсынымдарды жетілдіру болып табылады.
Мемлекеттік аудит пен қаржылық бақылаудың тиімді жүйесі Мемлекет басшысын, Қазақстан Республикасының Парламентін, Үкіметін және қоғамды бөлінген бюджет қаражатының заңдылық, үнемділік және тиімділік қағидаттарына сәйкес пайдаланылатыны және мемлекеттік органдар қызметінің тиімділігін бағалау қорытындылары туралы объективті және сенімді ақпаратпен қамтамасыз етуі қажет.
Аталған мақсатқа жету үшін мынадай міндеттерді шешу көзделеді:
1) мемлекеттік аудиттің түрлерін, субъектілері мен объектілерін регламенттейтін заңнамалық база қалыптастыру;
2) халықаралық стандарттарға сәйкес келетін мемлекеттік аудит және қаржылық бақылау жүргізудің әдіснамалық негіздерін әзірлеу;
3) мемлекеттік қаржылық бақылау жүйесін мемлекет қаражаты мен активтерін тиімді пайдалануды бақылау құралы ретінде жетілдіру;
4) олардың өкілеттіктерін анық ажыратуды және тиімді өзара әрекет етуін ескеріп, мемлекеттік аудит органдарының теңгерімді құрылымына қалыптастыру;
5) мемлекеттік аудит және қаржылық бақылау органдары қызметкерлерін халықаралық талаптарға сай даярлау, қайта даярлау және біліктілігін арттыру жүйесін құру;
6) мемлекеттік аудиттің ықпалдастырылған ақпараттық жүйесін құру;
7) мемлекеттік аудиторларды сертификаттау жүйесін енгізу. Іске асыру кезеңі:
Мемлекеттік аудитті енгізу кезең-кезеңімен жүзеге асырылады.
Бірінші кезең (2013 - 2014 жылдар) - Лим декларациясының басқарушы қағидаттарына және мемлекеттік аудиттің халықаралық стандарттарына сәйкес мемлекеттік аудиттің заңнамалық және әдіснамалық базасын құру.
Бұл кезеңде:
1) мемлекеттік аудит және қаржылық бақылау ұғымын, мемлекеттік аудитті жүзеге асыру қағидаттарын, түрлерін, субъектілерін, объектілерін, функцияларын, тетіктері мен құралдарын анықтай отырып «Мемлекеттік аудит және қаржылық бақылау туралы» Заң жобасын әзірлеу;
2) мемлекеттік аудит және қаржылық бақылау органдарының өкілеттіктерін анықтау;
3) халықаралық стандарттар талаптарын ескере отыра, сыртқы және ішкі мемлекеттік аудит стандарттарын әзірлеу мен бекіту;
4) сыртқы аудиторлар үшін біліктілік талаптарын әзірлеу;
5) ішкі аудит қызметтері (бұдан әрі - ІАҚ) туралы үлгілік ережелер, мемлекеттік аудитті жүргізу бойынша нұсқаулар, қағидалар, ішкі аудиторларға қойылатын біліктілік талаптарын әзірлеу;
6) бірыңғай қағидаттар мен тәсілдер негізінде ТБЖ әзірлеу;
7) кейіннен мемлекеттік аудит және қаржылық бақылау органдарының функцияларын, олардың қызметіне ТБЖ негізінде баса назар аудара және талдамалық құрамдасын күшейте отырып қайта қарау;
8) мемлекеттік аудит және бақылау органдарының өзара әрекет ету тәртібін регламенттеу;
9) кадрларды даярлау, қайта даярлау, біліктілігін арттырудың тиімді жүйесін құру;
10) мемлекеттік аудитті жүргізген кезде басқару процестерін оңтайландыру үшін Есеп комитетінің мемлекеттік аудиттің бірыңғай ақпараттық жүйесін әзірлеуі;
11) Есеп комитеті тарапынан тексеру комиссияларын әдіснамалық үлестіруді күшейту жоспарланған.
Екінші кезең (2015 - 2017 жылдар) - мемлекеттік аудит жүйесінің қалыптасуы.
Бұл кезеңде:
1) Қазақстан Республикасы Үкіметі уәкілеттік берген ішкі бақылау жөніндегі орган (бұдан әрі - Ішкі аудит жөніндегі уәкілетті орган) құру;
2) сыртқы бақылау органдарын сыртқы аудит органдарына қайта құру;
3) мемлекеттік аудит органдарының бірыңғай ақпараттық жүйесін «электрондық үкімет» жүйесімен және басқа мемлекеттік органдардың ақпараттық базаларымен ықпалдастыру;
4) орталық мемлекеттік органдарда және облыстардың, Астана және Алматы қалалары әкімдерінің аппараттарында ІАҚ құру;
5) мемлекеттік аудиторларды сертификаттау жүйесін енгізу жоспарлануда.
2018 жылдан бастап мемлекеттік аудиттің барлық органдары мемлекеттік аудит стандарттарына сәйкес қызмет атқарады. Мемлекеттік аудит мемлекет пен қоғамның толыққанды және ықпалды институтына айналуы қажет.
Күтілетін нәтижелер:
Тұжырымдаманы іске асыру:
1) мемлекеттік аудиттің тұтас жүйесін құруға;
2) мемлекеттік органдардың алдына қойылған міндеттерге қол жеткізуде олардың қызметінің тиімділігін арттыруға;
3) бюджет қаражатын пайдалануда және мемлекеттік мүлікті басқаруда ашықтылықты арттыруға;
4) қаржылық бұзушылықтардың уақтылы және жедел алдын алуға және сыбайлас жемқорлық құқық бұзушылықтарды жасауға ықпал еткен факторларды жоюға;
5) көлеңкелі экономикаға қарсы іс-қимыл жасауға;
6) Мемлекет басшысына, Қазақстан Республикасы Парламентіне және Үкіметіне, қоғамға шоғырландырылған бюджеттің орындалуын кешенді және объективті бағалауды, мемлекеттік мүліктің және квазимемлекеттік сектор активтерін басқаруды ұсынуға әсер етеді.

Әлемдік тәжірибені шолу

Көптеген елдерде мемлекеттік басқаруды реформалау мемлекеттік қаржылық бақылауды мемлекеттік аудитке өзгертуге әкеп соқтырды.
Мемлекеттік аудиттің ең алдымен, мемлекеттік қаржылық бақылаудан өзгешелігі сол, басты назарды қарапайым аудиттен, мемлекеттік қаржы ресурстарын және мемлекеттік мүлікті пайдаланудың тиімділігі аудитінің сәйкестігіне қарай ауыстырады.
Тиімділік аудитінің бақылаудың жаңа түрі ретінде пайда болуы алғашқы рет ИНТОСАИ Конгресі (қаржылық бақылаудың жоғарғы органдарының халықаралық ұйымы) 1977 жылы қабылдаған «Бақылаудың басқарушы принциптерінің Лима декларациясында» тіркелген.
ИНТОСАИ аудитінің стандарттарына сәйкес мемлекеттік аудитке «дұрыстылық аудиті», «тиімділік аудиті» деген ұғымдар енеді.
Дұрыстылық аудиті дәстүрлі қаржы аудитін, сондай-ақ ішкі бақылау жүйелерінің аудитін қамтиды.
Тиімділік аудиті - материалдық және қаржы ресурстарын пайдалану бойынша көпшілік билігінің қызметін сыртқы, тәуелсіз жария бағалау жүйесі.
Сыртқы және ішкі аудит пен бақылау құрылымын құқықтық реттеу саласындағы Франция тәжірибесі жақсы мысал болып табылады, бұл ел құрылымы жағынан унитарлы президенттік-парламенттік республика және нормативтік құқығы жағынан ұқсас.
Францияда сыртқы аудит ерекшелігі 1807 жылы пайда болған, Францияның шоттар сотының шектеусіз бақылау өкілеттіктері болып табылады, оның тәуелсіздігіне ел Конституциясымен кепілдік берілген. Францияның шоттар сотының құрылымы өз бетінше қалыптастырылады, қызметшілерінің саны шектелмеген, оның ұйымдық және қаржылық тәуелсіздігі қамтамасыз етілген.
Францияның шоттар соты жыл сайын Үкіметтің бюджеттің атқарылу бойынша есебіне қорытынды жасайды, оны сәйкестігіне және тиімділік аудитіне жүргізілген бақылауды ескере отырып, Парламентке ұсынады. Қорытындыны дайындау үшін өңірлік шоттар сотымен және ішкі аудит органдарымен өзара әрекет етеді.
2011 жылдан бастап шоттардың өңірлік соттарының Францияның шоттар сотымен өзара әрекет ету міндеті заңнамалық түрде регламенттелген. Бас тартқан жағдайда Францияның шоттар соты өз функцияларын Францияның барлық аумағында шектеусіз жүзеге асыруға құқылы.
Францияның ішкі бақылау (аудит) жүйесі мынаны қамтиды:
1) қаржы, денсаулық сақтау және әлеуметтік мәселелер бойынша, күш блогын әкімшілендіру бойынша үш бас инспекция;
2) Қаржы, экономика және өнеркәсіп министрлігі құрылымында Бюджет департаменті жанындағы аудит жөніндегі Ұлттық миссия (орган);
3) әрбір министрлікте және агенттікте (бюджет ұйымы) ішкі аудит қызметтері;
4) МАСИ (Аудит және бақылау бойынша миссия).
Франция аумағында барлық қаржы қызметтерінің аудитін Қаржы, экономика және өнеркәсіп министрлігі жанындағы қаржы бойынша 1797 жылы құрылған Бас инспекция жүзеге асырады.
Аудит бойынша Ұлттық миссияның функционалдық бағыттары барлық министрліктердің қаржы аудиті (80 %) және тиімділік аудиті (20 %) болып табылады.
Ұлттық миссия тәуекелдерді басқару жүйесі негізінде барлық министрліктер үшін ұлттық аудиттің бірыңғай жоспарын қалыптастыруды, ішкі аудиторлардың аудит бойынша Ұлттық миссия стандарттарына сәйкестігіне бақылауды жүзеге асырады.
Ішкі аудит қызметінің негізгі міндеті өзі құрылған құрылымның кәсіби қызметінің саласында аудит (бақылау), сәйкестікке негізделген аудит және өз құрылымы ішінде тиімділік аудиті болып табылады.
Ішкі аудит қызметі барлық мемлекеттік органдарда және министрліктер департаменттерінің ішінде, оның ішінде жергілікті өзін-өзі басқару органдарында құрылды.
Қаржы, экономика және өнеркәсіп министрлігінің аудит және бақылау жөніндегі миссиясы (басқа министрліктерде ұқсас құрылымдар бар) - тұрақты әрекет ететін кеңесші-консультативтік орган. Оның функционалдық бағыттары министрліктің осы министрліктің барлық қызметінің рәсімдері бойынша толық есепті ұсыну қабілеттігін бағалау; тәуекелдерді қалыптастыру және басқару; тәуекелді азайту үшін іс-қимылдар жоспарын жасау; әдіснаманы анықтау және оны департаменттердің орындауын бақылау; құзыреті шегінде департаменттерге нәтижелерді қорыту сәйкестігіне бақылауды жүргізуге тапсырмалар беру.
Канада
Канадада халық тарапынан федералдық бюджеттің жұмсалу тиімділігін бақылауды Парламент мүшелері жүзеге асырады.
Үкімет жыл сайын Қауымдар палатасына (Қаржылық бақылау комитеті) бюджет жобасын және алдыңғы жылғы оның атқарылуы туралы есепті ұсынады.
Канадада аудит субъектісіне байланысты мемлекеттік аудиттің екі түрі жүзеге асырылады: сыртқы аудит және ішкі аудит.
Сыртқы аудитті Канаданың Бас аудиторы кеңсесі, алдын ала және ағымдағы аудитті - Қаржы министрлігінің Хатшылығы жүргізеді. Ішкі аудитті әрбір ведомствода Ішкі аудит қызметтері жүргізеді.
Канада тиімділік аудитінің пионерлерінің бірі болып табылады және әлемде бірінші болып үкіметтің қаржы және экономикалық қызметінің заңдылығын ғана тексеру практикасынан бас тартты. Бас аудитор кеңсесі және канадалық парламенттің төменгі палатасының көпшілік шоттарының комитеті заңнамалық аудиттің институционалдық негізін жасай отырып, үкіметтік бағдарламалардың орындалу тиімділігіне бақылауды жүргізеді және соның нәтижесінде мемлекеттік ресурстардың жұмсалу тиімділігіне бақылауды жүзеге асырады.
Осы аудит нәтижелері депутаттарға үкіметтің басқару және қаржы қызметінің тиімділік мәселелері бойынша жеке ұстанымдарын қалыптастыруға қажетті эмпирикалық негіздер жасайды.
Қаржы министрлігінің Хатшылығы үкіметтік бағдарламаларды іске асырған кезде бюджет қаржысының жұмсалуын бақылайды және мемлекеттік органдар қызметінің тиімділігін бағалауды жүргізеді. Бағалау шеңберінде ішкі аудит қызметтерінің қызметі бағаланады.
Канадада аудиттің жағымды жағы мемлекеттік органдар қызметінің және бағдарламалық құжаттардың тиімділігін толықтай бағалауды жүргізу болып табылады.
Канадада федералдық және провинциялық деңгейлерде әрбір мемлекеттік органда ішкі аудит және бағалау қызметі жұмыс істейді.
Ішкі аудит қызметінің негізгі міндеті мемлекеттік органды ішкі басқару сапасын бағалаудан (бюджет қаржысын, персоналды, ақпараттық технологияларды және т.б. басқару) және мемлекеттік орган қызметін жетілдіру бойынша ұсынымдарды өңдеуден құралады.
Ресей Федерациясы
Мемлекеттік аудиттің жоғарғы органы - Ресей Федерациясының Есеп палатасы (бұдан әрі - Есеп палатасы) болып табылады.
Есеп палатасы биліктің атқарушы тармағынан функционалдық, ұйымдастырушылық және қаржылық тәуелсіздікпен қамтамасыз етілген.
Есеп палатасының негізгі функциялары:
1) федералдық бюджеттің атқарылуына жедел бақылауды ұйымдастыру және жүргізу;
2) федералдық бюджеттің, мемлекеттік бюджеттен тыс қорлар бюджетінің қаражатын мақсатты және тиімді пайдаланылуына бақылауды ұйымдастыру мен жүзеге асыру;
3) Ресей Федерациясының (бұдан әрі - РФ) әлеуметтік-экономикалық дамуының стратегиялық мақсаттарына жетудің іске асырылу мен нәтижелілігі аудиті;
4) Есеп палатасы құзыреті шегінде, соның ішінде РФ әлеуметтік-экономикалық дамуының стратегиялық жоспарлау мақсаттары үшін федералдық және өзге ресурстарды қалыптастыру, басқару және билік ету тәртібінің РФ нормативтік құқықтық актілеріне сәйкестігі және тиімділігін анықтау;
5) Федералдық бюджет жобаларын, РФ заңдарын және өзге нормативтік актілерін, халықаралық шарттарын және Ресей федерациясының федералдық бюджет пен қаржы мәселелерін қозғайтын басқа құжаттарын сараптау.
Есеп палатасы тоқсан сайын белгіленген нысан бойынша РФ Федералдық жиналысына федералдық бюджеттің атқарылу барысы туралы жедел есепті ұсынады.
Ішкі бақылау мен аудитті РФ субъектілерінің және жергілікті атқарушы органдарының ішкі бақылау/аудит қызметтерін, атқарушы билік органдары жанындағы ішкі аудит/ішкі бақылау бөлімшелерін үйлестіре отырып, орталық деңгейде Қаржы министрлігінің Федералдық қаржы-бюджет қағадалау қызметі жүзеге асырады.
Ішкі қаржы аудитінің бөлімшелері ішкі стандарттардың және бюджетті жасау және атқару рәсімдерінің, бюджеттік есептілікті жасау және бюджеттік есепті жүргізу рәсімдерінің сақталуын әзірлеу мен бақылауды, сондай-ақ бюджет қаражатын пайдалану нәтижелілігін (тиімділігін және үнемділігін) арттыруға бағытталған шараларды даярлауды және ұйымдастыруды жүзеге асырады. Ішкі бақылау қызметтерін үйлестіру мен әдіснамалық қамтамасыз етуді РФ Қаржы министрлігі жүзеге асырады.
Жергілікті органдар арнайы құрылған бөлімшелер арқылы ішкі аудитті жүргізеді немесе сыртқы аудиторларды тартады.
Бұл ретте қазіргі кезде РФ-да тек сыртқы аудит стандартталған.
Әлемдік тәжірибеде қаржылық бақылаудың жоғарғы органының (бұдан әрі - ҚБЖО) мемлекеттік аудиторларының кәсібилігін кепілдікті қамтамасыз етуге ерекше назар аударылады. Осы бағыттағы негізгі тәсіл Түркиядағы сияқты, зейнетақы жасына жеткенге дейін берілген лауазымды атқаруға кепілдігі түрінде ҚБЖО мүшелерін және оның қызметкерлерінің іріктеу рәсімін алып тастау және мемлекеттік қызмет жөніндегі уәкілетті органмен келісуі жолымен оған РФ-да сияқты ерекше мәртебе беру арқылы тәуелсіздігін қамтамасыз ету болып табылады.
Әлемдік тәжірибеде мемлекетте ішкі және сыртқы аудиттің түрлі құрауыштары ең жоғары мүмкін дәрежеде: жеке тәуелді емес, бірақ осыған ұқсас (бірыңғай) стандарттар бойынша жұмыс істейтін және қойған мақсаттарға қол жеткізу үшін бірыңғай жүйе ретінде жұмыс істеуі тиіс деп танылады. Кәсібиліктің жоғары дәрежесін және ішкі аудит қызметі жүргізген тексерудің жоғары сапасын анықтаған жағдайда, ҚБЖО ішкі аудит қызметінің жұмысына сүйене отырып, аудиторлық тексеру көлемін қысқартуы мүмкін.

2. Мемлекеттік аудитті енгізудің және мемлекеттік қаржылық бақылау жүйесін дамытудың негізгі қағидаттары мен жалпы тәсілдері

Мемлекеттік аудит және қаржылық бақылаудың негізгі қағидаттары:
1) тәуелсіздік - мемлекеттік аудитті жүргізу кезінде мемлекеттік аудит (бақылау) органдарының тәуелсіздігіне араласуға жол бермеу;
2) объективтілік - Қазақстан Республикасы заңнамасына, аудит стандарттарына қатаң сәйкес аудитті жүргізу, мемлекеттік аудитті және бақылауды жүргізу кезінде мемлекеттік аудит (бақылау) органдарының қасақана емес және бейтарап тәсілдерін қолдануы;
3) кәсіби құзыреттілік - мемлекеттік аудит (бақылау) органдары қызметкерлерінің білікті және сапалы аудит пен бақылауды жүргізуін қамтамасыз етуге мүмкіндік беретін білім мен дағдының жеткілікті көлеміне ие болуы, сондай-ақ тексерілетін ұйым субъектісінің кәсіби борыш және этикалық нормаларды сақтауы;
4) құпиялылық - мемлекеттік аудит (бақылау) органдарының аудит пен бақылау барысында алатын немесе өздері жасайтын құжаттарды үшінші тұлғаларға беру не онда қамтылған мәліметтерді Қазақстан Республикасының заңнамасында көзделген жағдайларды қоспағанда, мемлекеттік органның бірінші басшысының келісімінсіз ауызша жариялау құқығынсыз сақтау жөніндегі міндеттемесі;
5) дәйектілік - аудит және бақылау нәтижелерін бухгалтерлік, банктік және бақылау объектісінің басқа құжаттарымен растау;
6) айқындылық - бақылау қорытындыларын баяндау ашықтығы, мемлекеттік қаржылық бақылау органдарының Қазақстан Республикасының Президентіне, Қазақстан Республикасының Үкіметіне, мәслихаттарға, мемлекеттік орган басшыларына, қоғамға есептілігі;
7) жариялылық - құпиялылық, қызметтік, коммерциялық және заңмен қорғалатын өзге құпияның режимін қамтамасыз етуді есепке ала отырып, мемлекеттік аудит (бақылау) қорытындыларын жариялау;
8) аудит және бақылау нәтижелерін өзара тану - мемлекеттік аудит және бақылау органдары бекітілген стандарттарды сақтаған кезде бір-бірінің аудит және бақылау қорытындыларын тануы.

Мемлекеттік аудитті енгізудің және қаржылық бақылау жүйесін дамытудың жалпы тәсілдері

Мемлекеттік аудитті енгізу мемлекеттік қаржылық бақылаудың қолданыстағы жүйесін жоюды емес, оның мемлекеттік аудиттің енгізілетін жүйесіне үйлесімді енуін білдіруі тиіс.
Аудиттің бақылаудан ерекшелігі оның жазалау емес, ескерту сипатында болуына негізделген.
Мемлекеттік қаржылық бақылау жүйесі бұзушылықтарды анықтауға және ықпал ету шараларын анықтауға бағытталатын болады, ал мемлекеттік аудит аудит объектісі қызметінің тиімділігін жетілдіру мен арттыруға бағытталған басқаруды бағалау ретінде енгізіледі.
Мемлекеттік аудит қандай да бір сәйкессіздіктерді жай баяндап қана қоймай, мемлекеттік қаржы ресурстарының үлкен пайдамен, тиімділікпен пайдалану, басқару резервтері мен әлеуетін анықтауы тиіс.
Мемлекеттік аудит сондай-ақ мемлекеттік органдардың және ұйымдардың қаржы ресурстарын басқару жөніндегі қызметінің сапасын бағалауға мүмкіндік береді.
Тұтастай алғанда мемлекеттік аудит экономиканың немесе оның жекелеген салаларын, басқару тиімділігін арттыру және мемлекеттік қаржы-қаражат пен активтерді пайдалану үшін ұсынымдарды уақытылы әзірлеуге мүмкіндік беретін мемлекеттік басқару салаларын дамытуда мемлекеттік органдар және мемлекет квазимемлекеттік сектор субъектілері қызметін бағалауды болжайтын болады.
Мемлекеттік аудит саласына мемлекеттік органдар және оларға ведомстволық бағынысты ұйымдар қызметін функционалды талдау, стратегиялық мақсаттар мен міндеттерді, оларға қол жеткізу жөніндегі бағдарламалық құжаттарды іске асыру тиімділігін бағалау, көрсетілетін мемлекеттік қызметтердің сапасын бағалау, сондай-ақ кадр, қаржы, табиғи және өзге ресурстарды басқару, басқару процестерін, оның ішінде қазіргі заманауи ақпараттық технологияларды пайдалана отырып, оңтайландыру жөнінде қабылданатын шаралар енеді.
Субъектіге байланысты мемлекеттік аудит (қаржылық бақылау) сыртқы және ішкі аудитке бөлінеді.
Сыртқы аудиттің негізгі міндеті ел халқының өмір сүру жағдайларының сапасын және ұлттық қауіпсіздігінің серпінді өсімін қамтамасыз ету үшін ұлттық ресурстарды (қаржы, табиғи, өндірістік, еңбек, ақпараттық) тиімді пайдалануды бақылау (бағалау) болып табылады.
Ішкі аудит миссиясы мемлекеттік органның стратегиялық және бағдарламалық құжаттарда көзделген тікелей және түпкілікті нәтижелерге қол жеткізуі, мемлекеттік органдардың қызметін ұйымдастырудың ішкі үрдістерінің, оның ішінде оларға бекітілген функциялар; көрсетілетін қызметтер сапасын орындау тиімділігін талдау болады.
Есеп комитеті мен тексеру комиссиялары сыртқы мемлекеттік аудит субъектілері болып әрекет етеді.
Есеп комитеті Үкіметтің бюджет қаражатын тиімді пайдалануын бақылау үшін құрал ретінде Президентке және Парламентке Үкіметтің бюджеттің атқарылуы туралы есебіне өз қорытындысын, сондай-ақ сыртқы мемлекеттік аудит органдары қызметінің нәтижелері туралы есепті ұсынады, осылайша атқарушы биліктің, квазимемлекеттік сектор субъектілерінің және мемлекеттік аудит органдарының жұмысын бағалайды. Есеп комитетінің жұмыс әдістеріндегі негізгі орынды стратегиялық және бағдарламалық құжаттардың орындалмауынан келіп шыққан себеп-салдарлық факторларды зерделеу мен талдау алады.
Бюджет жобасын алдын ала бағалауды қоспағанда, өңірлердегі тексеру комиссияларының аудиторлық (бақылау) функциялары Есеп комитетінің функцияларына сәйкес келеді.
Мемлекеттік ішкі аудит (қаржылық бақылау) субъектілері Қазақстан Республикасының Үкіметі уәкілеттік берген ішкі аудит жөніндегі орган (бұдан әрі - Ішкі аудит жөніндегі уәкілетті орган) және орталық мемлекеттік органдар мен облыстардың, республикалық маңызы бар қаланың, астананың әкімдерінің аппараттарында ішкі аудит қызметтері (бұдан әрі - ІАҚ) болады.
Ішкі аудит жөніндегі уәкілетті органның қызметі Қазақстан Республикасының Үкіметін бюджеттің атқарылуы, мемлекеттік органдардың және ішкі аудит қызметтері жұмысының тиімділігін бағалау бойынша объективті және сенімді ақпаратпен қамтамасыз етумен, мемлекеттік органдарға тек ішкі аудит қызметтерінен сапасыз ақпарат алған жағдайларда ғана не Қазақстан Республикасы Үкіметінің тапсырмасы бойынша шығып тексерулер жүргізумен қорытылады.
ІАҚ объективті бағалау мен ұсынымдар беру бөлігінде мемлекеттік органның бірінші басшысына бағынатын болуы тиіс; стандарттар мен регламенттерді сақтау бойынша сапалы есептілік ұсыну бөлігінде мемлекеттік аудит жөніндегі уәкілетті органға есеп беретін болуы тиіс.
Мемлекеттік ішкі аудит бірінші кезекте мемлекеттік органдардың өздерінде шоғырлануы және ІАҚ жүргізілуі, мемлекеттік аудит (қаржылық бақылау) үшін тұрақты сипатта және база болып табылуы тиіс.
Сырттан мемлекеттік органдарда тексерулерді Ішкі аудит жөніндегі уәкілетті орган ІАҚ аудиторлық есебі болмаған немесе бекітілген стандарттарға сәйкес келмеген жағдайларда жүргізуі тиіс.
Мемлекеттік аудит қаржылық есептілік аудитін, сәйкестік аудитін (қаржылық бақылау) және тиімділік аудитін қамтитын болады.
Қаржылық есептілік аудиті аудит объектісінің қаржылық есептілігі мен есеп жүйесін зерделеу және талдауды пайымдайды, бұл аудиторға қаржылық есептіліктің заңнама талаптарына және бухгалтерлік стандарттарға сәйкестігі туралы пікірін білдіруге мүмкіндік береді.
Сәйкестік аудиті (қаржылық бақылау) аудит объектісінің заңнаманы, оның ішінде өзінің қызметін регламенттейтін құқықтық актілерді сақтауын бағалаумен қорытылады.
Тиімділік аудиті аудит объектісінің қызметін үнемділік, тиімділік және нәтижелілік тұрғысынан зерделеуді және талдауды пайымдайтын болады. Бұл ретте тиімділік аудиті мемлекеттік органдардың қызметі тиімділігін бағалаудың қолданыстағы жетілдірілген жүйесін қамтитын болады.

Қаржылық есептілік аудиті

Есеп комитетінің негізгі функциясы республикалық бюджеттің шоғырландырылған қаржылық есептілік аудитін жүргізу болады. Есеп комитеті аудит ауқымында шектелмейді, шоғырландырылған қаржылық есептілік құрамына кіретін бюджеттік бағдарламалардың әкімшілері мен мемлекеттік мекемелердің қаржылық есептіліктеріне қатысты қосымша аудиторлық рәсімдер жүргізуге құқылы болады. Бұл ретте Ішкі аудит жөніндегі уәкілетті орган жүргізген аудиттің нәтижелері ескерілуі тиіс.
Есеп комитетінің функцияларына Ішкі аудит жөніндегі уәкілетті органның, мемлекеттік органдардың ішкі аудит қызметтерінің Тәуекелдерді басқару жүйелерін үйлестіру және мемлекеттік аудит жүйесінің тиімділігін арттыру мен мемлекеттік аудит жүйесінің адами, уақыт және басқа да ресурстарын оңтайлы пайдалану мақсатында аудит жүргізу де кіреді.
Ішкі аудит жөніндегі уәкілетті орган жүргізген аудиттің нәтижелері болмаған не аудит Қағидалар мен стандарттарға сәйкес жүргізілмеген жағдайларда мемлекеттік органның қаржылық есептілік аудиті жүргізіледі. Ішкі аудит жөніндегі уәкілетті органның негізгі функциялары мыналар:
1) орталық және жергілікті мемлекеттік органдардың қаржылық есептілік аудиті;
2) ІАҚ аудитінде стандарттардың сақталуын тексеру болады.
ІАҚ мемлекеттік аудит жүйесінде базалық деңгей болып табыла тұрып, мынадай функцияларды:
1) ведомстволық бағынысты мемлекеттік мекемелердің аудиті;
2) мемлекеттік органның және оған ведомстволық бағынысты ұйымдардың қаржылық есептілік аудитін жүргізуге қатысу;
3) бірінші басшы және/немесе бас бухгалтер ауысқан кезде орталық мемлекеттік органдарға ведомстволық бағынысты ұйымдардың (мекемелердің) аудитін жүргізуді жүзеге асыратын болады.

Сәйкестік аудиті (қаржылық бақылау)

Есеп комитетінің негізгі функциялары мыналар:
1) Президентке және Парламентке республикалық бюджеттің атқарылуы жөніндегі Үкіметтің жылдық есебіне қорытынды ұсына отырып, республикалық бюджеттің аудитін (бақылау) жүргізу;
2) барлық бағыттар бойынша сәйкестікке бақылау;
3) мемлекеттік және мемлекет кепілдік берген борышты қалыптастыру және басқару аудиті;
4) Қазақстан Республикасы Ұлттық қорының қаражатын қалыптастыру және пайдалану аудиті;
5) мемлекеттік органдар мен квазимемлекеттік сектор субъектілерінің тауарларды, жұмыстарды, көрсетілетін қызметтерді сатып алуды жоспарлау, жүзеге асыру негізділігі, іске асыру ықтималы және тиімділігінің, тауарларды, жұмыстарды, көрсетілетін қызметтерді сатып алуға бөлінген (жұмсалған) Ұлттық қаржы ресурстарының мөлшері мен сатып алынған тауарлардың, жұмыстардың, қызметтердің нарықтық құнының арасындағы айырманы бағалауды қоса алғанда баға белгілеу тәртібінің аудиті;
6) жүйенің барлық органдарында мемлекеттік бақылау және аудит стандарттарының сақталуын бақылау.
Сондай-ақ Есеп комитетіне істерді ден қою, бюджетке өтеуге мәжбүрлеу, сондай-ақ сот тәртібінде қарай отырып, әкімшілік іс қозғау шараларын қолдану бойынша өкілеттіктер берілетін болады.
Бұдан басқа, Есеп комитетінің республикалық бюджеттің жобасын Парламентке енгізгенге дейін шығыстардың негізгі бағыттары бойынша ұсыным сипатында болатын алдын ала бағалау жүргізуі көзделеді.
Есеп комитеті Президентті, Қазақстан Республикасының Парламентін және жұртшылықты бөлінген бюджет қаражатының пайдаланылу заңдылығы, үнемділігі мен тиімділігі туралы сенімді ақпаратпен қамтамасыз етуі тиіс.
Уәкілетті органға Үкімет резервін пайдалану, жобалардың қымбаттауы бөлігінде мемлекеттік мүлік, мемлекеттік сатып алу, бухгалтерлік есеп және аудиторлық қызмет саласындағы заңнаманың сақталуын, сондай-ақ Үкіметтің жекелеген тапсырмалары бойынша бақылау бекітілген.
Сондай-ақ, Ішкі аудит жөніндегі уәкілетті орган ІАҚ есепті ақпаратының аудитін, ІАҚ аудиті стандарттарының сақталуын, Қазақстан Республикасы Қаржы министрлігінің ақпараттық жүйелері деректерінің мониторингі нәтижелері бойынша тексеруді жүзеге асыратын болады.
Мемлекеттік органдарда бұзушылықтар анықталған жағдайда Ішкі аудит жөніндегі уәкілетті орган ден қою шараларын (әкімшілік құқық бұзушылықтар туралы заңнамаға сәйкес әкімшілік іс қозғау, бюджетке өтеуге мәжбүрлеу, мемлекеттік сатып алу қорытындыларын жою бойынша талап-арыз жұмыстары, шарттарды жарамсыз деп тану) қолданатын болады.
Бұл ретте, Тәуекелдерді басқару жүйесі және шектелген бақылау негізіндегі қызметіне екпін бере отырып, уәкілетті орган тарапынан тексерулердің жоспарлы болуына жол бермейді.
ІАҚ мемлекеттік органда және ведомстволық бағынысты ұйымдар мен мекемелерде сәйкестік аудитін жүргізетін болады.

Тиімділік аудиті

Есеп комитетінің негізгі функциялары мыналар:
1) бюджет қаражаты мен мемлекет активтерін тиімді пайдалану бөлігінде мемлекеттік органдардың қызметі тиімділігінің, мемлекеттік стратегиялық және бағдарламалық құжаттарды іске асыру аудиті. Сонымен қатар Қазақстан Республикасының Президенті тапсырмалары бойынша барлық бағыттар бойынша мемлекеттік стратегиялық және бағдарламалық құжаттарды іске асыру тиімділігінің аудиті жүргізілуі мүмкін.
2) ұлттық холдингтер мен компаниялардың, мемлекеттік кәсіпорындардың және мемлекеттің қатысуы бар өзге де заңды тұлғалардың қызметтерінің тиімділігін талдау болуға тиіс.
Ішкі аудит жөніндегі уәкілетті органға, оның ішінде жүргізілген талдаулардың нәтижелері бойынша мынадай бағыттарда: Қазақстан Республикасы Президентінің және Президенті Әкімшілігінің, Үкіметінің актілері мен тапсырмаларын орындау; бюджет қаражатын басқару; мемлекеттік қызмет көрсету; персоналды басқару; ақпараттық технологияларды қолдану; құқықтық қамтамасыз ету бойынша мемлекеттік органдар қызметтерінің кешенді аудиті бекітілетін болады. Бұдан басқа, ІАҚ қызметінің тиімділігіне бағалау жүргізілетін болады.
ІАҚ мемлекеттік органда және оның ведомстволық бағынысты ұйымдары мен мекемелерінде олардың қызметінің барлық бағыттары бойынша тиімділік аудитін жүргізетін болады.
Бұдан басқа, ІАҚ:
1) мемлекеттік органда және оның ведомстволық бағынысты ұйымдары мен мекемелерінде олардың қызметінің барлық бағыттары бойынша ішкі басқару сапасы мен тәуекелдерін бағалауды;
2) бюджет шығыстарымен өзара байланыста мемлекеттік органның стратегиялық жоспарының мақсаттары мен міндеттеріне жетуді талдауды (тиімділік аудиті);
3) анықталған кемшіліктерді жою, мемлекеттік орган қызметін жетілдіру бойынша ұсынымдарды әзірлеуді жүзеге асырады.
Тиімділік аудиті тікелей объектіде тексерулерді барынша азайтып, тәуекелдерді басқару жүйесі негізінде талдау қызметін көздеуі қажет.
Есеп комитеті және Ішкі аудит бойынша уәкілетті орган жүргізетін тиімділік аудитінің нәтижелері мемлекеттік органдардың стратегиялық және бағдарламалық құжаттары мен қызметін бағалау кезінде пайдаланылатын болады, оны Қазақстан Республикасының Президенті анықтайтын мемлекеттік орган жүргізетін болады.
Мемлекеттік аудитті әдіснамалық қамтамасыз ету
Мемлекеттік аудитті жүргізу халықаралық стандарттардың талаптарына сәйкес келетін стандарттар, қағидалар, рәсімдер, біліктілік талаптары және мемлекеттік аудиттің басқару қағидаттары негізінде жүзеге асырылуы тиіс.
Сыртқы мемлекеттік аудитті жүргізудің ережелері мен стандарттарын әзірлеу мен бекітуді, сондай-ақ тексеру комиссиясының қызметін әдіснамалық үйлестіруді Есеп комитеті жүзеге асыратын болады.
Өз кезегінде, ішкі мемлекеттік аудитті жүргізу стандарттары мен ережелерін әзірлеу, сондай-ақ ІАҚ қызметін әдіснамалық үйлестіруді Ішкі аудит жөніндегі уәкілетті орган жүзеге асыратын болады.
Жүргізілетін аудит (бақылау) қорытындыларын өзара тану үшін Ішкі аудит бойынша уәкілетті орган әзірлеген ережелер, ішкі аудит (бақылау) бойынша регламенттейтін стандарттар мен ережелерді Есеп комитетімен келіскеннен кейін бекіту ұсынылады.
Мемлекеттік қаржылық бақылаудың жалпы стандарттарын Қазақстан Республикасы Президентінің, рәсімдік стандарттарды Есеп комитетінің бекітуі ұсынылады.
Мемлекеттік аудит (қаржылық бақылау) органдарының өзара іс-қимыл жасауы Қаржылық бақылау мен аудит органдарының өзара іс-қимыл жасауы мынадай негізде құрылуы тиіс:
1) бақылау мен аудит материалдарының бірыңғай базасын құру;
2) бірыңғай қағидаттар мен тәсілдерге негізделген ТБЖ құру;
3) мемлекеттік қаржылық бақылау және мемлекеттік аудит органдарының тексерулері бойынша құқықтық статистика органдарының ақпараттық жүйесі арқылы хабарлау;
4) бақылау актілері мен аудиторлық есептерді өзара тану.
Мемлекеттік аудит пен қаржылық бақылау органдарының өзара нақты іс-қимыл жасауы мемлекеттік аудит жүйесінің нәтижелілігін арттыру бойынша ұсыныстарды өңдеу үшін әрбір мемлекеттік басқару органының барлық қызметі мен бағытын, сондай-ақ олар көрсететін мемлекеттік қызметтерге қоғамның қанағаттануы мен сенімі деңгейін бағалауды жүзеге асыруға ауысу үшін тұғырнама құрады.
Сыртқы және ішкі аудиторлар Қазақстан Республикасының заңнамасы мен аудит стандарттарын бұзған жағдайда олардың жауапкершілігі көзделетін болады.
Ішкі аудит қызметтері аудит стандарттарын сақтамаған жағдайда, Үкімет уәкілеттік берген орган қайта тексерудің тиісті рәсімдерін жүргізуі мүмкін.
Бұл ретте, заңнамалық деңгейде Ішкі аудит бойынша уәкілеттік берген орган «Жеке және заңды тұлғалардың өтініштерін қарау тәртібі туралы» Заңына сәйкес жеке және заңды тұлғалардың өтініштерін қоспағанда, және бірлескен басқа лауазымды тұлғалардың және мемлекеттік органдардың сұрауы бойынша бақылау шараларын жүргізуге, мамандар бөлуге тексерулер жүргізуге тыйым салуды енгізуі қажет. Құқық қорғау органдары бюджет және іс жүргізу заңнамасының нормаларына сәйкес тәуелсіз сарапшылар мен мамандарды тартуы тиіс.
Кадрлық қамтамасыз ету
Халықаралық талаптарға сай келетін мемлекеттік аудит және бақылау органдарының қызметкерлерін даярлау, қайта даярлау және біліктілігін арттыру жүйесі құрылатын болады.
Мемлекеттік аудит органдарының қызметкерлеріне оларға жүктелген функцияларды іске асыруға талаптар мен жауапкершілік күшейеді, сыртқы аудиторлар үшін басқарудың атқарушы органдарынан және ішкі аудиторлар үшін - басқа мемлекеттік органдар мен құрылымдық бөлімшелерінен тәуелсіздікті білдіретін мәртебе беріледі.
Бұдан басқа, ІАҚ басшысы лауазымын Әкімшілік реформа жүргізу жөніндегі ведомствоаралық комиссияның қорытындысын ескере отырып, «А» басқару корпусына енгізу мүмкіндігін қарастыру ұсынылады.
Келешекте барлық аудиторлар мен тексерушілерді кезең-кезеңімен жеке санатқа шығару мүмкіндігі туралы мәселе қарастырылатын болады.
Сондай-ақ, кейінгі растау жүйесімен бірге, мемлекеттік аудиторларды тәуелсіз сертификаттау енгізілетін болады.
Сертификаттаудың негізгі мақсаты - қолданыстағы мемлекеттік аудиторлардың халықаралық стандарттарға және қазіргі заманның шынайылық талаптарына сәйкестігіне біліктілігін растау болып табылады.
Сертификаттауды Ұлттық комиссия жұмыстың алқалық қағидатымен жүргізілетін болады (соттарды іріктеуді жүргізудің ұқсастығы бойынша). Қомиссия құрамына Есеп комитетінің, мемлекеттік аудит жөніндегі уәкілетті органның, тексеру комиссияларының және т.б. өкілдері кіретін болады.
Бұл ретте, ішкі бақылау жөніндегі уәкілетті органның жұмыс істеп тұрған аумақтық бөлімшелерін оңтайландырғаннан кейін ішкі аудит жөніндегі Қазақстан Республикасы Үкіметі уәкілеттік берген органның аумақтық бөлімшелері құрылатын болады.
Сыртқы мемлекеттік қаржылық бақылау органдарының құрылымы кейіннен олардың өкілеттіктерін қайта қарау және сыртқы аудит органдарын нығайта отырып сақталатын болады.

Тұжырымдаманы іске асыру құралдары

Осы Тұжырымдаманың ережелері жаңа заңнамалық және өзге нормативтік құқықтық актілерді әзірлеу арқылы, сондай-ақ қолданыстағы заңнамалық және өзге нормативтік құқықтық актілерді жетілдіру жолымен іске асырылатын болады.

3. Тұжырымдаманы солар арқылы іске асыру пайымдалатын нормативтік құқықтық актілердің тізбесі

Осы Тұжырымдаманы іске асыру кезеңінде мынадай нормативтік құқықтық актілер арқылы міндеттерге қол жеткізу пайымдалады:
1) «Әкімшілік құқық бұзушылық туралы» 2001 жылғы 30 қаңтардағы Қазақстан Республикасының Кодексі;
2) Қазақстан Республикасының 2008 жылғы 4 желтоқсандағы Бюджет кодексі;
3) «Салық және бюджетке төленетін басқа да міндетті төлемдер туралы» 2008 жылғы 10 желтоқсандағы Қазақстан Республикасының Кодексі (Салық кодексі);
4) «Аудиторлық қызмет туралы» 1998 жылғы 20 қарашадағы Қазақстан Республикасының Заңы;
5) «Мемлекеттік қызмет туралы» 1999 жылғы 23 шілдедегі Қазақстан Республикасының Заңы;
6) «Қазақстан Республикасындағы жергілікті мемлекеттік басқару және өзін-өзі басқару туралы» 2001 жылғы 23 қаңтардағы Қазақстан Республикасының Заңы;
7) «Мемлекеттік сатып алу туралы» 2007 жылғы 21 шілдедегі Қазақстан Республикасының Заңы;
8) «Мемлекеттік мүлік туралы» 2011 жылғы 1 наурыздағы Қазақстан Республикасының Заңы;
9) «Мемлекеттік аудит және қаржылық бақылау туралы» Қазақстан Республикасының Заңы;
10) «Республикалық бюджеттің атқарылуын бақылау жөніндегі есеп комитеті туралы ережені бекіту туралы» Қазақстан Республикасы Президентінің 2002 жылғы 5 тамыздағы № 917 Жарлығы;
11) «Мемлекеттік қаржылық бақылау стандарттарын бекіту туралы» Қазақстан Республикасы Президентінің 2009 жылғы 7 сәуірдегі № 788 Жарлығы;
12) «Орталық мемлекеттік органдар мен облыстардың, республикалық маңызы бар қаланың, астананың жергілікті атқарушы органдары қызметінің тиімділігін жыл сайынғы бағалау жүйесі туралы» Қазақстан Республикасы Президентінің 2010 жылғы 19 наурыздағы № 954 Жарлығына өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы» Қазақстан Республикасы Президентінің Жарлығы;
13) Есеп комитетінің нормативтік құқықтық актілері.

О проекте Указа Президента Республики Казахстан "Об утверждении Концепции внедрения государственного аудита в Республике Казахстан"

Постановление Правительства Республики Казахстан от 18 июня 2013 года № 609

Правительство Республики Казахстан ПОСТАНОВЛЯЕТ:
внести на рассмотрение Президента Республики Казахстан проект Указа Президента Республики Казахстан «Об утверждении Концепции внедрения государственного аудита в Республике Казахстан».

Премьер-Министр
Республики Казахстан С. Ахметов

Об утверждении Концепции внедрения государственного аудита
в Республике Казахстан

В соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 18 декабря 2012 года № 449 «О мерах по реализации Послания Главы государства народу Казахстана от 14 декабря 2012 года «Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства» ПОСТАНОВЛЯЮ:
1. Утвердить прилагаемую Концепцию внедрения государственного аудита в Республике Казахстан.
2. Контроль за исполнением настоящего Указа возложить на Администрацию Президента Республики Казахстан.
3. Настоящий Указ вводится в действие со дня подписания.

Президент
Республики Казахстан Н. Назарбаев

УТВЕРЖДЕНА
Указом Президента
Республики Казахстан
от « » 2013 года №

КОНЦЕПЦИЯ
внедрения государственного аудита
в Республике Казахстан Содержание Введение

1. Видение внедрения государственного аудита в Республике Казахстан.
2. Основные принципы и общие подходы внедрения государственного аудита и развития системы государственного финансового контроля.
3. Перечень нормативных правовых актов, посредством которых предполагается реализация Концепции.

Введение

Концепция внедрения государственного аудита в Республике Казахстан (далее – Концепция) разработана в соответствии с Посланием Президента Республики Казахстан народу Казахстана от 14 декабря 2012 года «Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства», в котором отмечалось: «Нам нужно создать комплексную систему государственного аудита на основе самого передового мирового опыта».
Развитие казахстанского общества и возникающие перед государственным аппаратом обязательства нового формата требуют функционирования сильной системы государственного управления.
В решении этих вопросов возрастает роль государственного финансового контроля как неотъемлемой части государственного управления. Однако действующая в стране система государственного финансового контроля является «однобокой» и нацелена лишь на выявление случаев неэффективного использования бюджетных средств и финансовых нарушений. Между тем, необходимо внедрение такого института, который даст оценку существующей системе управления и определит направления по ее дальнейшему эффективному развитию.
В международной практике такую роль выполняет государственный аудит.
В целом государственный аудит для Казахстана видится как целостная и независимая оценка эффективности деятельности объектов аудита, охватывающая не только финансовые вопросы, но и все направления их деятельности с представлением действенных рекомендаций на основе выявленных недостатков и предложений по управлению рисками.
Настоящая Концепция определяет видение и основные подходы к поэтапному реформированию системы государственного финансового контроля и внедрения государственного аудита с дальнейшим расширением его функциональных направлений.

1. Видение внедрения государственного аудита в Республике Казахстан

Анализ текущей ситуации

С момента обретения независимости в Казахстане сформирована система государственного финансового контроля, направленная на выявление нарушений и принятие мер реагирования.
В принятом в 2004 году Бюджетном кодексе Республики Казахстан впервые были определены основы организации финансового контроля с выделением комплексного, тематического и встречного контроля.
Наравне с контролем на соответствие и контролем финансовой отчетности стали проводиться контроль эффективности, результативности, целесообразности и обоснованности.
На законодательном уровне были определены полномочия Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета (далее – Счетный комитет), ревизионных комиссий маслихатов, центральных и местных уполномоченных органов по внутреннему контролю.
Впервые в центральных государственных органах были созданы службы внутреннего контроля, организационно и функционально независимые от других структурных подразделений государственного органа.
В 2008 году система государственного финансового контроля была совершенствована, местные уполномоченные органы по внутреннему контролю были упразднены и созданы службы внутреннего контроля при акиматах областей, городов Астаны и Алматы.
Был утвержден классификатор нарушений, выявляемых на объектах государственного финансового контроля.
При органах внешнего государственного финансового контроля стали функционировать координационные советы по рассмотрению правоприменительной практики в сфере внешнего государственного финансового контроля, вопросов соблюдения стандартов внешнего государственного финансового контроля.
Однако действующая система государственного финансового контроля нацелена лишь на выявление неэффективного использования бюджетных средств и нарушений постфактум, что не соответствует требованиям повышения эффективности государственного управления.
К настоящему времени сложилась, с одной стороны, излишне разветвленная, а с другой стороны, недостаточно мобильная система органов государственного финансового контроля.
Отсутствует независимая оценка эффективности деятельности государственных органов, охватывающая все сферы их деятельности. В целом это отражается на возможности органов государственного финансового контроля своевременно и качественно представлять рекомендации по совершенствованию организации деятельности администраторов бюджетных программ, выявлять и предупреждать нарушения, оперативно внедрять новые направления контрольной деятельности государства в сфере управления финансами.
В контрольной деятельности государства отсутствуют целостность и системность, в результате отдельные элементы экономической системы подвергаются контролю неоднократно, другие – остаются вне контроля. В частности, недостаточно осуществляется контроль большинства государственных финансовых институтов, а именно акционерных обществ, крупных компаний и других. Контрольными мероприятиями внешних органов финансового контроля в 2011 году охвачено 40,7 % государственного бюджета, в 2012 году – 41,4 %.
В отчетах органов финансового контроля главный упор делается на раскрытие информации о нарушениях, нецелевом и неэффективном использовании бюджетных средств и не содержится информация о характере нарушений и причинах неэффективности использования бюджетных средств.
Отсутствуют признаки улучшения уровня финансовой дисциплины и эффективной организации деятельности по управлению государственными средствами и активами. По данным Комитета финансового контроля Министерства финансов Республики Казахстан (далее – КФК) выявленные нарушения по государственному бюджету составили в 2010 году 230 миллиардов тенге, в 2011 году 208 миллиардов тенге, а в 2012 году 333 миллиарда тенге.
Отсутствие единой методологии, планирования государственного финансового контроля, нерациональное использование трудовых и иных ресурсов органов государственного финансового контроля также не способствуют эффективному функционированию действующей системы.
Неэффективен имеющийся механизм взаимодействия органов государственного финансового контроля.
Функции и полномочия государственных органов, осуществляющих внешний и внутренний контроль, законодательно не разграничены, что приводит к усилению элементов дублирования их деятельности и снижает эффективность всей системы государственного финансового контроля. Основная деятельность КФК на 77 % поглощает направления работы Счетного комитета, ревизионных комиссий – на 87,5 %.
Недостаточно понимается и используется потенциал служб внутреннего аудита (контроля), их деятельность КФК не координируется. Кроме того, службы внутреннего аудита созданы не во всех государственных органах, а созданные функционируют как в виде самостоятельных служб, так и в составе определенного структурного подразделения, а в отдельных случаях и в форме единой службы внутреннего контроля и аудита.
Треть всех проводимых КФК контрольных мероприятий приходится на проверки, осуществляемые по запросам и постановлениям правоохранительных органов. В результате один и тот же объект подвергается проверке всеми органами финансового контроля, а некоторые – не проверяются.
Отмечается дефицит квалифицированных кадров и низкий уровень теоретической и практической профессиональной подготовки кадров системы государственного финансового контроля, что усугубляется при переходе общественного сектора на международные стандарты финансовой отчетности.
Отсутствует система сертификации аудиторов в сфере государственного финансового контроля, что снижает качество их работы.
Не внедрена единая информационная база по финансовым нарушениям и результатам проведенных контрольных мероприятий.
Отсутствуют единые подходы по функционированию систем управления рисками (далее – СУР).
Полноценное внедрение государственного аудита может явиться одним из важных направлений в совершенствовании контроля государственных средств, а также одним из наиболее действенных инструментов достижения поставленных стратегических целей и задач.

Цели, задачи, период реализации и ожидаемые результаты
от реализации Концепции

Целью Концепции является определение основных направлений реформирования действующей системы государственного финансового контроля и концептуальных подходов к внедрению государственного аудита.
Целью государственного аудита является выработка рекомендаций для повышения эффективности управления и использования государственных средств и активов государства на основе оценки деятельности государственных органов и субъектов квазигосударственного сектора в развитии экономики или отдельных ее отраслей.
Эффективная система государственного аудита и финансового контроля должна обеспечивать Главу государства, Парламент, Правительство Республики Казахстан и общественность объективной и достоверной информацией об использовании выделенных бюджетных средств и активов государства в соответствии с принципами законности, экономичности и эффективности, а также эффективности деятельности государственных органов.
Для достижения указанной цели предусматривается решение следующих задач:
1) формирование законодательной базы, регламентирующей виды, субъекты и объекты государственного аудита;
2) подготовка соответствующей международным стандартам методологической основы проведения государственного аудита и финансового контроля;
3) совершенствование системы государственного финансового контроля, как инструмента контроля за эффективным использованием государственных средств и активов;
4) формирование сбалансированной структуры органов государственного аудита с учетом четкого разграничения их полномочий и эффективного взаимодействия;
5) создание отвечающей международным требованиям системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников органов государственного аудита и финансового контроля;
6) создание интегрированной информационной системы государственного аудита;
7) внедрение системы сертификации государственных аудиторов.
Период реализации:
Внедрение государственного аудита будет осуществляться поэтапно.
Первый этап (2013 – 2014 годы) – создание законодательной и методологической базы государственного аудита, соответствующей руководящим принципам Лимской декларации и международным стандартам государственного аудита.
На данном этапе планируются:
1) разработка проекта Закона Республики Казахстан «О государственном аудите и финансовом контроле» с определением понятия государственного аудита и финансового контроля, их принципов, видов, субъектов, объектов, функций, механизмов и инструментов осуществления государственного аудита;
2) определение полномочий органов государственного аудита и финансового контроля;
3) разработка и утверждение стандартов внешнего и внутреннего государственного аудита с учетом требований международных стандартов;
4) разработка квалификационных требований для внешних аудиторов;
5) разработка типовых положений о службах внутреннего аудита (далее – СВА), квалификационных требований к внутренним аудиторам, правил, руководства по проведению внутреннего государственного аудита;
6) разработка СУР на основе единых принципов и подходов;
7) пересмотр в дальнейшем функций органов государственного аудита и финансового контроля с акцентом их деятельности на основе СУР и усиления аналитической составляющей;
8) регламентация порядка взаимодействия органов государственного аудита и контроля;
9) создание эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров;
10) разработка Счетным комитетом информационной системы единой базы данных по государственному аудиту для оптимизации управленческих процессов при проведении государственного аудита;
11) усиление методологической координации ревизионных комиссий со стороны Счетного комитета.
Второй этап (2015 – 2017 годы) – становление системы государственного аудита.
На данном этапе планируются:
1) создание Уполномоченного Правительством Республики Казахстан органа по внутреннему аудиту (далее – Уполномоченный орган по внутреннему аудиту);
2) преобразование органов внешнего контроля в органы внешнего аудита;
3) интегрирование единой информационной системы органов государственного аудита с системой «электронного правительства» и информационными базами других государственных органов;
4) создание СВА в центральных государственных органах и аппаратах акимов областей, городов Астана и Алматы;
5) внедрение системы сертификации государственных аудиторов.
С 2018 года все органы государственного аудита будут функционировать в соответствии со стандартами государственного аудита. Государственный аудит должен стать полноценным и действенным институтом государства и общественности.
Ожидаемые результаты: реализация Концепции будет способствовать:
1) построению целостной системы государственного аудита;
2) повышению эффективности деятельности государственных органов в достижении поставленных перед ними задач;
3) повышению прозрачности использования бюджетных средств и управления государственными активами;
4) своевременному и оперативному предупреждению финансовых нарушений и устранению факторов, способствующих совершению коррупционных правонарушений;
5) противодействию теневой экономике;
6) предоставлению Главе государства, Парламенту и Правительству Республики Казахстан, общественности комплексной и объективной оценки исполнения консолидированного бюджета, управления государственным имуществом и активами квазигосударственного сектора.

Обзор мирового опыта

Реформирование государственного управления во многих странах привело к преобразованию государственного финансового контроля в государственный аудит.
Государственный аудит в первую очередь отличается от государственного финансового контроля тем, что акцент смещается с простого аудита на соответствие на аудит эффективности использования государственных финансовых ресурсов и государственной собственности.
Появление аудита эффективности как нового вида контроля было впервые зафиксировано в «Лимской декларации руководящих принципов контроля», принятой Конгрессом ИНТОСАИ (Международная организация высших органов финансового контроля) в 1977 году.
Согласно стандартам аудита ИНТОСАИ в государственный аудит входят такие понятия как «аудит правильности» и «аудит эффективности».
Аудит правильности включает в себя традиционный финансовый аудит, а также аудит систем внутреннего контроля.
Аудит эффективности – система внешнего, независимого публичного контроля за деятельностью публичной власти по использованию материальных и финансовых ресурсов.
Хорошим примером в области правового регулирования структуры внешнего и внутреннего аудита и контроля является опыт Франции, страны со схожей по структуре унитарной президентско-парламентской республикой и нормативным правом.
Во Франции особенностью внешнего аудита являются неограниченные контрольные полномочия Суда счетов Франции, образованного в 1807 году, независимость которого гарантирована Конституцией страны. Структура Суда счетов Франции формируется им самостоятельно, количество служащих не лимитировано, обеспечена его организационная и финансовая независимость.
Суд счетов Франции ежегодно готовит заключение к отчету Правительства по исполнению бюджета, представляет его в Парламент с учетом проведенного контроля на соответствие и аудита эффективности. Для подготовки заключения взаимодействует с региональными судами счетов и органами внутреннего аудита.
С 2011 года законодательно регламентирована обязанность региональных судов счетов взаимодействовать с Судом счетов Франции. В случае отказа Суд счетов Франции правомочен осуществлять свои функции самостоятельно на всей территории Франции без ограничений.
Система внутреннего контроля (аудита) Франции включает в себя:
1) три генеральные инспекции по финансам, здравоохранению и социальным вопросам, администрированию силового блока;
2) Национальную миссию (орган) по аудиту при департаменте по бюджету в структуре Министерства финансов, экономики и промышленности;
3) Службы внутреннего аудита в каждом министерстве и агентстве (бюджетной организации);
4) МАСИ (Миссия по аудиту и контролю).
Аудит всех финансовых услуг на территории Франции осуществляется созданной в 1797 году Генеральной инспекцией по финансам при Министерстве финансов, экономики и промышленности.
Функциональными направлениями Национальной миссии по аудиту являются финансовый аудит всех министерств (80 %) и аудит эффективности (20 %).
Национальная миссия осуществляет формирование единого плана национального аудита для всех министерств на основании системы управления рисками, контроль на соответствие внутренних аудиторов стандартам Национальной миссии по аудиту.
Основной задачей службы внутреннего аудита является аудит (контроль) в сфере профессиональной деятельности структуры, в которой он создан, аудит на соответствие и аудит эффективности внутри своей структуры.
Службы внутреннего аудита созданы во всех государственных органах и внутри департаментов министерств, в том числе местных органах самоуправления.
МАСИ Министерства финансов, экономики и промышленности (в других министерствах имеются аналогичные структуры) – постоянно действующий консультативно-совещательный орган. Его функциональными направлениями являются: оценка способности министерства представить полный отчет по процедурам всей деятельности министерства; формирование и управление рисками; составление плана действий для снижения рисков; определение методологии и контроль за ее исполнением департаментами; дача поручений департаментам о проведении в пределах компетенции контроля на соответствие с обобщением результатов.
Канада.
В Канаде контроль эффективности расходования федерального бюджета со стороны народа осуществляется членами Парламента.
Правительство ежегодно представляет в Палату общин (Комитет финансового контроля) проект бюджета и отчет о его выполнении за предыдущий год.
В Канаде осуществляется два вида государственного аудита в зависимости от субъекта аудита: внешний и внутренний аудит.
Внешний аудит проводит Офис Генерального аудитора Канады, предварительный и текущий аудит – Секретариат Министерства финансов. Внутренний аудит проводится службами внутреннего аудита в каждом ведомстве.
Канада является одним из пионеров внедрения аудита эффективности и одной из первых в мире отказалась от практики проверки только законности финансовой и экономической деятельности правительства. Офис Генерального аудитора и Комитет публичных счетов нижней палаты канадского парламента, составляя институциональную основу законодательного аудита, осуществляют контроль за эффективностью выполнения правительственных программ и, как следствие, эффективностью расходования государственных ресурсов.
Результаты аудита дают депутатам необходимые эмпирические основания для формирования собственной позиции по вопросам эффективности управленческой и финансовой деятельности правительства.
Секретариат Министерства финансов контролирует расходование бюджетных средств при реализации правительственных программ и проводит оценку эффективности деятельности государственных органов. В рамках оценки оценивается и деятельность служб внутреннего аудита.
Положительной стороной аудита в Канаде является проведение полноценной оценки эффективности деятельности государственных органов и программных документов.
В Канаде в каждом государственном органе на федеральном и провинциальном уровнях функционируют службы внутреннего аудита и оценки.
Основная задача службы внутреннего аудита заключается в оценке качества внутреннего управления государственного органа (управление бюджетными средствами, персоналом, информационных технологий и других) и выработке рекомендаций по совершенствованию деятельности государственного органа.
Российская Федерация.
Высшим органом государственного аудита является Счетная палата Российской Федерации (далее – Счетная палата).
Счетная палата обеспечена функциональной, организационной и финансовой независимостью от исполнительной ветви власти.
Основными функциями Счетной палаты являются:
1) организация и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета;
2) организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
3) аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации (далее – РФ);
4) определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам РФ порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования социально-экономического развития РФ;
5) экспертиза проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров РФ, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов.
Счетная палата ежеквартально по установленной форме представляет Федеральному Собранию РФ оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета.
Внутренний контроль и аудит осуществляются Федеральной службой финансово-бюджетного надзора Министерства финансов на центральном уровне с координацией служб внутреннего контроля/аудита субъектов РФ и местных исполнительных органов, подразделений внутреннего аудита/внутреннего контроля при органах исполнительной власти.
Подразделения внутреннего финансового аудита осуществляют разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономичности) использования бюджетных средств. Координацию и методологическое обеспечение служб внутреннего контроля осуществляет Министерство финансов РФ.
Местные органы осуществляют внутренний аудит через специально созданные подразделения либо привлекают внешних аудиторов.
При этом в настоящее время в РФ стандартизирован только внешний аудит.
Особое внимание в мировой практике придается обеспечению гарантий профессионализма государственных аудиторов Высшего органа финансового контроля (далее – ВОФК). Основным подходом в данном направлении является обеспечение независимости как членов ВОФК в виде гарантии на занятие данной должности до достижения ими пенсионного возраста, как в Турции, так и его работников, путем исключения процедур отбора и согласования с уполномоченным органом по государственной службе и приданию им особого статуса, как в РФ.
В мировой практике признается, что различные компоненты внутреннего и внешнего аудита в государстве должны работать как единая система в максимально возможной степени: независимые в отдельности, но работающие по аналогичным (единым) стандартам и для достижения поставленных целей. В случаях выявления высокой степени профессионализма и качества проведенной службой внутреннего аудита проверки, ВОФК может сократить объем аудиторской проверки, полагаясь на работу службы внутреннего аудита.

2. Основные принципы и общие подходы внедрения государственного аудита и развития системы государственного финансового контроля

Основные принципы государственного аудита и финансового контроля:
1) независимость – недопущение вмешательства, посягающего на независимость органов государственного аудита (контроля) при проведении государственного аудита;
2) объективность – проведение аудита строго в соответствии с законодательством Республики Казахстан, стандартами аудита, применение органами государственного аудита (контроля) непредвзятого и беспристрастного подхода при проведении государственного аудита и контроля;
3) профессиональная компетентность – обладание работниками органов государственного аудита (контроля) необходимым объемом знаний и навыков, позволяющих обеспечивать проведение квалифицированного и качественного аудита и контроля, а также следование профессиональному долгу и этическим нормам проверяемого субъекта организации;
4) конфиденциальность – обязательство органов государственного аудита (контроля) по сохранности документов, получаемых или составляемых ими в ходе аудита и контроля, без права передачи их третьим лицам либо устного разглашения содержащихся в них сведений без согласия первого руководителя государственного органа, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Республики Казахстан;
5) достоверность – подтверждение результатов аудита и контроля бухгалтерскими, банковскими и иными документами объекта контроля;
6) прозрачность – ясность изложения результатов аудита и контроля, подотчетность органов государственного аудита и финансового контроля Президенту Республики Казахстан, Правительству Республики Казахстан, маслихатам, руководителям государственных органов, общественности;
7) гласность – публикация результатов государственного аудита (контроля) с учетом обеспечения режима секретности, служебной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны;
8) взаимное признание результатов аудита и контроля – признание органами государственного аудита и контроля результатов аудита и контроля друг друга при условии соблюдения утвержденных стандартов.

Общие подходы внедрения государственного аудита
и развития системы контроля

Внедрение государственного аудита должно означать не искоренение действующей системы государственного финансового контроля, а ее гармоничное вхождение во внедряемую систему государственного аудита.
Отличие аудита от контроля заключается в том, что аудит носит не карательный, а предупредительный характер.
Система государственного финансового контроля будет направлена на выявление нарушений и принятие мер реагирования, а государственный аудит будет введен в качестве оценки управления, направленной на совершенствование и повышение эффективности деятельности объекта аудита.
Государственный аудит должен не просто констатировать те или иные несоответствия, а выявлять резервы и потенциал использования, управления государственными финансовыми ресурсами с большей отдачей, эффективностью.
Государственный аудит позволит также оценить качество деятельности государственных органов и организаций по управлению финансовыми ресурсами.
В целом государственный аудит будет предполагать оценку деятельности государственных органов и субъектов квазигосударственного сектора в развитии экономики или отдельных ее отраслей, сфер государственного управления, позволяющую своевременно выработать рекомендации для повышения эффективности управления и использования государственных средств и активов.
Под сферу государственного аудита подпадут функциональный анализ деятельности государственных органов и их подведомственных организаций, оценка эффективности реализации стратегических целей и задач, программных документов по их достижению, качество оказываемых государственных услуг, а также управление кадровыми, финансовыми, природными и иными ресурсами, принимаемые меры по оптимизации управленческих процессов, в том числе с использованием современных информационных технологий.
В зависимости от субъекта государственный аудит подразделяется на внешний и внутренний аудит.
Основной задачей внешнего аудита будет контроль (оценка) за эффективным использованием национальных ресурсов (финансовых, природных, производственных, трудовых, информационных) для обеспечения динамичного роста качества жизненных условий населения и национальной безопасности страны.
Миссией внутреннего аудита станет анализ достижения государственным органом прямых и конечных результатов, предусмотренных в стратегических и программных документах, эффективности внутренних процессов организации деятельности государственных органов, в том числе исполнения закрепленных за ними функций, качества оказываемых услуг.
Субъектами внешнего государственного аудита (финансового контроля) будут выступать Счетный комитет и ревизионные комиссии.
Счетный комитет, как инструмент для контроля эффективного использования Правительством бюджетных средств, будет представлять Президенту и Парламенту свое заключение к отчету Правительства об исполнении бюджета, а также отчет о результатах деятельности органов внешнего государственного аудита, тем самым оценивая работу, как исполнительной власти, субъектов квазигосударственного сектора, так и органов государственного аудита. Основное место в методах работы Счетного комитета будут занимать изучение и анализ причинно-следственных факторов, исходя из неисполнения стратегических и программных документов.
Аудиторские (контрольные) функции ревизионных комиссий в регионах будут идентичны Счетному комитету, за исключением предварительной оценки проекта бюджета.
Субъектами внутреннего государственного аудита (финансового контроля) станут уполномоченный Правительством Республики Казахстан орган по внутреннему аудиту (далее – Уполномоченный орган по внутреннему аудиту) и службы внутреннего аудита (далее – СВА) в центральных государственных органах и аппаратах акимов областей, города республиканского значения, столицы.
Деятельность Уполномоченного органа по внутреннему аудиту будет заключаться в обеспечении Правительства Республики Казахстан объективной и достоверной информацией по исполнению бюджета, оценке эффективности деятельности государственных органов и служб внутреннего аудита, проведении проверки с выходом в госорганы только в случаях получения некачественной информации от служб внутреннего аудита либо по поручению Правительства Республики Казахстан.
СВА должны иметь подчиненность первому руководителю государственного органа в части предоставления объективной оценки и рекомендаций; подотчетность - уполномоченному органу по государственному аудиту в части предоставления качественной отчетности по соблюдению стандартов и регламентов.
Государственный внутренний аудит в первую очередь должен быть сконцентрирован на самих государственных органах и проводиться СВА, носить постоянный характер и являться базой для государственного аудита (контроля).
Извне проверки в государственных органах должны проводиться Уполномоченным органом по внутреннему аудиту в случаях отсутствия или несоответствия аудиторского отчета СВА утвержденным стандартам.
Государственный аудит будет включать аудит финансовой отчетности, аудит соответствия (финансовый контроль) и аудит эффективности.
Аудит финансовой отчетности будет предполагать изучение и анализ финансовой отчетности и учетной системы объекта аудита, позволяющие аудитору выразить мнение о соответствии финансовой отчетности требованиям законодательства и бухгалтерских стандартов.
Аудит соответствия (финансовый контроль) заключается в оценке соблюдения объектом аудита законодательства, в том числе правовых актов, регламентирующих его деятельность.
Аудит эффективности будет предполагать изучение и анализ деятельности объекта аудита на предмет экономичности, эффективности и результативности. При этом, аудит эффективности будет содержать усовершенствованную действующую систему оценки эффективности деятельности государственных органов.

Аудит финансовой отчетности

Основной функцией Счетного комитета будет проведение аудита консолидированной финансовой отчетности республиканского бюджета. Счетный комитет не ограничивается в масштабах аудита, вправе проводить дополнительные аудиторские процедуры в отношении финансовой отчетности администраторов бюджетных программ и государственных учреждений, входящих в состав консолидированной финансовой отчетности. При этом должны учитываться результаты аудита, проведенного Уполномоченным органом по внутреннему аудиту.
Также в функции Счетного комитета войдут координация Систем управления рисками Уполномоченного органа по внутреннему аудиту, служб внутреннего аудита государственных органов и проведение аудита с целью повышения эффективности системы государственного аудита и оптимального использования человеческих, временных и других ресурсов системы государственного аудита.
В случаях отсутствия результатов аудита, проведенного Уполномоченным органом по внутреннему аудиту, либо проведения аудита не в соответствии с Правилами и стандартами, проводится аудит финансовой отчетности государственного органа.
Основными функциями Уполномоченного органа по внутреннему аудиту будут:
1) аудит финансовой отчетности центральных и местных государственных органов;
2) проверка соблюдения стандартов аудита СВА.
СВА, являясь базовым уровнем в системе государственного аудита, будут осуществлять следующие функции:
1) аудит подведомственных государственных учреждений;
2) участие в проведении аудита финансовой отчетности государственного органа и подведомственных ему организаций;
3) аудит подведомственных центральным государственным органам организаций (учреждений) при смене первого руководителя и/или главного бухгалтера.

Аудит соответствия (финансовый контроль)

Основными функциями Счетного комитета будут:
1) аудит (контроль) республиканского бюджета с представлением Президенту и Парламенту заключения к годовому отчету Правительства по исполнению республиканского бюджета;
2) контроль соответствия по всем направлениям;
3) аудит формирования и управления государственным и гарантированным государством долгом;
4) аудит формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан;
5) аудит обоснованности планирования, реализуемости и эффективности осуществления государственными органами и субъектами квазигосударственного сектора закупок товаров, работ, услуг, порядка ценообразования, включая оценку разницы между размером выделенных (затраченных) национальных финансовых ресурсов на приобретение товаров, работ, услуг и рыночной стоимостью приобретенных товаров, работ, услуг;
6) контроль за соблюдением стандартов государственного контроля и аудита всех органов системы.
Также Счетный комитет будет наделен полномочиями по принятию мер реагирования, принуждению к возмещению в бюджет, а также возбуждению административного производства с рассмотрением дел в судебном порядке.
Кроме того будет предусмотрено проведение Счетным комитетом предварительной оценки проекта республиканского бюджета до внесения его в Парламент по основным направлениям расходов, которая будет носить рекомендательный характер.
Счетный комитет должен обеспечить Президента, Парламент Республики Казахстан и общественность достоверной информацией о законности, экономичности и эффективности использования выделенных бюджетных средств.
За уполномоченным органом будет закреплен контроль соответствия в части использования резерва Правительства, удорожания проектов, соблюдения законодательства в области государственного имущества, государственных закупок, бухгалтерского учета и аудиторской деятельности, а также по отдельным поручениям Правительства.
Также Уполномоченный орган по внутреннему аудиту будет осуществлять аудит отчетной информации СВА, проверку соблюдения стандартов аудита СВА, проверку по результатам мониторинга данных информационных систем Министерства финансов Республики Казахстан.
В случае выявления нарушений в государственных органах Уполномоченным органом по внутреннему аудиту будут приниматься меры реагирования (возбуждение административного производства в соответствии с законодательством об административных правонарушениях, принуждение к возмещению в бюджет, исковая работа по отмене итогов государственных закупок, признанию договоров недействительными).
При этом исключается плановость проверок со стороны уполномоченного органа с акцентом деятельности на основе Системы управления рисками и усеченного, ограниченного контроля.
СВА будут проводить аудит соответствия в государственном органе и его подведомственных организациях и учреждениях.

Аудит эффективности

Основными функциями Счетного комитета должны стать:
1) аудит эффективности деятельности государственных органов, реализации государственных стратегических и программных документов в части эффективного использования бюджетных средств и активов государства. В то же время, по поручениям Президента Республики Казахстан может быть проведен аудит эффективности реализации государственных стратегических и программных документов по всем направлениям;
2) анализ эффективности деятельности национальных холдингов и компаний, государственных предприятий и других юридических лиц с государственным участием.
За Уполномоченным органом по внутреннему аудиту будет закреплен комплексный аудит деятельности государственных органов, в том числе по результатам проведенного анализа по следующим направлениям: исполнение актов и поручений Президента и Администрации Президента, Правительства Республики Казахстан; управление бюджетными средствами; оказание государственных услуг; управление персоналом; применение информационных технологий; правовое обеспечение. Кроме того, будет проводиться оценка эффективности деятельности СВА.
СВА будут проводить аудит эффективности в государственном органе и его подведомственных организациях и учреждениях по всем направлениям их деятельности.
Кроме того СВА будут осуществлять:
1) оценку качества и рисков внутреннего управления государственного органа и его подведомственных учреждений по всем направлениям их деятельности;
2) анализ достижения целей и задач стратегического плана государственного органа во взаимосвязи с бюджетными расходами (аудит эффективности);
3) выработку рекомендаций по устранению выявленных недостатков, совершенствованию деятельности государственного органа.
Аудит эффективности должен предполагать больше аналитическую деятельность на основе системы управления рисками с минимизацией проверок непосредственно на объекте.
Результаты аудита эффективности, проводимого Счетным комитетом и Уполномоченным органом по внутреннему аудиту, будут использоваться при оценке стратегических и программных документов и деятельности государственных органов, которая будет проводиться государственным органом, определяемым Президентом Республики Казахстан.

Методологическое обеспечение государственного аудита

Проведение государственного аудита должно осуществляться на основе стандартов, правил, процедур, квалификационных требований и руководящих принципов государственного аудита, соответствующих требованиям международных стандартов.
Разработка и утверждение стандартов и правил проведения внешнего государственного аудита, а также методологическая координация деятельности ревизионных комиссий будут осуществляться Счетным комитетом.
В свою очередь, разработка стандартов и правил проведения внутреннего государственного аудита, а также методологическая координация деятельности СВА будут осуществляться Уполномоченным органом по внутреннему аудиту.
Для взаимного признания результатов проводимого аудита (контроля) разрабатываемые уполномоченным органом правила, регламентирующие стандарты и процедуры по внутреннему аудиту (контролю), предлагается утверждать после согласования со Счетным комитетом.
Общие стандарты государственного финансового контроля предлагается утверждать Президентом Республики Казахстан, процедурные стандарты – Счетным комитетом.
Взаимодействие органов государственного аудита (финансового контроля)
Взаимодействие органов финансового контроля и аудита должно строиться на основе:
1) создания единой базы материалов контроля и аудита;
2) создания СУР, основанной на единых принципах и подходах;
3) информирования посредством информационной системы органов правовой статистики по проверкам органов государственного финансового контроля и государственного аудита;
4) взаимного признания актов контроля и аудиторских отчетов.
Четкое построение взаимодействия органов государственного аудита и финансового контроля создаст платформу для перехода системы государственного аудита к осуществлению оценки всей деятельности и направлений каждого органа государственного управления для выработки предложений по повышению их результативности, а также уровня доверия и удовлетворенности общества от оказываемых ими государственных услуг.
При нарушениях законодательства Республики Казахстан и стандартов аудита внешними и внутренними аудиторами будет предусмотрена их ответственность.
В случае несоблюдения стандартов аудита службами внутреннего аудита Уполномоченный Правительством орган может проводить соответствующие процедуры перепроверки.
При этом, на законодательном уровне необходимо ввести запрет Уполномоченному органу по внутреннему аудиту на проведение контрольных мероприятий и выделение специалистов по запросам других должностных лиц и государственных органов, за исключением обращений физических и юридических лиц в соответствии с Законом Республики Казахстан «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц», и проведение совместных проверок. Правоохранительные органы должны в соответствии с нормами бюджетного и процессуального законодательства привлекать независимых экспертов и специалистов.
Кадровое обеспечение
Будет создана отвечающая международным требованиям система подготовки и переподготовки, повышения квалификации работников органов государственного аудита и контроля.
К сотрудникам органов государственного аудита будут ужесточены требования и ответственность к реализации возложенных на них функций, будет присвоен статус, означающий независимость от исполнительных органов управления для внешних аудиторов и от других государственных органов и структурных подразделений – для внутренних аудиторов.
Кроме того, предлагается рассмотреть возможность включения должности руководителя СВА в управленческий корпус «А» с учетом заключения Межведомственной комиссии по проведению административной реформы.
В перспективе будет рассмотрен вопрос о возможности поэтапного выведения всех аудиторов и ревизоров в отдельную категорию.
Также будет внедрена независимая сертификация государственных аудиторов с последующей системой ее подтверждения.
Основная цель сертификации – подтверждение квалификации действующих государственных аудиторов на соответствие международным стандартам и требованиям реалий современной жизни.
Сертификация будет осуществляться Национальной комиссией с коллегиальным принципом работы (по аналогии с проведением отбора судей). В состав комиссии будут входить представители Счетного комитета, уполномоченного органа по государственному аудиту, ревизионных комиссии и другие.
При этом после оптимизации действующих территориальных подразделений уполномоченного органа по внутреннему контролю будут созданы территориальные подразделения Уполномоченного Правительством Республики Казахстан органа по внутреннему аудиту.
Структура органов внешнего государственного финансового контроля будет сохранена с последующим пересмотром их полномочий и укреплением органов внешнего аудита.

Инструменты реализации Концепции

Положения настоящей Концепции будут реализованы посредством разработки новых законодательных и иных нормативных правовых актов, а также путем совершенствования действующих законодательных и иных нормативных правовых актов.

3. Перечень нормативных правовых актов, посредством которых предполагается реализация Концепции

В период реализации данной Концепции достижение задач предполагается посредством следующих нормативно-правовых актов:
1) Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года;
2) Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года;
3) Кодекс Республики Казахстан от 10 декабря 2008 года «О налогах и других обязательных платежах в бюджет (Налоговый кодекс)»;
4) Закон Республики Казахстан от 20 ноября 1998 года «Об аудиторской деятельности»;
5) Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 года «О государственной службе»;
6) Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан»;
7) Закон Республики Казахстан от 21 июля 2007 года «О государственных закупках»;
8) Закон Республики Казахстан от 1 марта 2011 года «О государственном имуществе»;
9) Закон Республики Казахстан «О государственном аудите и финансовом контроле»;
10) Указ Президента Республики Казахстан от 5 августа 2002 года № 917 «Об утверждении Положения о Счетном комитете по контролю за исполнением республиканского бюджета»;
11) Указ Президента Республики Казахстан от 7 апреля 2009 года № 788 «Об утверждении стандартов государственного финансового контроля»;
12) Указ Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года № 954 «О Системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы»;
13) нормативных правовых актов Счетного комитета.