Экономический Суд Содружества Независимых Государств в составе:
председательствующего - Председателя Экономического Суда СНГ Абдуллоева Ф.,
судей Экономического Суда СНГ: Жолдыбаева С.Ж., Каменковой Л.Э., Керимбаевой А.Ш., Молчановой Т.Н.,
с участием Генерального советника Экономического Суда СНГ Зыбайло А.И.,
представителя Исполнительного комитета СНГ Вежновца В.Н.,
при секретаре судебного заседания Медведевой Т.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании ходатайство Исполнительного комитета СНГ о разъяснении консультативного заключения Экономического Суда СНГ от 23 июня 1998 года № 01-1/2-98 о толковании Устава Содружества Независимых Государств от 22 января 1993 года,
УСТАНОВИЛ:
Экономическим Судом СНГ по запросу Исполнительного Секретариата СНГ 23 июня 1998 года принято консультативное заключение № 01-1/2-98, в котором осуществлено толкование статьи 1 Устава Содружества Независимых Государств от 22 января 1993 года (далее - Устав СНГ) и дан ответ на вопрос, является ли Содружество Независимых Государств субъектом международного права и какие полномочия такого субъекта могут быть распространены на Содружество Независимых Государств.
Исполнительный комитет СНГ в заявленном ходатайстве просит разъяснить, может ли Содружество Независимых Государств быть одной из сторон в многостороннем соглашении, заключаемом в рамках Содружества Независимых Государств.
В консультативном заключении от 23 июня 1998 года № 01-1/2-98 Экономический Суд СНГ пришел к выводу о том, что Содружество Независимых Государств, во-первых, является субъектом международного права, во-вторых, представляет собой межгосударственное образование с широкой сферой совместной деятельности и развитой организационной структурой, в-третьих, обладает договорной правоспособностью. При этом вывод Экономического Суда СНГ о том, что Содружество вправе заключать международные договоры с государствами и международными организациями, напрямую вытекает из признания за рассматриваемым межгосударственным образованием качества субъекта международного права.
По вопросу, обозначенному в ходатайстве Исполнительного комитета СНГ, Экономический Суд СНГ отмечает, что объем международной договорной правоспособности зависит от того, к какой разновидности относится конкретный субъект международного права. Так, государства обладают универсальной договорной правоспособностью, международные организации - специальной, ограниченной их функциональными потребностями.
Экономический Суд СНГ обращает внимание, что ни в Уставе СНГ, ни в других учредительных актах Содружества (Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 года, Протокол от 21 декабря 1991 года к Соглашению о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 года, Алма-Атинская декларация от 21 декабря 1991 года) нет указания на его организационно-правовую форму. При этом Содружество создано на договорной основе для достижения определенных целей (статья 2 Устава СНГ), располагает развитой организационной структурой (раздел VI Устава СНГ), обладает международной правосубъектностью, имеет постоянный характер деятельности.
Учитывая изложенное и выводы, к которым пришел Экономический Суд СНГ в консультативном заключении от 23 июня 1998 года № 01-1/2-98, можно констатировать, что Содружество Независимых Государств, являясь субъектом международного права, представляет собой межправительственную организацию, призванную обеспечить межгосударственное сотрудничество по самому широкому кругу вопросов. Содружество выступает на международной арене как единое целое, как самостоятельный субъект международного права, обладающий собственной (автономной) волей.
Порядок разработки, заключения, исполнения и прекращения договоров с участием межправительственных организаций регулируется Венской конвенцией о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями от 21 марта 1986 года (далее - Конвенция 1986 года), положения которой в связи с тем, что она не вступила в силу, применимы в качестве обычных норм общего международного права.
Договорам с участием межправительственных организаций присущ целый ряд особенностей, обусловленных спецификой их правосубъектности, о чем свидетельствует содержание Конвенции 1986 года. В отличие от государств, обладающих одинаковой договорной правоспособностью, межправительственные организации могут иметь различные основания и объем договорной правоспособности.
Общая норма о правовых основаниях договорной правоспособности межправительственных организаций закреплена в статье 6 Конвенции 1986 года: "Правоспособность международной организации заключать договоры регулируется правилами этой организации". При этом в соответствии с подпунктом "j" пункта 1 статьи 2 данной Конвенции "правила организации" означают "учредительные акты организации, принятые в соответствии с ними решения и резолюции, а также установившуюся практику организации".
При отсутствии в учредительном акте межправительственной организации указания на ее договорную правоспособность право на заключение договоров может быть установлено посредством толкования учредительного документа организации, взятого в целом. В этом случае договорная правоспособность межправительственной организации может осуществляться на основании специального решения государств-членов либо компетентного органа данной организации.
Объем договорной правоспособности различных межправительственных организаций не одинаков. Правоспособность конкретной организации, определяемая на основе учредительного акта и дополняющих его документов, не должна превышать ее функциональных потребностей. Так, согласно положению преамбулы Конвенции 1986 года "международная организация обладает такой правоспособностью заключать договоры, которая необходима для выполнения ее функций и достижения ее целей".
Экономический Суд СНГ отмечает также, что договорная правоспособность межправительственной организации не ограничена количеством сторон, участвующих в переговорах, или количеством участников договора (двусторонние либо многосторонние). Понятие "договор" согласно статье 2 Конвенции 1986 года трактуется как "международное соглашение, регулируемое международным правом и заключенное в письменной форме между одним или несколькими государствами и одной или несколькими международными организациями...".
Договорная правоспособность межправительственной организации не зависит от форм нормотворческого процесса: непосредственное правотворчество или в рамках международной организации. Свидетельством тому является, например, факт участия Организации Объединенных Наций в договорах, разработанных ее органами и одобренных резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН либо заключительным актом конференции, созванной по инициативе ООН. В частности, ООН является договаривающейся организацией по Конвенции 1986 года, разработанной и заключенной в рамках ООН.
Содружество является участником ряда международных соглашений, представляющих собой конкретные примеры реализации его договорной правоспособности на двустороннем уровне. В их числе - Соглашение между Содружеством Независимых Государств и Республикой Беларусь об условиях пребывания Исполнительного Секретариата Содружества Независимых Государств на территории Республики Беларусь от 13 июня 1994 года, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Содружеством Независимых Государств об условиях пребывания на территории Российской Федерации Антитеррористического центра государств-участников Содружества Независимых Государств от 21 октября 2003 года (вместе с Протоколом от 9 июня 2005 года о внесении изменений в данное Соглашение), Соглашение между Содружеством Независимых Государств и Евразийским экономическим сообществом о выполнении Экономическим Судом Содружества Независимых Государств функций Суда Евразийского экономического сообщества от 3 марта 2004 года.
Отсутствие многосторонних договоров, в которых наряду с государствами-участниками Содружества и/или другими межправительственными организациями стороной является также и Содружество Независимых Государств, не может свидетельствовать о невозможности участия данного межгосударственного образования в таких соглашениях.
Следует отметить, что каких-либо универсальных (в том числе в Конвенции 1986 года) правовых норм, которые бы устанавливали запрет межправительственной организации быть стороной в многостороннем договоре с участием государств и/или международных организаций, не имеется. Нет подобных запретов и в действующих актах, принятых в рамках Содружества.
В соответствии со статьей 5 Конвенции 1986 года указанный акт применяется к любому договору, принятому в рамках международной организации. По мнению Экономического Суда СНГ, это означает, что Содружество не может быть стороной в многостороннем соглашении, заключаемом в рамках рассматриваемого межгосударственного образования, лишь в том случае, если правилами Содружества подобное прямо запрещено.
Договорная правоспособность межправительственной организации, как отмечалось, регулируется ее правилами, зависит от выполняемых ею функций, а также целей организации и может быть ограничена только правилами организации. Примером тому является Решение Совета глав государств СНГ об участии Грузии в международных договорах и решениях органов Содружества Независимых Государств от 9 октября 2009 года, которым определен исчерпывающий перечень подписанных в рамках Содружества международных договоров, участниками которых могут быть только государства-участники СНГ.
Таким образом, Содружество Независимых Государств может быть одной из сторон в многостороннем соглашении, заключаемом в рамках межправительственной организации. Заключение соглашения в рамках Содружества не является правовым препятствием для участия в нем Содружества в качестве стороны.
Вывод о том, что Содружество Независимых Государств может быть одной из сторон в многостороннем соглашении, заключаемом в рамках Содружества, обусловливает необходимость определения механизма заключения Содружеством подобного договора.
Международная практика свидетельствует о том, что органами, реализующими договорную правоспособность межправительственной организации, могут быть главный орган, исполнительный орган, высшее административное должностное лицо организации.
Как правило, орган, полномочный заключать соглашение, определяется на основе учредительного акта организации и дополняющих его документов. В ряде случаев такие органы прямо названы. Например, согласно статье 12 Конвенции о Межпарламентской Ассамблее государств-участников СНГ от 26 мая 1995 года Ассамблея вправе заключать международные договоры в пределах компетенции, установленной данной Конвенцией. В соответствии с Протоколом об утверждении Положения об Исполнительном комитете Содружества Независимых Государств от 21 июня 2000 года Исполнительный комитет как орган Содружества наделен государствами-членами СНГ правом заключать соглашения об условиях пребывания на территориях государств пребывания (пункт 4). Если правила организации не содержат указаний о компетентном органе, предпочтение отдается главному органу, поскольку ему принадлежат все высшие прерогативы, в том числе и правотворческие.
Такой подход соответствует правилу, предусмотренному пунктом 1 Разграничения полномочий между Советом глав государств и Советом глав правительств Содружества Независимых Государств, утвержденного Решением Совета глав государств СНГ от 2 апреля 1999 года, согласно которому "Совет глав государств как высший орган Содружества обсуждает и решает любые принципиальные вопросы Содружества...".
На основании изложенного и руководствуясь пунктом 149 Регламента Экономического Суда Содружества Независимых Государств, Экономический Суд Содружества Независимых Государств
ОПРЕДЕЛИЛ:
1. Содружество Независимых Государств может быть одной из сторон в многостороннем соглашении, заключаемом в рамках Содружества, когда участие в таком соглашении необходимо для выполнения функций Содружества и достижения его целей.
Договорная правоспособность Содружества Независимых Государств осуществляется на основании решения государств-участников Содружества.
2. Копию определения направить Исполнительному комитету Содружества Независимых Государств и для сведения - правительствам государств-участников Содружества Независимых Государств.
3. Определение подлежит обязательному опубликованию в изданиях Содружества и в средствах массовой информации государств-участников Соглашения о статусе Экономического Суда Содружества Независимых Государств от 6 июля 1992 года.
Председатель Ф. Абдуллоев
