ИПС "Әділет"

ҚАЗАҚСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНЫҢ АТЫНАН

"Семей ядролық сынақ полигонындағы ядролық сынақтардың салдарынан зардап шеккен азаматтарды әлеуметтік қорғау туралы" 1992 жылғы 18 желтоқсандағы Қазақстан Республикасы Заңының 13-бабының Қазақстан Республикасының Конституциясына сәйкестігін қарау туралы

Қазақстан Республикасының Конституциялық Соты Төраға Э.Ә. Азимова, судьялар А.Қ. Ескендіров, Қ.Т. Жақыпбаев, А.Е. Жатқанбаева, А.Қ. Қыдырбаева, Б.М. Нұрмұханов, Е.Ә. Оңғарбаев, Р.А. Подопригора, Е.Ж. Сәрсембаев және С.Ф. Ударцев қатысқан құрамда,

өтініш субъектісі Б.А. Асылгазиевтің,

Қазақстан Республикасы Бас прокуратурасының өкілі – Бас Прокурордың кеңесшісі Т.Б. Адамовтың,

Қазақстан Республикасы Әділет министрлігінің өкілі – вице-министр А.Қ. Мұқанованың,

Қазақстан Республикасы Денсаулық сақтау министрлігінің өкілі – вице-министр В.Ю. Дудниктің,

Қазақстан Республикасы Еңбек және халықты әлеуметтік қорғау министрлігінің өкілі – вице-министр Е.Д. Оспановтың,

Қазақстан Республикасы Экология және табиғи ресурстар министрлігінің өкілі – вице-министр М.Т. Ошурбаевтың,

Қазақстан Республикасы Энергетика министрлігінің өкілі – Атом энергетикасы және өнеркәсібі департаментінің директоры Ғ.Е. Серғазиннің,

Қазақстан Республикасы Парламенті Мәжілісі Аппаратының өкілі – Заңнама бөлімінің сектор меңгерушісі А.К. Батталовтың,

Қазақстан Республикасы Парламенті Сенаты Аппаратының өкілі – Заңнама бөлімі меңгерушісінің орынбасары Н.А. Сартаеваның,

Қазақстан Республикасы Ұлттық ядролық орталығының өкілі – Радиациялық қауіпсіздік және экология институты филиалының директоры А.О. Айдархановтың,

"Семей" медицина университеті" коммерциялық емес акционерлік қоғамының өкілі – Радиациялық медицина және экология ғылыми-зерттеу институты директорының міндетін атқарушы А.М. Тоқановтың қатысуымен,

өзінің ашық отырысында Б.А. Асылгазиевтің "Семей ядролық сынақ полигонындағы ядролық сынақтардың салдарынан зардап шеккен азаматтарды әлеуметтік қорғау туралы" 1992 жылғы 18 желтоқсандағы Қазақстан Республикасы Заңының (бұдан әрі – Заң) 13-бабының Қазақстан Республикасының Конституциясына сәйкестігін тексеру туралы өтінішін қарады.

Баяндамашы – Қазақстан Республикасы Конституциялық Сотының судьясы Р.А. Подопригораны және отырысқа қатысушыларды тыңдап, сарапшылар: заң ғылымдарының докторы, профессор Ж.А. Хамзинаның, "құқықтану" мамандығы бойынша философия докторы (PhD) М.Х. Хасеновтің қорытындыларын және конституциялық іс жүргізудің басқа да материалдарын зерделеп, халықаралық тәжірибеге, Қазақстан Республикасының және жекелеген шет мемлекеттердің заңнамасына талдау жасай отырып, Қазақстан Республикасының Конституциялық Соты

анықтады:

Қазақстан Республикасының Конституциялық Сотына (бұдан әрі – Конституциялық Сот) Заңның 13-бабының Қазақстан Республикасы Конституциясының 14-бабына сәйкестігін қарау туралы өтініш келіп түсті.

Аталған бапта ядролық сынақтар салдарынан зардап шеккен және радиоактивті шөгiндiлердiң әсеріне ұшыраған аумақтарда тұратын азаматтарды зейнетақыға үстемеақы, еңбекке қосымша ақы және ақы төленетін қосымша демалыс түрінде әлеуметтік қолдау шаралары көзделеді.

Өтініш субъектісі бұрын осындай аумақтардың бірінде тұрған және сынақтардың салдарынан зардап шеккен адам болып табылады, бұл өзіне берілген куәлікпен расталады. Қазіргі уақытта ол аталған аумақта тұрмайды.

Өтініш беруші Заңның 13-бабы Конституцияның заң мен сот алдында жұрттың бәрі тең (1-тармақ) және кемсітушілікке жол бермеу (2-тармақ) жөніндегі 14-бабына сәйкес келмейді деп есептейді.

Заңның 13-бабын бірінші және апелляциялық сатылардағы соттар азаматтық сот ісін жүргізуде (Алматы қаласы Алмалы ауданының № 2 аудандық соты, 2022 жылғы 1 қарашадағы шешім және Алматы қалалық сотының азаматтық істер жөніндегі сот алқасы, 2022 жылғы 27 желтоқсандағы қаулы) өтініш берушінің жалақыға үстемеақыны өндіріп алу және қосымша еңбек демалысына ақы төлеу туралы талап қою талаптарын қанағаттандырудан бас тартқан кезде қолданған.

Заңның 13-бабының конституциялылығын тексеру кезінде Конституциялық Сот мыналарды негізге алады.

1. Конституцияның 1-бабының 1-тармағына сәйкес Қазақстан Республикасы өзін демократиялық, зайырлы, құқықтық және әлеуметтік мемлекет ретінде орнықтырады, оның ең қымбат қазынасы – адам және адамның өмірі, құқықтары мен бостандықтары. Аталған норма заңдар мен басқа да нормативтік құқықтық актілердің мазмұнын айқындайтын, Қазақстанның бүкіл құқықтық жүйесі үшін негіз болып табылады.

Конституциялық дәрежеге ие заң мен сот алдында жұрттың бәрі тең және кемсітушілікке тыйым салу қағидаты құқықтық мемлекеттің ажырамас қағидаты болып табылады. Ол әлеуметтік мемлекеттің функцияларын іске асырумен байланысты бөлігін қоса алғанда, қоғам өмірінің барлық саласында қолданылады.

Бұған дейін Қазақстан Республикасының Конституциялық Кеңесі Конституцияның Қазақстан Республикасы өзін әлеуметтік мемлекет ретінде орнықтыратыны туралы ережесі Қазақстан мемлекеттің мүмкіншілігіне қарай отырып, өзінің азаматтарына игілікті өмір сүру үшін жағдай жасау және жеке адамның еркін дамуы арқылы әлеуметтік теңсіздікті жұмсартуға міндеттеме алатын мемлекет ретінде дамуға ниет танытады дегенді білдіретінін атап өткен болатын (2001 жылғы 21 желтоқсандағы № 18/2 қаулы).

Бұл ереже Қазақстан Республикасының бірінші кезекте халықтың әлеуметтік осал топтарына, арнаулы әлеуметтік көрсетілетін қызметтерге мұқтаж адамдарға, табысы аз адамдарға, сондай-ақ қандай да бір мән-жайларға байланысты мемлекеттің көмегін қажет ететін өзге де адамдарға қолдау көрсететінін де білдіреді. Табиғи және техногендік сипаттағы төтенше жағдайлар, қолайсыз экологиялық ахуал, төтенше экологиялық жағдай немесе экологиялық апат салдарынан зардап шеккен азаматтар да мұндай көмекті алушылар болып табылады.

Қазақстанда Семей облысының және Семей ядролық сынақ полигонына (бұдан әрі – Семей полигоны) іргелес жатқан Павлодар, Шығыс Қазақстан және Қарағанды облыстары аудандарының (кейінгі өзгерістерді қоса алғанда 1992 жылғы әкімшілік-аумақтық бөліністе) аумақтары экологиялық апат аймағы деп танылды. Заңның кіріспесінде Семей полигонында 40 жыл бойы жүргізілген ядролық сынақтар адамдардың денсаулығына және айналадағы табиғи ортаға орны толмас зиян келтіргені, халықтың жалпы аурулары мен өлімін көбейткені атап өтіледі.

2. Қазақстан Республикасы өзінің әлеуметтік мемлекет ретіндегі мақсатын растай отырып, Семей полигонында ұзақ уақыт ядролық сынақтар жүргізудің салдарынан зардап шеккен азаматтарды әлеуметтік қорғауды қамтамасыз ету міндеттемелерін қабылдады, бұл қаралып отырған Заңда көрініс тапты.

Заңда ядролық сынақтар жүргізілген кезде радиоактивті шөгiндiлердiң әсеріне ұшыраған аумақтар түр-түрге бөлініп, осындай сынақтардың салдарынан зардап шеккен, Заңның күші қолданылатын азаматтардың санаттары мен мәртебесі белгіленді, аумақтарды экологиялық жағынан сауықтыру қажеттігі және халыққа медициналық көмек көрсетуді ұйымдастыру іс-шаралары айқындалды.

Заңда ядролық сынақтардың салдарынан зардап шеккен адамдарды әлеуметтік қорғау бойынша нақты шаралар да бекітілген. Заңда белгіленген шаралар сараланған сипатқа ие. Мәселен, Заңның 12-бабында көзделген біржолғы ақшалай өтемақы 1949 – 1990 жылдар аралығында экологиялық апат аймақтарында тұрған барлық азаматтарға беріледі. Заңның дау айтылып отырған 13-бабында көзделген шаралар ядролық сынақтардың салдарынан зардап шеккен, әртүрлі дәрежедегі радиациялық қауіпті аймақ деп анықталған аумақтарда және жеңілдікті әлеуметтік-экономикалық мәртебесі бар аумақта қазіргі уақытта тұрып жатқан адамдар ғана қолданады. Тиісті жеңілдіктерді беру үшін тұратын жерін есепке алу әйелдерге, балаларға, жасөспірімдер мен олардың ата-аналарына қатысты Заңның 14-бабында да және әскери қызметшілер мен арнаулы мемлекеттік органдардың қызметкерлеріне қатысты 15-бабында да көзделген.

Заңды қабылдау кезінде мұндай сараланған тәсіл сол кезеңде экологиялық апат аймағында тұрған азаматтардың полигонда бұрын жүргізілген сынақтардың салдарынан қолайсыз факторлардың әсері бар жерде болуымен негізделді. Бұл, өз кезегінде, оларды әлеуметтік қолдау бойынша қосымша шараларды қажет етті. Қазіргі уақытта, өтінішті қарауға тартылған мемлекеттік органдардың және өзге де адамдардың дәлелдері мен пайымдарынан Заңда көрсетілген аумақтардағы радиоэкологиялық ахуалдың әлдеқайда жақсарғанын және сынақтардан келтірілген зиянға баға беру, тұру, еңбек ету, оқу жағдайларын сипаттау кезінде және тағы басқа кезде мұндай аумақтарда тұру фактісі ғана айқындаушы болып табылмайтынын түсінуге болады. Аумақтарды түрлі радиациялық қауіпті аймақтарға жіктеудің өзі Заң қабылданған кездегідей өзекті емес.

Сонымен бірге, конституциялық іс жүргізу барысында Заңда көрсетілген аумақтарды – радиациялық ластану тұрғысынан толығымен қолайлы, ал оларда тұрып жатқан адамдар осындай ластанудан жағымсыз экологиялық факторлардың әсеріне ұшырамаған деп тану үшін жеткілікті деректер ұсынылмады. Радиоэкологиялық жағдай тұрақты емес, барлық жерде бірдей емес және тұтастай алғанда егжей-тегжейлі зерттеу мен мониторингті қажет етеді. Заңға сәйкес аталған аумақтар осы уақытқа дейін экологиялық апат аймағы деп есептеледі.

Ядролық сынақтар салдарынан зардап шеккен, экологиялық апат аймағында тұрып жатқан адамдарға ғана қосымша жеңілдіктер беру формальді көзқарас тұрғысынан тең болу қағидатының бұзылуын растауы мүмкін. Алайда, конституциялық тең болу қағидатын азаматтардың қандай да бір санаттарының түрлі мән-жайларын ескермей қолдануға болмайды. Бұл жағдайда тұрғындарға экологиялық ахуалдың қолайсыз әсері бар экологиялық апат аймағында тұратын жері осындай мән-жай болып табылады.

Заңда көрсетілген аймақтарда және одан тыс жерлерде тұрып жатқан зардап шеккен азаматтар әртүрлі уақыт аралығында әртүрлі дәрежеде тең емес жағдайларда болды және болуда, бұл нормативтік құқықтық актілерде оларға әртүрлі тәсілдерді алдын ала айқындайды. Заң шығарушы осындай тең емес жағдайлардағы адамдар үшін қорғаудың әртүрлі деңгейін белгілеуге құқылы. Әлеуметтік қорғау шаралары мен оларды ұсыну шарттарына сараланған тәсіл әлеуметтік қорғау саласындағы мемлекеттік саясат қағидаттарының бірі болып табылады (2023 жылғы 20 сәуірдегі Қазақстан Республикасы Әлеуметтік кодексінің 3-бабы).

Бұл ретте мемлекет мынадай заңды мақсатты көздейді – осы уақытқа дейін қолайсыз қоршаған ортада болатын және басқа адамдармен салыстырғанда жағымсыз факторлардың әсерінен зардап шегіп жүрген адамдарға қолдау көрсету. Заңның 13-бабының ережелері басқа адамдардың, оның ішінде ядролық сынақтардан зардап шеккендердің құқықтарын шектеу немесе өзгедей кеміту мақсатын немесе салдарын көздемейді. Олар ақылға қонымды (қосымша қолдау қажеттігі) және объективті (тиісті аумақтарда тұратын адамдар үшін сақталатын қауіптер) өлшемшарттарға негізделген.

Бұл тұжырым халықаралық құқықтық құжаттардың ережелерімен үйлеседі. Біріккен Ұлттар Ұйымының Адам құқықтары жөніндегі комитетінің № 18 (1989) жалпы тәртіп ескертпесінде құқықтар мен бостандықтарды тең негізде пайдалану кез келген жағдайда бірдей қарауды білдірмейді деп көрсетілген. Азаматтық және саяси құқықтар туралы халықаралық пактіде (бұдан әрі – Пакт) пайдаланылатын "кемсітушілік" ұғымы мақсаты немесе салдары барлық адамдардың тең негізде барлық құқықтар мен бостандықтарды тануын, пайдалануын немесе жүзеге асыруын жою немесе кеміту болып табылатын кез келген айырмашылықты, алып тастауды, шектеуді немесе артықшылықты білдіреді деп түсіну керек.

Халықаралық соттар мен адам құқықтары жөніндегі органдардың прецеденттік практикасында қараудағы қандай да бір айырмашылық кемсітушілік болып табылмайды деп бірнеше рет көрсетілген болатын.

Қазақстан Республикасы құзыретін танитын Біріккен Ұлттар Ұйымының Адам құқықтары жөніндегі комитетінің (оның ішінде Қазақстанға қатысты) пайымдарында Комитеттің құқықтық практикасы туралы айтылады, оған сәйкес Пактінің 26-бабында санамаланған белгілерге негізделген кез келген айырмашылық, егер ол ақылға қонымды және объективті өлшемшарттарға негізделсе және Пактіге сәйкес заңды болып табылатын мақсатты көздесе, кемсітушілік болмайды (CCPR/C/126/D/2311/2013). Осыған ұқсас тәсілдер Адам құқықтары жөніндегі еуропалық соттың практикасында да байқалады.

Заң шығарушының әлеуметтік қорғау саласында түрлі факторларға (мысалы, радиациялық әсердің ауқымы мен уақыты, аумақтардың радиациялық ластану деңгейі және оның организмге әсері, зақымданған аумақтарда жұмыс істеу, қызмет ету немесе оқу және басқалары) негізделген сараланған тәсілді қолдану құқығы ядролық сынақтар немесе техногендік ядролық авариялар мен апаттар салдарынан радиоактивті әсерге ұшыраған адамдарды әлеуметтік қорғау қажеттігіне тап болған басқа мемлекеттердің нормашығармашылық практикасында айқын байқалады.

3. Өтініштің нысанасына ұқсас мәселелерді бұрын Қазақстан Республикасының Конституциялық Кеңесі басқа экологиялық қасірет аймағына қатысты қараған болатын ("Арал өңіріндегі экологиялық қасірет салдарынан зардап шеккен азаматтарды әлеуметтік қорғау туралы" Қазақстан Республикасы Заңының 13-бабының конституциялылығын тексеру туралы" 2005 жылғы 29 сәуірдегі № 3 қаулы).

Конституциялық Сот Конституциялық Кеңестің осы қаулыда көрсетілген ұстанымдарына қосылады:

Негізгі Заңның 1, 12, 28, 29 және 31-баптарынан туындайтын денсаулыққа келтірілген зиянды өтеу құқығын тану және қамтамасыз ету мемлекеттің міндеті болып табылады. Экологиялық қасірет аймағында тұру және осындай аймақтағы азаматтардың денсаулығына зиян келтіру фактілері мемлекет пен азаматтар арасында конституциялық-құқықтық қатынастардың туындауына негіз болады, олардың шеңберінде соңғыларына келтірілген зиян үшін не оның келтірілу қаупі үшін әлеуметтік өтемақылар мен жеңілдіктер беруге кепілдік беріледі. Бұл ретте заң шығарушы оларды алудың нақты түрлері мен шарттарын айқындауға, сондай-ақ әлеуметтік тұрғыдан ақталған өлшемшарттар бойынша азаматтардың құқықтарына саралау жүргізуге құқылы;

азаматтарға әлеуметтік өтемақылар мен жеңілдіктерді тұрғылықты жерін және денсаулықтан айырылуын қоса алғанда, түрлі өлшемшарттар бойынша саралау қоршаған ортаның зиянды факторлары мен олардың салдарының адамға әсер етуінің түрлі сипатымен байланысты және әлеуметтік тұрғыдан ақталған, негізделген және жол берілген болып табылады;

экологиялық қасірет аймағында тұратын адамдарды және одан кеткен адамдарды әлеуметтік қорғаудың әртүрлі деңгейі соңғыларын тұрғылықты жері бойынша кемсітуге әкеп соқпайды, өйткені халықтың аталған санаттарын қорғауға әлеуметтік негізделген тәсіл олардың конституциялық құқықтарын шектемейді (кемітпейді). Географиялық мағынасындағы тұрғылықты жері емес, қолайсыз өмір сүру ортасының адам денсаулығына әсері көрсетілген айырмашылықтың негізі болып табылады.

Сонымен қатар, Арал өңіріндегі экологиялық қасірет салдарынан зардап шеккен адамдарға қатысты әлеуметтік қауіптер көбінесе табиғи-климаттық факторларға байланысты, ал ядролық сынақтар салдарынан зардап шеккен адамдарға қатысты әлеуметтік қауіптер техногендік әсерге байланысты. Радиоактивті зақымданудан туындаған салдар тұратын жеріне ғана емес, көбінесе алынған сәулелену дозасына және тиісті зиянға байланысты және ұзақ уақытқа созылуымен сипатталады, бұл әлеуметтік қорғауды ұйымдастыру және тиісті құқықтық реттеу кезінде ескерілуге тиіс. Конституциялық Сот шетелдік заңнамада адамның белгілі бір сәулелену дозасын алуы және осындай сәулеленуден келтірілетін зиян ядролық сынақтардан немесе ядролық және радиациялық авариялардан зардап шеккен адамдарға әлеуметтік қолдау шараларын көрсетуге негіз болатын тәсілдің бар екендігін атап өтеді.

4. Мемлекет бұрынғы Семей полигонына байланысты мәселелерге әлі де назар аударып келеді. Бұған Қазақстан Республикасында ядролық және радиациялық қауіпсіздікті қамтамасыз етудің, сондай-ақ полигон аумағын оңалтудың жаңа тәсілдері көзделетін "Семей ядролық қауіпсіздік аймағы туралы" 2023 жылғы 5 шілдедегі Қазақстан Республикасының Заңының қабылдануы дәлел. Ядролық сынақтардан зардап шеккендерге берілетін жеңілдіктер мәселелері "Салық және бюджетке төленетін басқа да міндетті төлемдер туралы" 2017 жылғы 25 желтоқсандағы Қазақстан Республикасының Кодексімен (Салық кодексі), 2023 жылғы 20 сәуірдегі Қазақстан Республикасының Әлеуметтік кодексімен, "Тұрғын үй қатынастары туралы" 1997 жылғы 16 сәуірдегі Қазақстан Республикасының Заңымен, басқа да заңдармен және заңға тәуелді нормативтік құқықтық актілермен де реттеледі.

Қазақстанның халықаралық шарттар шеңберінде де тиісті міндеттемелері бар. 2019 жылғы 3 шілдедегі Қазақстан Республикасының Заңымен ратификацияланған 2017 жылғы 7 шілдедегі Ядролық қаруға тыйым салу туралы шарттың 6-бабының 1-тармағына сәйкес әрбір қатысушы мемлекет халықаралық гуманитарлық құқықтың және адам құқығы құқықтарының қолданылатын нормаларына сәйкес ядролық қаруды қолданудан немесе сынаудан зардап шеккен, оның юрисдикциясындағы адамдарға жас және гендерлік факторларды ескере отырып, кемсітушіліксіз, медициналық көмекті, сауықтыру және психологиялық қолдауды қоса алғанда, тиісті түрде көмек көрсетеді, сондай-ақ әлеуметтік және экономикалық интеграцияны қамтамасыз етеді.

Конституциялық Сот заң шығарушы бірқатар ұстанымдар бойынша ядролық сынақтар салдарынан зардап шеккен адамдарға қатысты әлеуметтік кепілдіктер деңгейін біртіндеп төмендетіп отырғанын, бұл төлемдерді айлық есептік көрсеткішпен (ең төмен жалақының орнына) байланыстырып есептеуге көшуде, қосымша стипендиялар төлеу мен басқа да жеңілдіктер туралы ережелерді алып тастауда көрініс тапқанын атап өтеді.

Заңның 13-бабының жекелеген ережелерінің күші экологиялық апат аймағында тұрып жатқан көптеген азаматтарға: дара кәсіпкерлерге, жеке практикамен айналысатын адамдарға, тәуелсіз жұмыскерлерге қолданылмайды.

Бұдан басқа, Заңның 13-бабында көзделген төлемдер бойынша жүктемені мемлекет қана емес, сол сияқты айтарлықтай шамада жұмыс берушілер – мемлекеттік емес субъектілер де көтереді, бұл баптың мазмұны негізге алынып, зардап шеккен азаматтарға әлеуметтік қолдау көрсету үшін жауапкершіліктің пропорционалды бөлінбегенін көрсетеді.

Конституциялық Сот Заңның кейбір ережелерінде (2, 10, 12 – 15-баптар) әлеуметтік қорғауды алушыларды дәлме-дәл айқындауға мүмкіндік бермейтін сәйкессіздік бар екенін, бұл әртүрлі құқық қолдану практикасына алып келетінін атап өтеді.

Семей полигонынан сақталып отырған келеңсіз салдарды ескере отырып, Конституциялық Сот ядролық сынақтардан зардап шеккен азаматтарды (осы азаматтардың ұрпақтарын қоса алғанда) әлеуметтік қорғау шараларын күшейтуді қажет деп есептейді, бұл Конституцияда жария етілген әлеуметтік мемлекеттің сипаттамасына сәйкес келетін болады, сондай-ақ әлеуметтік қамсыздандыру құқығы, денсаулықты сақтау құқығы, өмір сүру мен денсаулыққа қолайлы айналадағы ортаны қорғау туралы конституциялық ережелерді іске асыруға ықпал ететін болады (Конституцияның 28, 29 және 31-баптары). Әлеуметтік қорғау шараларын күшейту көрсетілетін көмек түрлерін де, оның көлемін, мөлшерін, сондай-ақ алушылар аясын да кеңейтуді көздейді.

Зақымдалған аумақтардағы қазіргі радиоэкологиялық ахуалды, иондаушы сәулеленудің әсеріне ұшыраған, осы аумақтарда да, одан тыс жерлерде де тұратын халық үшін медициналық салдарды, сондай-ақ әлеуметтік, экологиялық, демографиялық, медициналық және өзге де факторларды ескере отырып, зардап шеккен азаматтарды әлеуметтік қорғау мәселелерінде жаңа қағидаттар мен тәсілдер зерделеніп, ұсынылуға тиіс.

Осы жазылғандардың негізінде, Қазақстан Республикасы Конституциясының 72-бабының 3-тармағын және 74-бабының 3-тармағын, "Қазақстан Республикасының Конституциялық Соты туралы" 2022 жылғы 5 қарашадағы Қазақстан Республикасы Конституциялық заңының 23-бабы 4-тармағының 3) тармақшасын, 55 – 58, 62-баптарын және 65-бабы 1-тармағының 2) тармақшасын басшылыққа ала отырып, Қазақстан Республикасының Конституциялық Соты

қаулы етеді:

1. "Семей ядролық сынақ полигонындағы ядролық сынақтардың салдарынан зардап шеккен азаматтарды әлеуметтік қорғау туралы" Қазақстан Республикасы Заңының 13-бабы Қазақстан Республикасының Конституциясына сәйкес келеді деп танылсын.

2. Қазақстан Республикасының Үкіметіне Қазақстан Республикасы Конституциялық Сотының осы нормативтік қаулыда жазылған ұстанымдарын ескере отырып, ядролық сынақтардың салдарынан зардап шеккен азаматтарды әлеуметтік қорғау мәселелері бойынша Қазақстан Республикасының заңнамасын жетілдіру жөнінде шаралар қабылдау ұсынылсын.

3. Осы нормативтік қаулы қабылданған күнінен бастап күшіне енеді, Республиканың бүкіл аумағында жалпыға бірдей міндетті, түпкілікті болып табылады және шағым жасалуға жатпайды.

4. Осы нормативтік қаулы заңнамалық актілерді ресми жариялау құқығын алған мерзімді баспасөз басылымдарында, құқықтық ақпараттың бірыңғай жүйесінде және Қазақстан Республикасы Конституциялық Сотының интернет-ресурсында қазақ және орыс тілдерінде жариялансын.

Қазақстан Республикасының
Конституциялық Соты

ИМЕНЕМ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

О рассмотрении на соответствие Конституции Республики Казахстан статьи 13 Закона Республики Казахстан от 18 декабря 1992 года "О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном ядерном полигоне"

Конституционный Суд Республики Казахстан в составе Председателя Азимовой Э.А., судей Ескендирова А.К., Жакипбаева К.Т., Жатканбаевой А.Е., Кыдырбаевой А.К., Нурмуханова Б.М., Онгарбаева Е.А., Подопригоры Р.А., Сарсембаева Е.Ж. и Ударцева С.Ф., с участием:

субъекта обращения Асылгазиева Б.А.

представителей:

Генеральной прокуратуры Республики Казахстан – советника Генерального Прокурора Адамова Т.Б.,

Министерства юстиции Республики Казахстан – вице-министра Мукановой А.К.,

Министерства здравоохранения Республики Казахстан – вице-министра Дудника В.Ю.,

Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан – вице-министра Оспанова Е.Д.,

Министерства экологии и природных ресурсов Республики Казахстан – вице-министра Ошурбаева М.Т.,

Министерства энергетики Республики Казахстан – директора Департамента атомной энергетики и промышленности Сергазина Г.Е.,

Аппарата Мажилиса Парламента Республики Казахстан – заведующего сектором Отдела законодательства Батталова А.К.,

Аппарата Сената Парламента Республики Казахстан – заместителя заведующего Отделом законодательства Сартаевой Н.А.,

Национального ядерного центра Республики Казахстан – директора филиала Института радиационной безопасности и экологии Айдарханова А.О.,

Некоммерческого акционерного общества "Медицинский университет "Семей" – исполняющего обязанности директора Научно-исследовательского института радиационной медицины и экологии Токанова А.М.,

рассмотрел в открытом заседании обращение Асылгазиева Б.А. о проверке на соответствие Конституции Республики Казахстан статьи 13 Закона Республики Казахстан от 18 декабря 1992 года "О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном ядерном полигоне" (далее – Закон).

Заслушав докладчика – судью Конституционного Суда Республики Казахстан Подопригору Р.А. и участников заседания, изучив заключения экспертов: доктора юридических наук, профессора Хамзиной Ж.А., доктора философии (PhD) по специальности "Юриспруденция" Хасенова М.Х. и другие материалы конституционного производства, проанализировав международный опыт, законодательство Республики Казахстан и отдельных зарубежных государств, Конституционный Суд Республики Казахстан

установил:

В Конституционный Суд Республики Казахстан (далее – Конституционный Суд) поступило обращение о рассмотрении на соответствие статье 14 Конституции Республики Казахстан статьи 13 Закона.

Данная статья предусматривает меры по социальной поддержке граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний и проживающих на территориях, подвергшихся воздействию радиоактивных осадков, в виде надбавки к пенсии, дополнительной оплаты труда и дополнительного оплачиваемого отпуска.

Субъект обращения ранее проживал на одной из таких территорий и является лицом, пострадавшим вследствие испытаний, что подтверждается выданным ему удостоверением. В настоящее время он не проживает на указанной территории.

Заявитель считает, что статья 13 Закона не соответствует статье 14 Конституции о равенстве всех перед законом и судом (пункт 1) и недопущении дискриминации (пункт 2).

Статья 13 Закона была применена судами первой и апелляционной инстанций в гражданском судопроизводстве (районным судом № 2 Алмалинского района города Алматы, решение от 1 ноября 2022 года, и судебной коллегией по гражданским делам Алматинского городского суда, постановление от 27 декабря 2022 года) при отказе в удовлетворении исковых требований заявителя о взыскании надбавки к заработной плате и оплате дополнительного трудового отпуска.

При проверке конституционности статьи 13 Закона Конституционный Суд исходит из следующего.

1. В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Конституции Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы. Данная норма является основополагающей для всей правовой системы Казахстана, определяющей содержание законов и других нормативных правовых актов.

Неотъемлемым принципом правового государства является возведенный в ранг конституционного принцип равенства всех перед законом и судом и запрета дискриминации. Он действует во всех сферах жизни общества, включая ту ее часть, которая связана с реализацией функций социального государства.

Ранее Конституционный Совет Республики Казахстан отмечал, что положение Конституции о том, что Республика Казахстан утверждает себя социальным государством означает намерение Казахстана развиваться как государство, которое берет на себя обязательство смягчать социальное неравенство путем создания условий для достойной жизни своим гражданам и свободного развития личности, адекватных возможностям государства (постановление от 21 декабря 2001 года № 18/2).

Данное положение также означает, что Республика Казахстан оказывает поддержку в первую очередь социально уязвимым слоям населения, лицам, нуждающимся в специальных социальных услугах, малообеспеченным лицам, а также иным лицам, которым в силу тех или иных обстоятельств требуется помощь государства. Адресатами такой помощи являются и граждане, пострадавшие вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, неблагоприятной экологической обстановки, чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия.

Одной из зон экологического бедствия в Казахстане признаны территории Семипалатинской и прилегающих к Семипалатинскому испытательному ядерному полигону (далее – Семипалатинский полигон) районов Павлодарской, Восточно-Казахстанской и Карагандинской областей (в административно-территориальном делении 1992 года с последующими изменениями). В преамбуле Закона отмечено, что ядерные испытания, проводившиеся в течение 40 лет на Семипалатинском полигоне, причинили невосполнимый ущерб здоровью людей и окружающей природной среде, вызвали рост общей заболеваемости и смертности населения.

2. Республика Казахстан, подтверждая свое предназначение в качестве социального государства, взяла обязательства по обеспечению социальной защиты граждан, пострадавших вследствие длительных ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, что нашло отражение в рассматриваемом Законе.

В нем проведена классификация территорий, подвергшихся воздействию радиоактивных осадков при проведении ядерных испытаний, установлены категории и статус граждан, пострадавших вследствие таких испытаний, на которых распространяется действие Закона, определены необходимость экологического оздоровления территорий и мероприятия по организации медицинской помощи населению.

В Законе также закреплены конкретные меры по социальной защите лиц, пострадавших вследствие ядерных испытаний. Установленные Законом меры имеют дифференцированный характер. Так, единовременная денежная компенсация, предусмотренная в статье 12 Закона, распространяется на всех граждан, проживавших в границах зон экологического бедствия с 1949 по 1990 годы. Меры, предусмотренные в оспариваемой статье 13 Закона, распространяются только на тех граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний, которые в настоящее время проживают на территориях, определенных зонами радиационного риска различной степени, и на территории с льготным социально-экономическим статусом. Учет места проживания для предоставления соответствующих льгот предусмотрен также в статье 14 в отношении женщин, детей, подростков и их родителей и в статье 15 Закона в отношении военнослужащих и сотрудников специальных государственных органов.

При принятии Закона такой дифференцированный подход был обусловлен тем, что граждане, проживавшие в тот период в зоне экологического бедствия, продолжали находиться под воздействием неблагоприятных факторов вследствие ранее проведенных испытаний на полигоне. Это, в свою очередь, обусловило необходимость дополнительных мер по их социальной поддержке. В настоящее время, как следует из доводов и соображений государственных органов и иных лиц, привлеченных к рассмотрению обращения, радиоэкологическая обстановка на территориях, указанных в Законе, в значительной степени улучшилась и только факт проживания на таких территориях не является определяющим при оценке вреда, причиненного испытаниями, характеристике условий проживания, труда, обучения и т.д. Сама классификация территорий на зоны различного радиационного риска не так актуальна как в момент принятия Закона.

Вместе с тем в ходе конституционного производства не были представлены достаточные данные для признания территорий, указанных в Законе, полностью благополучными в плане радиационного загрязнения, а проживающих на них лиц – не подверженными воздействию негативных экологических факторов из-за такого загрязнения. Радиоэкологическая ситуация не является стабильной, одинаковой на всех участках местности и в целом требует тщательных исследований и мониторинга. В соответствии с Законом данные территории до настоящего времени считаются зоной экологического бедствия.

Предоставление дополнительных льгот только лицам, пострадавшим от ядерных испытаний, которые проживают в зоне экологического бедствия, с формальной точки зрения может свидетельствовать о нарушении принципа равенства. Однако конституционный принцип равенства не может применяться без учета различных обстоятельств, в которых находятся те или иные категории граждан. В данном случае подобным обстоятельством является место проживания в зоне экологического бедствия, связанное с продолжающимся неблагоприятным влиянием экологической обстановки на жителей.

Пострадавшие граждане, проживающие в зонах, указанных в Законе, и проживающие за их пределами, находились и находятся в разные временные промежутки в разной степени в неодинаковых условиях, что предопределяет различный подход к ним в нормативных правовых актах. Законодатель вправе устанавливать разный уровень защиты для лиц, находящихся в таких неодинаковых условиях. Дифференцированный подход к мерам социальной защиты и условиям их предоставления является одним из принципов государственной политики в сфере социальной защиты (статья 3 Социального кодекса Республики Казахстан от 20 апреля 2023 года).

При этом государство преследует законную цель – поддержка людей, до настоящего времени находящихся в неблагополучной окружающей среде и испытывающих воздействие негативных факторов по сравнению с другими лицами. Положения статьи 13 Закона не имеют целью или следствием ограничение либо иное умаление прав других лиц, в том числе пострадавших от ядерных испытаний. Они основаны на разумных (необходимость дополнительной поддержки) и объективных (сохраняющиеся риски для людей, проживающих на соответствующих территориях) критериях.

Данный вывод корреспондируется с положениями международных правовых документов. В Замечании общего порядка Комитета по правам человека Организации Объединенных Наций № 18 (1989) говорится, что пользование правами и свободами на равных началах, однако, вовсе не означает одинакового обращения в любом случае. Выражение "дискриминация", как оно используется в Международном пакте о гражданских и политических правах (далее – Пакт), следует понимать как означающее любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, которое имеет целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления всеми лицами, на равных началах, всех прав и свобод.

В прецедентной практике международных судов и органов по правам человека неоднократно указывалось, что не всякое различие в обращении является дискриминационным.

В соображениях Комитета по правам человека Организации Объединенных Наций (в том числе в отношении Казахстана), компетенцию которого признает Республика Казахстан, напоминается о правовой практике Комитета, согласно которой не всякое различие, основанное на признаках, перечисленных в статье 26 Пакта, равнозначно дискриминации, если оно основано на разумных и объективных критериях и преследует цель, которая является законной в соответствии с Пактом (CCPR/C/126/D/2311/2013). Аналогичные подходы наблюдаются в практике Европейского суда по правам человека.

Право законодателя применять дифференцированный подход в сфере социальной защиты исходя из различных факторов (например, масштабов и времени радиационного воздействия, уровня радиационного загрязнения территорий и его влияния на организм, работы, службы или учебы на зараженных территориях и других) четко прослеживается в нормотворческой практике других государств, сталкивающихся с необходимостью социальной защиты лиц, подвергшихся радиоактивному воздействию в результате ядерных испытаний или техногенных ядерных аварий и катастроф.

3. Схожие с предметом обращения вопросы рассматривались ранее Конституционным Советом Республики Казахстан применительно к другой зоне экологического бедствия (постановление от 29 апреля 2005 года № 3 "О проверке конституционности статьи 13 Закона Республики Казахстан "О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье").

Конституционный Суд разделяет позиции Конституционного Совета, выраженные в данном постановлении, о том, что:

вытекающие из статей 1, 12, 28, 29 и 31 Основного Закона признание и обеспечение права на возмещение вреда здоровью являются обязанностью государства. Факты проживания в зоне экологического бедствия и причинения вреда здоровью граждан, оказавшихся в такой зоне, обусловливают возникновение конституционно-правовых отношений между государством и гражданами, в рамках которых последним гарантируется предоставление социальных компенсаций и льгот за причиненный вред либо за риск его причинения. При этом законодатель вправе определять конкретные виды и условия их получения, а также производить дифференциацию прав граждан по социально оправданным критериям;

дифференциация социальных компенсаций и льгот гражданам по различным критериям, включая место жительства и потерю здоровья, связана с различным характером воздействия на человека вредных факторов окружающей среды и его последствий и является социально оправданной, обоснованной и допустимой;

разный уровень социальной защиты лиц, проживающих в зоне экологического бедствия, и лиц, выехавших из нее, не влечет дискриминации последних по признаку места жительства, поскольку социально обусловленный подход к защите указанных категорий населения не ограничивает (не умаляет) их конституционные права. Основой указанного различия является не само место жительства в географическом смысле слова, а влияние на здоровье человека неблагоприятной среды проживания.

Вместе с тем социальные риски в случае с пострадавшими вследствие экологического бедствия в Приаралье в большей степени связаны с природно-климатическими факторами, в то время как социальные риски в случае с пострадавшими в результате ядерных испытаний обусловлены техногенным воздействием. Последствия, вызванные радиоактивным заражением, зависят не только от места проживания, но в значительной мере – от полученной дозы облучения и соответствующего вреда и характеризуются долговременностью, что должно учитываться при организации социальной защиты и соответствующем правовом регулировании. Конституционный Суд отмечает наличие в зарубежном законодательстве такого подхода, когда в основе

оказания мер социальной поддержки лиц, пострадавших от ядерных испытаний или ядерных и радиационных аварий, лежит получение лицом определенной дозы облучения и вред от такого облучения.

4. Государство продолжает уделять внимание вопросам, связанным с бывшим Семипалатинским полигоном. Об этом свидетельствует принятие Закона Республики Казахстан от 5 июля 2023 года "О Семипалатинской зоне ядерной безопасности", предусматривающего новые подходы к обеспечению ядерной и радиационной безопасности в Республике Казахстан, а также к реабилитации территории полигона. Вопросы льгот, предоставляемых пострадавшим от ядерных испытаний, регулируются также Кодексом Республики Казахстан от 25 декабря 2017 года "О налогах и других обязательных платежах в бюджет" (Налоговый кодекс), Социальным кодексом Республики Казахстан от 20 апреля 2023 года, Законом Республики Казахстан от 16 апреля 1997 года "О жилищных отношениях", другими законами и подзаконными нормативными правовыми актами.

Казахстан имеет соответствующие обязательства и в рамках международных договоров. Согласно пункту 1 статьи 6 Договора о запрещении ядерного оружия от 7 июля 2017 года, ратифицированного Законом Республики Казахстан от 3 июля 2019 года, каждое государство-участник в соответствии с применимыми нормами международного гуманитарного права и права прав человека надлежащим образом оказывает лицам под его юрисдикцией, пострадавшим от применения или испытания ядерного оружия, помощь с учетом возрастного и гендерного факторов, без дискриминации, включая медицинскую помощь, реабилитационную и психологическую поддержку, а также обеспечивает социальную и экономическую интеграцию.

Конституционный Суд отмечает, что законодатель по ряду позиций постепенно снижал уровень социальных гарантий в отношении лиц, пострадавших вследствие ядерных испытаний, что выражалось в переходе к исчислению выплат в увязке с месячным расчетным показателем (вместо минимальной заработной платы), исключении положений о дополнительной оплате стипендий и других льготах.

Вне действия отдельных положений статьи 13 Закона находится большое количество граждан, проживающих в зоне экологического бедствия: индивидуальные предприниматели, лица, занимающиеся частной практикой, независимые работники.

Кроме того, нагрузку по выплатам, предусмотренным статьей 13 Закона, несет не только государство, но и в существенной мере работодатели –негосударственные субъекты, что, исходя из содержания статьи, свидетельствует о непропорциональном распределении ответственности за оказание социальной поддержки пострадавшим гражданам.

Конституционный Суд отмечает несогласованность некоторых положений Закона (статьи 2, 10, 12 – 15), не позволяющую точно определить адресатов социальной защиты, что приводит к различной правоприменительной практике.

С учетом сохраняющихся негативных последствий функционирования Семипалатинского полигона Конституционный Суд считает необходимым усиление мер социальной защиты граждан, пострадавших от ядерных испытаний (включая потомков этих граждан), что будет соответствовать характеристике социального государства, провозглашенного в Конституции, а также способствовать реализации конституционных положений о праве на социальное обеспечение, праве на охрану здоровья, об охране окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья (статьи 28, 29 и 31 Конституции). Усиление мер социальной защиты предполагает расширение как видов оказываемой помощи, так и ее объемов, размеров, а также адресатов получения.

Должны быть изучены и предложены новые принципы и подходы в вопросах социальной защиты пострадавших граждан с учетом современной радиоэкологической обстановки на зараженных территориях, медицинских последствий для населения, подвергшегося воздействию ионизирующего излучения, проживающего как на этих территориях, так и за их пределами, а также социальных, экологических, демографических, медицинских и иных факторов.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 3 статьи 72 и пунктом 3 статьи 74 Конституции Республики Казахстан, подпунктом 3) пункта 4 статьи 23, статьями 55 – 58, 62 и подпунктом 2) пункта 1 статьи 65 Конституционного закона Республики Казахстан от 5 ноября 2022 года "О Конституционном Суде Республики Казахстан", Конституционный Суд Республики Казахстан

постановляет:

1. Признать соответствующей Конституции Республики Казахстан статью 13 Закона Республики Казахстан "О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном ядерном полигоне".

2. Рекомендовать Правительству Республики Казахстан принять меры по совершенствованию законодательства Республики Казахстан по вопросам социальной защиты граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний, с учетом позиций Конституционного Суда Республики Казахстан, изложенных в настоящем нормативном постановлении.

3. Настоящее нормативное постановление вступает в силу со дня его принятия, является общеобязательным на всей территории Республики, окончательным и обжалованию не подлежит.

4. Опубликовать настоящее нормативное постановление на казахском и русском языках в периодических печатных изданиях, получивших право на официальное опубликование законодательных актов, единой системе правовой информации и на интернет-ресурсе Конституционного Суда Республики Казахстан.

Конституционный Суд Республики Казахстан