ИПС "Әділет"

ҚАЗАҚСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНЫҢ АТЫНАН

Қазақстан Республикасының кейбір конституциялық заңдарына Қазақстан Республикасындағы әкімшілік реформа мәселелері бойынша өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы" Қазақстан Республикасы Конституциялық заңының және "Қазақстан Республикасының кейбір заңнамалық актілеріне Қазақстан Республикасындағы әкімшілік реформа мәселелері бойынша өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы" Қазақстан Республикасы Заңының Қазақстан Республикасының Конституциясына сәйкестігін қарау туралы

Қазақстан Республикасының Конституциялық Соты Төраға Э.Ә. Азимова, судьялар А.Қ. Ескендіров, Қ.Т. Жақыпбаев, А.Е. Жатқанбаева, А.Қ. Қыдырбаева, Қ.С. Мусин, Б.М. Нұрмұханов, Е.Ә. Оңғарбаев, Р.А. Подопригора, Е.Ж. Сәрсембаев және С.Ф. Ударцев қатысқан құрамда,

Қазақстан Республикасы Парламенті Сенатының өкілі – Парламент Сенатының депутаты С.Ж. Шайдаровтың,

Қазақстан Республикасы Ұлттық экономика министрлігінің өкілі – Вице-министр Б.Б. Омарбековтің,

Қазақстан Республикасы Әділет министрлігінің өкілі – Вице-министр А.Қ. Мұқанованың,

Қазақстан Республикасы Қаржы министрлігінің өкілі – Вице-министрлер Д.О. Темірбековтің және Е.Е. Біржановтың қатысуымен,

өзінің ашық отырысында Қазақстан Республикасының Президенті Қ.К. Тоқаевтың "Қазақстан Республикасының кейбір конституциялық заңдарына Қазақстан Республикасындағы әкімшілік реформа мәселелері бойынша өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы" Қазақстан Республикасы Конституциялық заңының (бұдан әрі – Конституциялық заң) және "Қазақстан Республикасының кейбір заңнамалық актілеріне Қазақстан Республикасындағы әкімшілік реформа мәселелері бойынша өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы" Қазақстан Республикасы Заңының (бұдан әрі – Заң) Қазақстан Республикасының Конституциясына сәйкестігін тексеру туралы өтінішін қарады.

Баяндамашы – Қазақстан Республикасы Конституциялық Сотының судьясы Қ.С. Мусиннің хабарламасын тыңдап, конституциялық іс жүргізу материалдарын зерделеп, Қазақстан Республикасының заңнамасына талдау жасай отырып, Қазақстан Республикасының Конституциялық Соты

анықтады:

2023 жылғы 16 наурызда Қазақстан Республикасы Парламентінің Сенаты Конституциялық заңды және Заңды қабылдады, олар 2023 жылғы 24 наурызда Қазақстан Республикасы Президентінің қол қоюына ұсынылды.

Конституцияның 72-бабы 1-тармағының 2) тармақшасына сәйкес Мемлекет басшысы қабылданған Конституциялық заңды және Заңды Қазақстан Республикасының Конституциясына сәйкестігі тұрғысынан қарау туралы өтінішін Конституциялық Сотқа жолдады.

Көрсетілген актілердің конституциялылығын тексерген кезде Конституциялық Сот мыналарды негізге алады.

1. Конституцияның 2-бабының 1-тармағына сәйкес Қазақстан Республикасы – президенттік басқару нысанындағы біртұтас мемлекет.

Қазақстан Республикасының Президенті – мемлекеттің басшысы, мемлекеттің ішкі және сыртқы саясатының негізгі бағыттарын айқындайтын, ел ішінде және халықаралық қатынастарда Қазақстанның атынан өкілдік ететін ең жоғары лауазымды тұлға (Конституцияның 40-бабының 1-тармағы).

Республикада мемлекеттік билік біртұтас, ол Конституция мен заңдар негізінде заң шығарушы, атқарушы және сот тармақтарына бөліну, олардың тежемелік әрі тепе-теңдік жүйесін пайдалану арқылы, өзара іс-қимыл жасау принципіне сәйкес жүзеге асырылады (3-баптың 4-тармағы).

Парламент Сенаты Қазақстан Республикасы Конституциясының 55-бабының 5) тармақшасына сәйкес Мәжілістің өкілеттіктері мерзімінен бұрын тоқтатылуына байланысты, ол уақытша болмаған кезеңде Конституциялық заңды және Заңды қабылдады.

Қабылданған Конституциялық заңға және Заңға Үкімет Қазақстан Республикасы Президентінің 2022 жылғы 1 қыркүйектегі "Әділетті мемлекет. Біртұтас ұлт. Берекелі қоғам" атты Қазақстан халқына Жолдауын іске асыру шеңберінде бастамашылық етті.

Заңнамалық жаңашылдықтар ретінде мемлекеттік билікті орталықсыздандыру шаралары ұсынылған, мемлекеттік басқару деңгейлері арасында өкілеттіктердің аражігін ажырату бойынша жаңа тәсілдер көзделген (Үкімет – орталық атқарушы органдар – жергілікті атқарушы органдар).

Қабылданған тәсілдердің мәні мыналардан көрінеді:

Республика Үкіметі ғылым мен техниканы дамыту, жаңа технологияларды енгізу жөніндегі мемлекеттік саясатты әзірлейді, қалыптастырады;

орталық атқарушы органға салаларда мемлекеттік саясатты қалыптастыру және іске асыру жөніндегі, оның ішінде халықаралық ынтымақтастықты жүзеге асыру жөніндегі және басқа да өкілеттіктер беріледі;

жергілікті атқарушы органдарға мемлекеттік саясатты іске асыру жөніндегі өкілеттіктер беріледі (ішінара);

облыстық деңгейдегі жергілікті атқарушы органдар жергілікті халықтың тыныс-тіршілігін қамтамасыз ету жөніндегі функцияларды аудандық деңгейге береді (ішінара).

Аумақтық тұтастықты қамтамасыз ету, жер қатынастарын, аумақтық суларды, мемлекеттік құрылымды реттеу, мемлекеттік меншікті басқаруды ұйымдастыру сияқты және басқа да бірқатар өкілеттіктер Үкіметте сақталған.

Осы мақсатта Қазақстан Республикасының қолданыстағы төрт конституциялық заңына, 14 кодексіне және 150 заңына түзетулер енгізілді.

Тұтастай алғанда, тексеріліп отырған Конституциялық заң және Заң Конституцияның жоғарыда келтірілген нормаларына, сондай-ақ Негізгі Заңның Үкімет пен жергілікті атқарушы органдардың негізгі өкілеттіктерін белгілейтін 64, 66, 68, 85 және 87-баптарына сәйкес келеді.

Аталған өтінішті қарауға дайындау және тыңдау процесінде Заң енгізудің жекелеген рәсімдерінің сақталмауы анықталды (заң жобасына ілеспе заңға тәуелді нормативтік құқықтық актілер жобаларын уақтылы және толық ұсынбау және т.б.), сонымен бірге, бұл заңнамалық актілерді қабылдаудың Конституцияда белгіленген тәртібінің бұзылуына әкеп соқпайды.

Конституциялық Сот уәкілетті мемлекеттік органдар мен лауазымды адамдардың берген ресми түсіндірмелерін назарға ала отырып, тексеріліп отырған Конституциялық заңның және Заңның Қазақстан Республикасының Конституциясына сәйкессіздігін анықтаған жоқ.

2. Сонымен қатар, Конституциялық Сот тексеріліп отырған заңдардың мақсаты биліктің барлық тармақтарын түбегейлі жаңартуға, мемлекеттік басқару жүйесін жетілдіруге, заң үстемдігі, халықтың бірлігі, әлеуметтік әділдік және ішкі саяси тұрақтылық сияқты іргелі құндылықтарды орнықтыруға бағытталған реформаларды реттілікпен ілгерілетуді және іске асыруды қамтамасыз ету болып табылатынын атап өтеді.

Осыған байланысты Конституциялық Сот Конституциялық заңның және Заңның құқықтық реттеуде қайшылықтар және құқық қолдану практикасында проблемалар туғызуы мүмкін жекелеген ережелері одан әрі жетілдірілуге жатады деп есептейді.

Конституцияның, оған сәйкес келетін заңдардың, өзге де нормативтік құқықтық актілердің, Республиканың халықаралық шарттық және өзге де міндеттемелерінің, сондай-ақ Республика Конституциялық Сотының және Жоғарғы Сотының нормативтік қаулыларының нормалары Қазақстан Республикасындағы қолданыстағы құқық болып табылады. Конституцияның, 4-бабының 2-тармағында көрсетілгендей, ең жоғары заңды күші бар және Республиканың бүкіл аумағында ол тікелей қолданылады.

Республиканың заңдары, Парламент пен оның Палаталарының қаулылары Конституцияға қайшы келмеуге тиіс, Үкіметтің қаулылары және Премьер-Министрдің өкімдері Конституцияға, заң актілеріне, Республика Президентінің жарлықтары мен өкімдеріне қайшы келмеуге тиіс (Негізгі Заңның 62-бабының 7-тармағы және 69-бабының 3-тармағы).

Еліміздің бүкіл аумағында Конституцияның ең жоғары заңды күші және оның тікелей қолданылуы туралы құқықтық мағына мемлекеттік билік органдарын қоса алғанда, ешкім қалмастан, барлық құқық қолданушыларға қатысты.

Конституциялық Сот нормативтік құқықтық актілерде конституциялық норманың мазмұны да, оны жүзеге асыру рәсімі де қажетті дәрежеде ресми анықтықпен белгіленуге тиіс деп есептейді. Мемлекеттік билік органдарына қатысты келтірілген конституциялық ережелерді өзгеше түсіну олардың өкілеттіктерінің анық ажыратылмауына әкеп соғуы мүмкін, бұл құқық қолдану практикасында Конституция ережелерінің бұзылуына алып келуі мүмкін.

Мәселен, Республика Президентінен Үкіметке мемлекеттік бағдарламаларды бекіту құқығын (Конституцияның 66-бабының 1) тармақшасы) беру 2017 жылғы конституциялық реформаның басты жаңашылдықтарының бірі болды, оны бұрын тек әзірлеп, Мемлекет басшысының бекітуіне енгізді.

Мемлекеттік бағдарламалар еліміздің дамуындағы негізгі басымдықтар мен мақсаттарға қол жеткізуге арналған мемлекеттік саясаттың шаралары мен құралдарының жүйесін білдіреді.

Конституцияның 66-бабының 1) тармақшасына сәйкес Үкімет мемлекеттік бағдарламаларды бекітуді Республика Президентiнің келісімімен жүзеге асырады. Бұл Конституцияның 40-бабының 1-тармағында және 44-бабының 1) тармақшасында көрсетілгендей, Президенттің өзі мемлекеттің ішкі және сыртқы саясатының негізгі бағыттарын, оның даму стратегиясын айқындайды дегенді түсіндіреді.

Тексеріліп отырған Конституциялық заңмен "Қазақстан Республикасының Үкіметі туралы" 1995 жылғы 18 желтоқсандағы Қазақстан Республикасының Конституциялық заңынан Республика Президентiмен мемлекеттік бағдарламаларды келісу бойынша бекіту, сондай-ақ олардың орындалуын қамтамасыз ету жөніндегі Үкіметтің Конституцияда көзделген құзыретін айқындайтын 9-баптың 2) тармақшасы және 12-баптың 3-тармағы алып тасталды.

Сонымен қатар, заң шығарушы "Қазақстан Республикасының Президенті туралы" 1995 жылғы 26 желтоқсандағы Қазақстан Республикасының Конституциялық заңында Президенттің мемлекеттік бағдарламаларды келісу өкілеттігі туралы нормасын (10-баптың 5-1) тармақшасы) қалдырған.

"Қазақстан Республикасының Үкіметі туралы" Конституциялық заңның көрсетілген өзгерісі, өз кезегінде, Президенттің конституциялық өкілеттігін іске асыру көрсетілген Конституциялық заңда Үкіметтің тиісті функциясының болмауына байланысты Конституцияның тікелей қолданылуына жүгінбей мүмкін болмайтын құқықтық жағдай туғызды.

Конституциялық Сот Конституцияның 4-бабының 1-тармағына сәйкес Қазақстан Республикасының заңдары оған сәйкес келуге тиіс дегенді атап өтеді.

Конституцияның 64-бабының 4-тармағына сәйкес Үкіметтің құзыреті, ұйымдастырылуы мен қызмет тәртібі конституциялық заңмен белгіленеді.

Қазақстан Республикасының Конституциясында көзделген мәселелер бойынша қабылданатын конституциялық заңдарда және заңдарда, Конституциялық Соттың пікірінше, Негізгі Заңда тікелей белгіленген өкілеттіктерді таңдамалы түрде алып тастауға (тарылтуға) болмайды. Осыған ұқсас өкілеттіктер заңдарға көшірілген жағдайда Қазақстан Республикасының Конституциясында көзделген көлемге олардың толық сәйкес келуі қамтамасыз етілуге тиіс.

Қабылданған Заңда 2003 жылғы 8 шілдедегі Қазақстан Республикасының Орман кодексіне, 2003 жылғы 9 шілдедегі Қазақстан Республикасының Су кодексіне, басқа да кодекстер мен заңдарға Үкімет функцияларының түпкілікті (жабық) тізбесін көздейтін түзетулер енгізіліп отыр.

Егер кодекстер мен заңдардың қолданыстағы редакциясында Конституцияның 66-бабының 10) тармақшасына сәйкес Үкіметке өзіне Конституциямен, заңдармен және Президент актілерімен жүктелген өзге де функцияларды беру мүмкіндігі көзделген болса, онда қабылданған Заңда Қазақстан Республикасы Президентінің мемлекеттік басқарудың тиісті саласына (аясына) қатысты мұндай құқығы айқындалмайды.

Конституциялық заңмен "Қазақстан Республикасының Үкіметі туралы" Конституциялық заңға мынадай түзетулер де енгізілді:

Үкіметтің құрылымдық және инвестициялық саясатты жүзеге асыруы бөлігінде 9-баптың 7) тармақшасы алып тасталады;

9-баптың 12) тармақшасында қолданыстағы нормамен салыстырғанда Үкіметтің ғылым мен техниканы дамыту, жаңа технологияларды енгізу жөніндегі мемлекеттік саясатты қалыптастыру құқығы шектеліп жазылған;

22-баптың 1-тармағы жаңа бөлікпен толықтырылған, оған сәйкес министрлікке Қазақстан Республикасының қолданыстағы заңнамасына сәйкес тиісті салада мемлекеттік саясатты қалыптастыру құқығы беріледі.

Сонымен қатар, Конституцияның 40-бабының 1-тармағына және 44-бабының 1) тармақшасына сәйкес мемлекеттің ішкі және сыртқы саясатының негізгі бағыттарын айқындау Мемлекет басшысының құзыретіне жатқызылады.

Конституцияда мемлекеттiң әлеуметтiк-экономикалық саясатының негiзгi бағыттарын әзiрлеу Үкіметтің құзыретіне жатқызылады (66-баптың 1) тармақшасы).

Аталған конституциялық ережелер президенттік басқару нысанындағы мемлекеттің біртұтас құрылымын ескере отырып, ішкі және сыртқы саясаттың негізгі бағыттарын қалыптастыру мәселелерінде Мемлекет басшысы мен Үкіметтің өкілеттіктері деңгейінің аражігін ажыратады, олар бастапқы, өзгермейтін болып табылады және қажет болғанда заңнамалық деңгейде не Мемлекет басшысының қалауы бойынша нақтылануы мүмкін.

Осыған байланысты, министрліктерге мемлекеттік басқару салаларында мемлекеттік саясатты қалыптастыру өкілеттігін бекіту, салалық және жалпымемлекеттік саясатты қалыптастырудың аражігі анық ажыратылмаған кезде құқық қолдану практикасында министрліктің еліміздің жоғары лауазымды тұлғасы мен Үкіметі қабылдайтын шешімдер аясына кірігуіне алып келуі мүмкін.

Бұдан басқа, Конституциялық заңда қабылданған министрліктің қолданыстағы заңнамаға сәйкес жекелеген салада мемлекеттік саясатты қалыптастыруы туралы тұжырымдама Конституциялық Соттың 2023 жылғы 22 ақпандағы № 4 нормативтік қаулысында заң заңдық тұрғыдан дәлме-дәл талаптарына сәйкес келуге және салдары болжаулы болуға тиіс, яғни оның нормалары жеткілікті дәрежеде анық тұжырымдалуға және заң ережелерін өзінше интерпретациялау мүмкіндігіне жол бермейтін түсінікті өлшемшарттарға негізделуге тиіс деп атап өтілген талаптарға сай келмейді.

"Қазақстан Республикасының Үкіметі туралы" Конституциялық заңдағы түзетулерде министрдің Үкімет мүшесі ретіндегі дербес жауапкершілігі бұлыңғыр. Бұдан басқа, онда министрдің – мемлекеттік басқару саласында (аясында) саясатты, ал министрліктің тиісті салада мемлекеттік саясатты қалыптастыруы (Конституциялық заңның қолданыстағы редакциясындағы 20-бабы 2-тармағының 2) тармақшасы және қабылданған Конституциялық заңның редакциясындағы 22-баптың 1-тармағы) бөлігінде ішкі қайшылық және құқықтық екіұштылық пайда болды.

Конституциялық Сот Қазақстан Республикасы Президентінің Республиканың ішкі және сыртқы саясатының негізгі бағыттарын айқындау жөніндегі өкілеттігі жалпымемлекеттік саясатты қалыптастыру туралы заңнаманың ядросын құрайды дегенді таниды. Қазақстан Республикасы Конституциясының 68-бабында белгіленген Үкімет мүшелерінің дербес жауапкершілігін ескере отырып, мемлекеттік саясатты қалыптастыруға қатысатын басқа атқарушы мемлекеттік органдар арасында өкілеттіктерді бөлу кезінде деңгейлердің, мақсаттардың, міндеттердің және Үкімет, орталық және жергілікті атқарушы органдар арасында осы саладағы өкілеттіктерінің аражігін анық ажырату қажет.

3. Конституциялық Сот Қазақстан Республикасының заңдарын әзірлеу және қабылдау кезінде заңнамалық актілерге, оның ішінде 2022 жылғы конституциялық реформа шеңберінде енгізілген өзгерістер мен толықтырулардың ескерілу міндеттілігіне назар аудару маңызды деп есептейді.

Конституциялық Сот Парламент қабылдаған Конституциялық заңның және Заңның Республика Конституциясына сәйкестігін Қазақстан Республикасының Президенті қол қойғанға дейін қараған кезде Конституциялық Сот түзетулер енгізіліп отырған конституциялық заңдардың, кодекстер мен заңдардың ережелеріне баға бермейді деп атап өтеді. Конституциялық Сот іске асырылуы заңға тәуелді нормативтік құқықтық актілердің шығарылуымен байланысты түзетулерге осы актілердің жобалары болмаған кезде де баға бермейді.

Осы жазылғандардың негізінде, Қазақстан Республикасы Конституциясының 72-бабы 1-тармағының 2) тармақшасын, 74-бабының 1 және 3-тармақтарын, "Қазақстан Республикасының Конституциялық Соты туралы" 2022 жылғы 5 қарашадағы Қазақстан Республикасы Конституциялық заңының 23-бабы 2-тармағының 1) тармақшасын, 55 – 58, 62 – 65-баптарын басшылыққа ала отырып, Қазақстан Республикасының Конституциялық Соты

қаулы етеді:

1. 2023 жылғы 16 наурызда Қазақстан Республикасының Парламенті қабылдаған және 2023 жылғы 24 наурызда Қазақстан Республикасы Президентінің қол қоюына ұсынылған "Қазақстан Республикасының кейбір конституциялық заңдарына Қазақстан Республикасындағы әкімшілік реформа мәселелері бойынша өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы" Қазақстан Республикасының Конституциялық заңы және "Қазақстан Республикасының кейбір заңнамалық актілеріне Қазақстан Республикасындағы әкімшілік реформа мәселелері бойынша өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы" Қазақстан Республикасының Заңы Қазақстан Республикасының Конституциясына сәйкес келеді деп танылсын.

2. Қазақстан Республикасының Үкіметіне Қазақстан Республикасы Парламентінің ағымдағы сессиясы аяқталғанға дейін Қазақстан Республикасы Парламенті Мәжілісінің қарауына Қазақстан Республикасы Конституциялық Сотының осы нормативтік қаулыда қамтылатын құқықтық ұстанымдарын ескере отырып заң жобасын енгізу ұсынылсын.

3. Осы нормативтік қаулы қабылданған күнінен бастап күшіне енеді, Республиканың бүкіл аумағында жалпыға бірдей міндетті, түпкілікті болып табылады және шағым жасалуға жатпайды.

4. Осы нормативтік қаулы заңнамалық актілерді ресми жариялау құқығын алған мерзімді баспасөз басылымдарында, құқықтық ақпараттың бірыңғай жүйесінде және Қазақстан Республикасы Конституциялық Сотының интернет-ресурсында қазақ және орыс тілдерінде жариялансын.

Қазақстан Респубикасының
Конституциялық Соты

ИМЕНЕМ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

О рассмотрении на соответствие Конституции Республики Казахстан Конституционного закона Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан по вопросам административной реформы в Республике Казахстан" и Закона Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам административной реформы в Республике Казахстан

Конституционный Суд Республики Казахстан в составе Председателя Азимовой Э.А., судей Ескендирова А.К., Жакипбаева К.Т., Жатканбаевой А.Е., Кыдырбаевой А.К., Мусина К.С., Нурмуханова Б.М., Онгарбаева Е.А., Подопригоры Р.А., Сарсембаева Е.Ж. и Ударцева С.Ф. с участием представителей:

Сената Парламента Республики Казахстан – депутата Сената Парламента Шайдарова С.Ж.,

Министерства национальной экономики Республики Казахстан – Вице-министра Омарбекова Б.Б.,

Министерства юстиции Республики Казахстан – Вице-министра Мукановой А.К.,

Министерства финансов Республики Казахстан – Вице-министров Темирбекова Д.О. и Биржанова Е.Е.,

рассмотрел в открытом заседании обращение Президента Республики Казахстан Токаева К.К. о проверке на соответствие Конституции Республики Казахстан Конституционного закона Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан по вопросам административной реформы в Республике Казахстан" (далее – Конституционный закон) и Закона Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам административной реформы в Республике Казахстан" (далее – Закон).

Заслушав сообщение докладчика – судьи Конституционного Суда Республики Казахстан Мусина К.С., изучив материалы конституционного производства, проанализировав законодательство Республики Казахстан, Конституционный Суд Республики Казахстан

установил:

Сенатом Парламента Республики Казахстан 16 марта 2023 года приняты Конституционный закон и Закон, которые представлены на подпись Президенту Республики Казахстан 24 марта 2023 года.

В соответствии с подпунктом 2) пункта 1 статьи 72 Конституции Глава государства направил в Конституционный Суд обращение о рассмотрении принятых Конституционного закона и Закона на предмет их соответствия Конституции Республики Казахстан.

При проверке конституционности указанных актов Конституционный Суд исходит из следующего.

1. Согласно пункту 1 статьи 2 Конституции Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления.

Президент Республики является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях (пункт 1 статьи 40 Конституции).

Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов (пункт 4 статьи 3).

Сенат Парламента принял Конституционный закон и Закон в соответствии с подпунктом 5) статьи 55 Конституции Республики Казахстан в период временного отсутствия Мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий.

Принятые Конституционный закон и Закон инициированы Правительством в рамках реализации Послания Президента Республики Казахстан народу Казахстана от 1 сентября 2022 года "Справедливое государство. Единая нация. Благополучное общество".

В качестве законодательных новелл предложены меры по децентрализации государственной власти, предусмотрены новые подходы по разграничению полномочий между уровнями государственного управления (Правительство – центральные исполнительные органы – местные исполнительные органы).

Суть принятых подходов выражена в следующем:

Правительство Республики разрабатывает, формирует государственную политику по развитию науки и техники, внедрению новых технологий;

центральный исполнительный орган наделяется полномочиями по формированию и реализации государственной политики в отраслях, в том числе по осуществлению международного сотрудничества, и другими;

местные исполнительные органы наделяются полномочиями по реализации государственной политики (частично);

местные исполнительные органы областного уровня передают на районный уровень функции по обеспечению жизнедеятельности местного населения (частично).

Ряд полномочий, таких как обеспечение территориальной целостности, регулирование земельных отношений, территориальных вод, государственного устройства, организация управления государственной собственностью и другие, сохранены за Правительством.

В этих целях внесены поправки в действующие четыре конституционных закона, 14 кодексов и 150 законов Республики Казахстан.

В целом проверяемые Конституционный закон и Закон согласуются с вышеприведенными нормами Конституции, а также статьями 64, 66, 68, 85 и 87 Основного Закона, устанавливающими основные полномочия Правительства и местных исполнительных органов.

В процессе подготовки и заслушивания данного обращения выявлено несоблюдение отдельных процедур внесения Закона (несвоевременное и неполное представление сопутствующих законопроекту проектов подзаконных нормативных правовых актов и т.д.), которое, вместе с тем, не влекут за собой нарушения установленного Конституцией порядка принятия законодательных актов.

Конституционный Суд, принимая во внимание официальные разъяснения, данные уполномоченными государственными органами и должностными лицами, не установил несоответствия Конституции Республики Казахстан проверяемых Конституционного закона и Закона.

2. Вместе с тем Конституционный Суд отмечает, что целью проверяемых законов является обеспечение последовательного продвижения и реализации реформ, направленных на кардинальное обновление всех ветвей власти, совершенствование системы государственного управления, упрочение таких фундаментальных ценностей, как верховенство закона, единство народа, социальная справедливость и внутриполитическая стабильность.

В этой связи Конституционный Суд считает, что отдельные положения Конституционного закона и Закона, которые могут создать противоречия в правовом регулировании и проблемы в правоприменительной практике, подлежат дальнейшему совершенствованию.

Действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств Республики, а также нормативных постановлений Конституционного Суда и Верховного Суда Республики. Конституция, как указано в пункте 2 статьи 4, имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Республики.

Законы Республики, постановления Парламента и его Палат не должны противоречить Конституции, постановления Правительства и распоряжения Премьер-Министра не должны противоречить Конституции, законодательным актам, указам и распоряжениям Президента Республики (пункт 7 статьи 62 и пункт 3 статьи 69 Основного Закона).

Правовой смысл о высшей юридической силе и прямом действии Конституции на всей территории страны обращен ко всем без исключения правоприменителям, включая органы государственной власти.

Конституционный Суд считает, что в нормативных правовых актах надлежит с необходимой степенью формальной определенности устанавливать и содержание конституционной нормы, и процедуру ее осуществления. Иное понимание приведенных конституционных положений по отношению к органам государственной власти чревато размыванием их полномочий, что в правоприменительной практике может привести к нарушению положений Конституции.

Так, передача от Президента Республики Правительству права утверждения государственных программ, которые оно ранее только разрабатывало и вносило на утверждение Главе государства (подпункт 1) статьи 66 Конституции), явилась одной из главных новелл конституционной реформы 2017 года.

Государственные программы представляют собой систему мер и инструментов государственной политики для достижения ключевых приоритетов и целей в развитии страны.

Утверждение государственных программ в соответствии с подпунктом 1) статьи 66 Конституции осуществляется Правительством по согласованию с Президентом Республики. Это объясняется тем, что именно Президент, как следует из пункта 1 статьи 40 и подпункта 1) статьи 44 Конституции, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, стратегию его развития.

Проверяемым Конституционным законом из Конституционного закона Республики Казахстан от 18 декабря 1995 года "О Правительстве Республики Казахстан" исключены подпункт 2) статьи 9 и пункт 3 статьи 12, определяющие предусмотренную в Конституции компетенцию Правительства по утверждению по согласованию с Президентом Республики государственных программ, а также обеспечению их исполнения.

Вместе с тем в Конституционном законе Республики Казахстан от 26 декабря 1995 года "О Президенте Республики Казахстан" законодателем сохранена норма, согласно которой Президент обладает полномочием согласовывать государственные программы (подпункт 5-1) статьи 10).

Указанное изменение Конституционного закона "О Правительстве Республики Казахстан", в свою очередь, создало правовую ситуацию, при которой реализация конституционного полномочия Президента становится невозможной без обращения к прямому действию Конституции ввиду отсутствия в указанном Конституционном законе соответствующей функции у Правительства.

Конституционный Суд отмечает, что согласно пункту 1 статьи 4 Конституции законы Республики Казахстан должны ей соответствовать.

В соответствии с пунктом 4 статьи 64 Конституции компетенция, порядок организации и деятельности Правительства определяются конституционным законом.

Конституционные законы и законы, принимаемые по вопросам, предусмотренным Конституцией Республики Казахстан, по мнению Конституционного Суда, не могут избирательно исключать (сужать) полномочия, прямо установленные Основным Законом. В случае воспроизведения подобных полномочий в законах должно быть обеспечено полное их соответствие объему, предусмотренному Конституцией Республики Казахстан.

Принятым Законом вносятся поправки в Лесной кодекс Республики Казахстан от 8 июля 2003 года, Водный кодекс Республики Казахстан от 9 июля 2003 года, другие кодексы и законы, предусматривающие исчерпывающий (закрытый) перечень функций Правительства.

Если действующей редакцией кодексов и законов согласно подпункту 10) статьи 66 Конституции предусмотрена возможность наделения Правительства иными функциями, возложенными на него Конституцией, законами и актами Президента, то принятый Закон не определяет такое право Президента Республики Казахстан применительно к соответствующей отрасли (сфере) государственного управления.

Конституционным законом в Конституционный закон "О Правительстве Республике Казахстан" также внесены следующие поправки:

исключен подпункт 7) статьи 9 в части осуществления Правительством структурной и инвестиционной политики;

в подпункте 12) статьи 9 изложено ограниченное, по сравнению с действующей нормой, право Правительства по формированию государственной политики по развитию науки и техники, внедрению новых технологий;

пункт 1 статьи 22 дополнен новой частью, согласно которой министерство наделяется правом формирования государственной политики в соответствующей отрасли в соответствии с действующим законодательством Республики Казахстан.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 1 статьи 40 и подпунктом 1) статьи 44 Конституции определение основных направлений внутренней и внешней политики государства отнесено к компетенции Главы государства.

Разработка основных направлений социально-экономической политики государства Конституцией отнесена к компетенции Правительства (подпункт 1) статьи 66).

Данные конституционные положения разграничивают уровни полномочий Главы государства и Правительства в вопросах формирования основных направлений внутренней и внешней политики с учетом унитарного устройства государства с президентской формой правления, которые являются исходными, неизменными и, при необходимости, могут быть конкретизированы на законодательном уровне либо по усмотрению Главы государства.

В этой связи закрепление за министерствами полномочий по формированию государственной политики в отраслях государственного управления, при нечеткости разграничения формирования отраслевой и общегосударственной политики, в правоприменительной практике может привести к вторжению министерства в сферу решений, принимаемых высшим должностным лицом и Правительством страны.

Кроме того, принятая Конституционным законом формулировка о формировании министерством государственной политики в отдельной отрасли в соответствии с действующим законодательством не отвечает требованиям, отмеченным в нормативном постановлении Конституционного Суда от 22 февраля 2023 года № 4, что закон должен соответствовать требованиям юридической точности и предсказуемости последствий, то есть его нормы должны быть сформулированы с достаточной степенью четкости и основаны на понятных критериях, исключающих возможность произвольной интерпретации положений закона.

В поправках в Конституционный закон "О Правительстве Республики Казахстан" размывается персональная ответственность министра как члена Правительства. Кроме того, в нем появились внутреннее противоречие и правовая неопределенность в части формирования министром политики в отрасли (сфере) государственного управления, а министерством – государственной политики в соответствующей отрасли (подпункт 2) пункта 2 статьи 20 в действующей редакции Конституционного закона и пункт 1 статьи 22 в редакции принятого Конституционного закона).

Конституционный Суд признает, что полномочия Президента Республики Казахстан по определению основных направлений внутренней и внешней политики Республики составляют ядро законодательства о формировании общегосударственной политики. При распределении полномочий между другими исполнительными государственными органами, участвующими в формировании государственной политики с учетом персональной ответственности членов Правительства, установленной в статье 68 Конституции Республики Казахстан, необходимо четко разграничивать уровни, цели, задачи и полномочия в этой сфере между Правительством, центральными и местными исполнительными органами.

3. Конституционный Суд считает важным обратить внимание на обязательность учета изменений и дополнений, внесенных в законодательные акты, в том числе в рамках конституционной реформы 2022 года, при разработке и принятии законов Республики Казахстан.

Конституционный Суд отмечает, что при рассмотрении до подписания Президентом Республики Казахстан принятых Парламентом Конституционного закона и Закона на соответствие Конституции Республики Конституционным Судом не дается оценка положениям конституционных законов, кодексов и законов, в которые вносятся поправки. Конституционный Суд также не дает оценку поправкам, реализация которых связана с изданием подзаконных нормативных правовых актов при отсутствии проектов этих актов.

На основании изложенного, руководствуясь подпунктом 2) пункта 1 статьи 72, пунктами 1 и 3 статьи 74 Конституции Республики Казахстан, подпунктом 1) пункта 2 статьи 23, статьями 55 – 58, 62 – 65 Конституционного закона Республики Казахстан от 5 ноября 2022 года "О Конституционном Суде Республики Казахстан", Конституционный Суд Республики Казахстан

постановляет:

1. Признать принятые Парламентом Республики Казахстан 16 марта 2023 года и представленные на подпись Президенту Республики Казахстан 24 марта 2023 года Конституционный закон Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан по вопросам административной реформы в Республике Казахстан" и Закон Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам административной реформы в Республике Казахстан" соответствующими Конституции Республики Казахстан.

2. Рекомендовать Правительству Республики Казахстан до окончания текущей сессии Парламента Республики Казахстан внести на рассмотрение Мажилиса Парламента Республики Казахстан законопроекты с учетом правовых позиций Конституционного Суда Республики Казахстан, содержащихся в настоящем нормативном постановлении.

3. Настоящее нормативное постановление вступает в силу со дня его принятия, является общеобязательным на всей территории Республики, окончательным и обжалованию не подлежит.

4. Опубликовать настоящее нормативное постановление на казахском и русском языках в периодических печатных изданиях, получивших право на официальное опубликование законодательных актов, единой системе правовой информации и на интернет-ресурсе Конституционного Суда Республики Казахстан.

Конституционный Суд Республики Казахстан