2003 жылғы 20 маусымдағы Қазақстан Республикасы Жер кодексінің 43-1-бабы 14-тармағы екінші бөлігінің Қазақстан Республикасының Конституциясына сәйкестігін қарау туралы

Қазақстан Республикасы Конституциялық Сотының 2025 жылғы 16 сәуірдегі № 69-НҚ нормативтік қаулысы

ҚАЗАҚСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНЫҢ АТЫНАН

Қазақстан Республикасының Конституциялық Соты Төраға Э.Ә. Азимова, судьялар А.Қ. Ескендіров, Қ.Т. Жақыпбаев, А.Е. Жатқанбаева, А.Қ. Қыдырбаева, Қ.С. Мусин, Б.М. Нұрмұханов, Е.Ә. Оңғарбаев, Р.А. Подопригора және С.Ф. Ударцев қатысқан құрамда,

өтініш субъектісі С.К. Наурызбаевтың және оның өкілі – заң консультанты Н.К. Кумаровтың,

Қазақстан Республикасы Ауыл шаруашылығы министрлігінің өкілі – Жер ресурстарын басқару комитеті төрағасының орынбасары А.Ж. Алпамышовтың,

Қазақстан Республикасы Әділет министрлігінің өкілі – Заңнама департаментінің директоры Д.А. Сүлейменовтің,

Қазақстан Республикасы Бас прокуратурасының өкілі – Бас Прокурордың кеңесшісі Т.Б. Адамовтың,

Адам құқықтары жөніндегі ұлттық орталықтың өкілі – Азаматтық және саяси құқықтар бөлімі меңгерушісінің орынбасары С.Ш. Ормановтың,

"Атамекен" Қазақстан Республикасы Ұлттық кәсіпкерлер палатасының өкілі – Басқарма төрағасының орынбасары Н.Қ. Үсенованың,

Қазақстан Республикасы Парламенті Мәжілісі Аппаратының өкілі – Заңнама бөлімінің бас консультанты Ж.Н. Джигитекованың,

Қазақстан Республикасы Парламенті Сенаты Аппаратының өкілі – Заңнама бөлімі меңгерушісінің орынбасары Н.А. Сартаеваның,

Қазақстан Республикасы Бас прокуратурасының жанындағы Құқық қорғау органдары академиясының өкілі – Жоғары оқу орнынан кейінгі білім беру институтының профессоры В.В. Ханның,

Қазақстан Республикасы Заңнама және құқықтық ақпарат институтының өкілі – Заңнаманың тиімділігін талдау бөлімінің бас ғылыми қызметкері, заң ғылымдарының докторы, профессор Н.Н. Турецкийдің,

Парламентаризм институтының өкілі – атқарушы директор, заң ғылымдарының кандидаты, қауымдастырылған профессор А.К. Канатовтың қатысуымен,

өзінің ашық отырысында С.К. Наурызбаевтың 2003 жылғы 20 маусымдағы Қазақстан Республикасы Жер кодексінің (бұдан әрі – Жер кодексі) 43-1-бабы 14-тармағы екінші бөлігінің Қазақстан Республикасының Конституциясына сәйкестігін тексеру туралы өтінішін қарады.

Баяндамашы – Қазақстан Республикасы Конституциялық Сотының судьясы А.Қ. Ескендіровті және отырысқа қатысушыларды тыңдап, конституциялық іс жүргізу материалдарын зерделеп және Қазақстан Республикасының қолданыстағы құқық нормаларына талдау жасай отырып, Қазақстан Республикасының Конституциялық Соты

анықтады:

Қазақстан Республикасының Конституциялық Сотына (бұдан әрі – Конституциялық Сот) Жер кодексінің 43-1-бабы 14-тармағы екінші бөлігінің Қазақстан Республикасы Конституциясының (бұдан әрі – Конституция, Негізгі Заң) 14-бабының 2-тармағына, 21-бабының 1-тармағына және 26-бабының 4-тармағына сәйкестігін тексеру туралы өтініш келіп түсті, аталған бөлікке сәйкес осы ауданда, қалада, ауылда, кентте кемінде 5 жыл тұратын адамдарға, ауыл шаруашылығы кооперативтеріне орталық уәкілетті орган айқындаған тәртіпке сәйкес жер учаскесін алу кезінде олардың конкурстық ұсыныстарына қосымша балл беру түрінде артықшылық беріледі.

Өтініш мазмұнынан және оған қоса берілген құжаттардан өтініш субъектісінің Абай облысының Жарма ауданында шаруа немесе фермер қожалығын, ауыл шаруашылығы өндірісін жүргізу үшін уақытша өтеулі жер пайдалану (жалға алу) құқығын беру жөніндегі конкурсқа қатысқанын түсінуге болады. Жер комиссиясының (ауданның жергілікті атқарушы органы жанындағы алқалы органның) 2023 жылғы 25 қаңтардағы № 3 хаттамасымен конкурс қорытындысы бойынша конкурстық ұсынысына Жер кодексінің 43-1-бабы 14-тармағы екінші бөлігінің және Қазақстан Республикасы Премьер-Министрінің орынбасары – Қазақстан Республикасы Ауыл шаруашылығы министрінің 2018 жылғы 20 желтоқсандағы № 518 бұйрығымен бекітілген Шаруа немесе фермер қожалығын, ауыл шаруашылығы өндірісін жүргізу үшін уақытша өтеулі жер пайдалану (жалға алу) құқығын беру жөніндегі конкурсты ұйымдастыру мен өткізу қағидаларының (бұдан әрі – Қағидалар) 23-тармағы екінші бөлігінің негізінде осы ауданда кемінде 5 жыл тұруына байланысты қосымша 10 балл берілген адам жеңімпаз деп танылған.

Абай облысының мамандандырылған ауданаралық әкімшілік соты 2023 жылғы 12 сәуірдегі шешімімен өтініш субъектісінің жауапкерлерге жер комиссиясының хаттамалық шешіміне дау айту туралы әкімшілік талап қоюын қанағаттандырудан бас тартқан, мұны Абай облысы сотының әкімшілік істер жөніндегі сот алқасы 2023 жылғы 10 тамыздағы қаулысымен және Қазақстан Республикасы Жоғарғы Сотының әкімшілік істер жөніндегі сот алқасы 2024 жылғы 12 наурыздағы қаулысымен күшінде қалдырған.

Жер кодексінің қаралып отырған ережесінің конституциялылығын тексеру кезінде өтініш нысанасына қатысты Конституциялық Сот мыналарды негізге алады.

1. "Жер жəне оның қойнауы, су көздері, өсімдіктер мен жануарлар дүниесі, басқа да табиғи ресурстар халыққа тиесілі. Халық атынан меншік құқығын мемлекет жүзеге асырады. Жер, сондай-ақ заңда белгіленген негіздерде, шарттар мен шектерде жеке меншікте де болуы мүмкін" (Конституцияның 6-бабының 3-тармағы).

Бұған дейін конституциялық бақылау органы Конституцияның 6-бабының 3-тармағына ресми түсіндірме бере отырып, конституциялық ережелер бұл ережелерге негізделген заңдармен және заңдық күші жағынан олармен тең заңнамалық актілермен реттелетін Қазақстан Республикасындағы жер құқығы қатынастарының жалпы міндетті бастауларын белгілейтінін атап өткен болатын. Жер қатынастарын реттеу құқығы мемлекетке тиесілі, ол меншіктің және жер айналымының құқықтық режимдерін белгілейді. Жердің меншікте болу негіздерін, шарттары мен шектерін, сондай-ақ оның субъектілері мен объектілерін заң шығарушы белгілейді. Жер қатынастарына қатысты мұндай заңнамалық акт Жер кодексі болып табылады, ол азаматтардың әлеуметтік-экономикалық салада өздерінің конституциялық құқықтары мен бостандықтарын іске асыруы үшін қолайлы заңдық жағдайлар мен кепілдіктер жасауға бағытталған (Қазақстан Республикасы Конституциялық Кеңесінің (бұдан әрі – Конституциялық Кеңес) 2000 жылғы 13 сәуірдегі № 2/2, 2003 жылғы 23 сәуірдегі № 4 және 2003 жылғы 10 маусымдағы № 8 нормативтік қаулылары).

Негізгі Заңда ешқандай кемсітуге, оның ішінде тегіне, әлеуметтік жағдайына, тұрғылықты жеріне байланысты немесе кез келген өзге жағдаяттар бойынша кемсітуге тыйым салу белгіленеді (14-баптың 2-тармағы).

Конституциялық Сот 2023 жылғы 27 наурыздағы № 6 және 2023 жылғы 14 шілдедегі № 21-НҚ нормативтік қаулыларында Конституцияның 14-бабында жазылған заң мен сот алдында жұрттың бәрі тең, сондай-ақ тегіне, әлеуметтік, лауазымдық және мүліктік жағдайына, жынысына, нәсіліне, ұлтына, тіліне, дінге көзқарасына, нанымына, тұрғылықты жеріне байланысты немесе кез келген өзге жағдаяттар бойынша ешкімді ешқандай кемсітуге болмайды деген конституциялық ереже адамдардың құқықтары мен міндеттерінің тең екендігін, осы құқықтарды мемлекеттің тең қорғауын және әркімнің заң алдында жауапкершілігі бірдей екендігін белгілейді деп түсіндірген болатын. Қабылданатын заңдарда адамдардың құқықтарында объективті және ақылға қонымды негіздемесі жоқ айырмашылықтар белгіленбейді. Тең жағдайлар кезінде құқық субъектілері тең құқықтық жағдайда болуға тиіс. Конституциялық-құқықтық мақсаттарды көздемейтін, адамның және азаматтың құқықтары мен бостандықтарын шектеу шегі мәселесіне өзгеше көзқарас Конституцияның 39-бабына қайшы келетін болады.

Конституцияда Қазақстан Республикасының аумағында заңды түрде жүрген әрбір адамға, заңда көрсетілгеннен басқа реттерде, оның аумағында еркін жүріп-тұру және тұрғылықты жерін өз қалауынша таңдап алу құқығына, сондай-ақ кәсіпкерлік қызмет еркіндігі, өз мүлкін кез келген заңды кәсіпкерлік қызмет үшін еркін пайдалану құқығына кепілдік беріледі. Бұл ретте жосықсыз бәсекеге тыйым салынады (21-баптың 1-тармағы және 26-баптың 4-тармағы).

Конституциялық бақылау органы өзінің нормативтік қаулыларында Негізгі Заңның 12-бабы 2-тармағының ережелеріне ресми түсіндірме беріп, келесідей құқықтық ұстанымдарды тұжырымдаған болатын: Конституцияда жария етілген адам құқықтары мен бостандықтары осы құқықтар мен бостандықтардың жүзеге асырылуының шарттары мен тәртiбiн белгiлейтін заңдар мен өзге де нормативтік құқықтық актілерді әзірлеген және қабылдаған кезде негiз болып табылады. Адамды құқықтар мен бостандықтардан ешкiм айыра алмайды деген Конституцияда және оның негізінде қабылданған заңдарда көзделген жағдайларды қоспағанда, адамды ешкім, оның ішінде мемлекет те белгіленген құқықтары мен бостандықтарынан айыра алмайтынын білдіреді. Адамның және азаматтың құқықтары мен бостандықтарын іске асыруға мүмкіндік беретін нақты шарттар мен мән-жайлар нақ осы заңдарда анықталады. Конституцияның 39-бабының 3-тармағында айтылғандарды қоспағанда, адамның құқықтары мен бостандықтарын белгілейтін заңдарды заң шығарушы орган нақты әлеуметтік-экономикалық мүмкіндіктерге сүйене отырып, белгіленген тәртіппен өзгертуі мүмкін. Адам құқықтары мен бостандықтарына заңнамалық шектеулер конституциялық маңызды мақсаттарға сәйкес келуге және әділдік, ақылға қонымдылық және мөлшерлестік талаптарына сай келуге тиіс (Конституциялық Кеңестің 1996 жылғы 28 қазандағы № 6/2, 1999 жылғы 10 наурыздағы № 2/2, 2008 жылғы 27 ақпандағы № 2, 2009 жылғы 20 тамыздағы № 5, 2016 жылғы 14 желтоқсандағы № 1 нормативтік қаулылары және Конституциялық Соттың 2023 жылғы 27 наурыздағы № 6, 2023 жылғы 22 мамырдағы № 15-НҚ нормативтік қаулылары).

2. Қазақстан Республикасы жер заңнамасының мiндеттерi: жер учаскесiне меншiк құқығы мен жер пайдалану құқығы туындауының, өзгертiлуi мен тоқтатылуының негiздерiн, шарттары мен шектерiн, жер учаскелерiнiң меншiк иелерi мен жер пайдаланушылардың құқықтары мен мiндеттерiн жүзеге асыру тәртiбiн белгiлеу; жердi ұтымды пайдалану мен қорғауды, топырақ құнарлылығын ұдайы қалпына келтiрiп отыруды, табиғи ортаны сақтау мен жақсартуды, климаттың өзгеруіне бейімделуді қамтамасыз ету мақсатында жер қатынастарын реттеу; шаруашылық жүргiзудiң барлық нысандарын тең құқықпен дамыту үшiн жағдайлар жасау; жеке және заңды тұлғалар мен мемлекеттiң жерге құқықтарын қорғау; жылжымайтын мүлiк нарығын жасау мен дамыту; жер қатынастары саласында заңдылықты нығайту болып табылады. Қазақстан Республикасының заңдарында тікелей көзделген жағдайлардан басқа кезде, жеке және заңды тұлғалардың жер қатынастары саласындағы құқықтарын шектеуге болмайды (Жер кодексінің 5-бабы және 6-бабының 5-тармағы).

Жер кодексінің 37-бабы 5-тармағының 1) тармақшасына және 101-бабы 1-тармағының бірінші бөлігіне сәйкес жер учаскелерi шаруа немесе фермер қожалығын жүргiзу үшiн Қазақстан Республикасының азаматтарына, егер Жер кодексінің 43-1-бабының 1-2-тармағында өзгеше көзделмесе, уақытша өтеулі жер пайдалану (жалға алу) құқығымен 10 жылдан 49 жылға дейiнгi мерзiмге берiледi.

Шаруа немесе фермер қожалығы тұлғалардың ауыл шаруашылығы мақсатындағы жердi ауыл шаруашылығы өнiмiн өндiру үшін пайдаланумен тығыз байланысты еңбек бiрлестiгiне негізделген (2015 жылғы 29 қазандағы Қазақстан Республикасы Кәсіпкерлік кодексінің (бұдан әрі – Кәсіпкерлік кодекс) 41-бабының 1-тармағы).

Жер пайдалану құқығының туындау тәсілдерінің бірі – тұлғаға (азаматқа немесе заңды тұлғаға) осы құқықты Қазақстан Республикасы Үкіметінің немесе облыстың, республикалық маңызы бар қаланың, астананың, ауданның, облыстық маңызы бар қаланың жергілікті атқарушы органының (бұдан әрі – жергілікті атқарушы орган) шешімі негізінде олардың құзыретіне сәйкес тікелей мемлекеттің беруі. Жергілікті атқарушы органның жер учаскесіне құқық беру туралы шешімі жер комиссиясының оң қорытындысы және жерге орналастыру жобасы негізінде қабылданады (Жер кодексінің 12-бабының 12-1) тармақшасы, 31-бабы 1-тармағының 1) тармақшасы және 3-тармағының 1) тармақшасы, 32-бабының 1, 2 және 3-тармақтары, 43-бабының 2-тармағы).

Мемлекет меншігіндегі жер учаскелерін шаруа немесе фермер қожалығын, ауыл шаруашылығы өндірісін жүргізу үшін беру Жер кодексінің 43-1-бабында белгіленген тәртіппен және шарттарда конкурс негізінде жүзеге асырылады. Конкурсқа қатысу үшін өтінім беріледі, бұл: 1) бизнес-жоспардан; 2) шаруашылықішілік жерге орналастыру жобасы және ауыл шаруашылығы инфрақұрылымын дамыту жөніндегі іс-шараларды орындау жөніндегі міндеттемелерден; 3) Қазақстан Республикасы жер заңнамасының талаптарын орындау жөніндегі міндеттемелерден тұратын конкурстық ұсынысты қамтиды. Міндеттемелер мен бизнес-жоспар жер учаскесін уақытша өтеулі жер пайдалану (жалға алу) шартының ажырамас бөлігі болып табылады (Жер кодексінің 43-1-бабы 9-тармағы бірінші бөлігінің 4) тармақшасы, 10 және 11-тармақтары). Жер комиссиясы конкурс жеңімпазын тиісті өлшемшарттарды ескере отырып, балл беру арқылы конкурстық ұсыныстарды салыстыру негізінде айқындайды (Жер кодексінің 43-1-бабы 14-тармағының бірінші бөлігі).

Жергілікті атқарушы органның жер учаскесіне құқық беру туралы шешімі қабылданғаннан кейін жер қатынастары жөніндегі уәкілетті орган өз құзыреті шегінде жер пайдаланушылармен жер учаскесін жалдау шарттарын немесе уақытша өтеусіз жер пайдалану шарттарын жасасады (Жер кодексінің 12-бабының 13) тармақшасы, 31-бабы 3-тармағының 2) тармақшасы және 32-бабының 3-тармағы).

"Қазақстан Республикасының кейбір заңнамалық актілеріне жер қатынастарын дамыту мәселелері бойынша өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы" 2021 жылғы 30 маусымдағы Қазақстан Республикасының Заңында Жер кодексінің 43-1-бабы 14-тармағының жаңа редакциядағы екінші бөлігі 2022 жылғы 1 қаңтардан бастап қолданысқа енгізілді. Аталған нормада жер ресурстарын басқару жөніндегі орталық уәкілетті орган айқындаған тәртіпке сәйкес белгілі бір елді мекенде кемінде 5 жыл тұратын адамдарға жер учаскесін алу үшін конкурстық ұсыныстарына қосымша балл беру түрінде артықшылық беріледі.

Қағидалардың 23-тармағында (2022 жылғы 1 қаңтардан бастап қолданысқа енгізілген, Қазақстан Республикасы Ауыл шаруашылығы министрінің міндетін атқарушының 2021 жылғы 11 қарашадағы № 328 бұйрығының редакциясында) мынадай өлшемшарттар бойынша балл беру арқылы конкурсқа қатысушылардың конкурстық ұсыныстарын бағалау жүйесі айқындалған: 1) мың теңгеге шаққанда: суарылмайтын және суарылатын егістіктің (суармалы жердің), жайылымдық және шабындық алқаптардың 1 гектарына салынатын инвестициялардың болжамды көлемі туралы міндеттемелердің болуы (бірден жиырмаға дейінгі балл); 2) адамдардың белгілі бір жерде кемінде 5 жыл тұру фактісі (қосымша 10 балл).

Белгілі бір жерде тұратын азаматтарға жер учаскесін шаруа немесе фермер қожалығын жүргізу үшін алуға басым құқық басқа норманың (Жер кодексінің 101-бабы 1-тармағының екінші бөлігі) ережелерімен берілген, оған сәйкес мұндай құқық жеке еңбегімен қатысу негізінде осындай шаруашылықты жүргізген, арнаулы ауыл шаруашылығы білімі мен біліктілігі, ауыл шаруашылығында практикалық жұмыс тәжірибесі болған кезде туындайды.

Азаматтардың осы санаты қызметін кемінде бес жыл жүзеге асырып, тоқтатқан және осы шаруашылықтың мүлкін сатып алған жағдайда шаруа немесе фермер қожалығының жер учаскесін сатып алудың басым құқығын пайдаланады (Жер кодексінің 101-бабы 1-тармағының үшінші бөлігі).

Осылайша қаралып отырған өлшемшарттар және жергілікті тұрғындардың жер учаскесін алуының басым құқығын іске асыру үшін ұқсас талаптар Жер кодексінің басқа нормаларында бекітілген, бұны әлеуметтік әділдікке қол жеткізу, жер заңнамасының нормаларын одан әрі жетілдіру, белгілі бір жерде тұратын адамдарды жұмыспен қамтуға ынталандыру арқылы қолайлы әлеуметтік-экономикалық жағдайлар жасау, шектеулі табиғи ресурстар үшін бәсекелестік жағдайында жайылымдық алқаптарға қажеттілікті қанағаттандыру мақсатында жүргізіліп жатқан мемлекеттік саясат айғақтайды.

Конкурстың жалпы қорытындысын шығарған кезде жергілікті тұрғындардың конкурстық ұсыныстарына қосымша балл берудің шешуші әсері болмайды, өйткені балл бөлу жүйесі негізінен 1 гектар жерге салынатын инвестициялардың болжамды көлемі сияқты басты индикаторға негізделеді, ол үшін конкурсанттың ұсынысына 1-ден 20-ға дейін балл берілуі мүмкін. Қаралып отырған артықшылық конкурсқа қатысушыларға қойылатын объективті талаптар мен жергілікті тұрғындарды әлеуметтік қолдау шаралары арасында теңгерім жасау үшін енгізілген, бұл жер заңнамасының қағидаттары мен міндеттеріне сәйкес келеді (Жер кодексінің 4-бабының 2), 5), 6), 8) тармақшалары және 5-бабы).

3. Конституцияда Қазақстан Республикасының аумағында заңды түрде жүрген әрбір адамға, заңда көрсетілгеннен басқа реттерде, оның аумағында еркін жүріп-тұруға және тұрғылықты жерін өз қалауынша таңдап алу құқығына кепілдік беріледі (21-баптың 1-тармағы). Осы құқықты іске асыруға мүмкіндік беретін нақты шарттар мен мән-жайлар 1994 жылғы 27 желтоқсандағы Қазақстан Республикасы Азаматтық кодексінің (Жалпы бөлім) 14-бабының және 16-бабы 1-тармағының ережелерінде ашып көрсетілген, оларға сәйкес азамат Қазақстан Республикасының аумағында еркiн жүрiп-тұра алады және тұрғылықты жерін таңдай алады, Қазақстаннан тыс жерге еркiн шығып кете алады және оның аумағына қайтып орала алады, сондай-ақ заңнамалық актілерде тыйым салынбаған кез келген қызметпен айналыса алады. Азамат тұрақты немесе көбiнесе тұратын елдi мекен оның тұрғылықты жерi деп танылады.

"Халықтың көші-қоны туралы" 2011 жылғы 22 шілдедегі Қазақстан Республикасы Заңының ережелерінде, атап айтқанда, Қазақстан Республикасының заңында айтылған жағдайларды қоспағанда, ішкі көшіп-қонушылардың Қазақстан Республикасының аумағында еркін жүріп-тұру және тұрғылықты жерін еркін таңдау құқығы көзделген. Қазақстан Республикасының заңында көзделмеген негіздер бойынша жеке тұлғаларды тұрғылықты жерінен немесе уақытша болатын (тұратын) жерінен мәжбүрлеп ауыстыруға жол берілмейді (51-баптың 1-тармағы).

Конституциялық Соттың пікірінше, Жер кодексінің 43-1-бабы 14-тармағының екінші бөлігінде белгіленген жергілікті тұрғындардың конкурстық ұсыныстарына қосымша балл беру түріндегі конкурстық артықшылығы Конституцияның 21-бабының 1-тармағында және 26-бабының 4-тармағында кепілдік берілген, конкурсқа қатысатын басқа азаматтардың еркін жүріп-тұру, тұрғылықты жерін еркін таңдау құқықтарының іске асырылуына кедергі келтірмейді және әркімнің кәсіпкерлік қызмет еркіндігі құқығын шектемейді.

Кәсіпкерлік қызмет еркіндігін қамтамасыз етуге қатысты конституциялық ережелердің мәні Кәсіпкерлік кодекс нормаларында ашып көрсетілген, оларға сәйкес (қаралып отырған нормаға қатысты) кәсіпкерлік субъектілері мен мемлекеттің өзара іс-қимылы іскерлік бастаманы ынталандыру, меншік нысанына және кез келген өзге мән-жайларға қарамастан, кәсіпкерлік субъектілерінің заң мен сот алдында еркіндігін және теңдігін қамтамасыз ету, жосықсыз бәсекелестік жағдайында қорғау және қолдау арқылы кәсіпкерлікті дамыту үшін қолайлы жағдайлар жасауға бағытталған (3-баптың 1-тармағы, 2-тармағының 2), 3), 5) және 13) тармақшалары, 5-баптың 1-тармағы, 6-бап).

Осы нормативтік қаулыда келтірілген конституциялық нормалардың және олармен өзара байланысты заң ережелерінің мағынасын осылайша түсінген кезде Жер кодексінің 43-1-бабы 14-тармағының екінші бөлігі Конституцияның талаптарына сәйкес келеді.

Конституциялық Соттың пікірінше, конкурстық ұсыныстарды бағалау өлшемшарттарына және балл беруге қатысты Қағидаларды Жер кодексінің 43-1-бабының және 101-бабы 1-тармағы екінші бөлігінің талаптарына сәйкес келтіру қажет, оларда азаматтардың жер учаскесін алуына басым құқық олардың осы жерде тұрақты тұру белгісі бойынша ғана көзделмейді. Жеке еңбегімен қатысу негізінде шаруашылық жүргізу де, арнаулы ауыл шаруашылығы білімі мен біліктіліктің, ауыл шаруашылығында практикалық жұмыс тәжірибесінің болуы да осындай басым құқықты беру өлшемшарттары болып табылады. Конкурстық ұсыныстарды жер комиссиясы инвестициялардың болжамды көлемі бойынша ғана емес, басқа өлшемшарттар бойынша да – конкурстық ұсыныстың мазмұны, ал кейіннен ауыл шаруашылығы мақсатындағы жер учаскесін шаруа немесе фермер қожалығын, ауыл шаруашылығы өндірісін жүргізу үшін уақытша өтеулі жер пайдалану (жалға алу) шартының ажырамас бөлігі (Жер кодексінің 43-1-бабының 11-тармағы) болып табылатын бизнес-жоспардың құрамдас бөліктері және міндеттемелер (Жер кодексінің 43-1-бабы 10-тармағының бірінші бөлігі) бойынша бағалауға тиіс.

Осы жазылғандардың негізінде, Қазақстан Республикасы Конституциясының 72-бабының 3-тармағын, 74-бабының 3-тармағын, "Қазақстан Республикасының Конституциялық Соты туралы" 2022 жылғы 5 қарашадағы Қазақстан Республикасы Конституциялық заңының 23-бабы 4-тармағының 3) тармақшасын, 55 – 58, 62-баптарын, 64-бабының 3-тармағын және 65-бабы 1-тармағының 2) тармақшасын басшылыққа ала отырып, Қазақстан Республикасының Конституциялық Соты

қаулы етеді:

1. Қазақстан Республикасы Жер кодексінің 43-1-бабы 14-тармағының екінші бөлігі Қазақстан Республикасының Конституциясына сәйкес келеді деп танылсын.

2. Қазақстан Республикасының Ауыл шаруашылығы министрлігіне Қазақстан Республикасы Конституциялық Сотының осы нормативтік қаулыда жазылған құқықтық ұстанымдарын ескере отырып, шаруа немесе фермер қожалығын, ауыл шаруашылығы өндірісін жүргізу үшін уақытша өтеулі жер пайдалану (жалға алу) құқығын беру жөніндегі конкурс қорытындысын шығарған кезде конкурстық ұсыныстарды бағалау өлшемшарттарын және балл беруді құқықтық реттеуді жетілдіру мәселесін қарау ұсынылсын.

3. Осы нормативтік қаулы қабылданған күнінен бастап күшіне енеді, Қазақстан Республикасының бүкіл аумағында жалпыға бірдей міндетті, түпкілікті болып табылады және шағым жасалуға жатпайды.

4. Осы нормативтік қаулы заңнамалық актілерді ресми жариялау құқығын алған мерзімді баспасөз басылымдарында, құқықтық ақпараттың бірыңғай жүйесінде және Қазақстан Республикасы Конституциялық Сотының интернет-ресурсында қазақ және орыс тілдерінде жариялансын.

Қазақстан Республикасының Конституциялық Соты

О рассмотрении на соответствие Конституции Республики Казахстан части второй пункта 14 статьи 43-1 Земельного кодекса Республики Казахстан от 20 июня 2003 года

Нормативное постановление Конституционного Суда Республики Казахстан от 16 апреля 2025 года № 69-НП.

ИМЕНЕМ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

Конституционный Суд Республики Казахстан в составе Председателя Азимовой Э.А., судей Ескендирова А.К., Жакипбаева К.Т., Жатканбаевой А.Е., Кыдырбаевой А.К., Мусина К.С., Нурмуханова Б.М., Онгарбаева Е.А., Подопригоры Р.А. и Ударцева С.Ф., с участием:

субъекта обращения Наурызбаева С.К. и его представителя – юридического консультанта Кумарова Н.К.,

представителей:

Министерства сельского хозяйства Республики Казахстан – заместителя Председателя Комитета по управлению земельными ресурсами Алпамышова А.Ж.,

Министерства юстиции Республики Казахстан – директора Департамента законодательства Сулейменова Д.А.,

Генеральной прокуратуры Республики Казахстан – советника Генерального Прокурора Адамова Т.Б.,

Национального центра по правам человека – заместителя заведующего Отделом гражданских и политических прав Орманова С.Ш.,

Национальной палаты предпринимателей Республики Казахстан "Атамекен" – заместителя Председателя Правления Усеновой Н.К.,

Аппарата Мажилиса Парламента Республики Казахстан – главного консультанта Отдела законодательства Джигитековой Ж.Н.,

Аппарата Сената Парламента Республики Казахстан – заместителя заведующего Отделом законодательства Сартаевой Н.А.,

Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан – профессора Института послевузовского образования Хана В.В.,

Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан – главного научного сотрудника Отдела анализа эффективности законодательства, доктора юридических наук, профессора Турецкого Н.Н.,

Института парламентаризма – исполнительного директора, кандидата юридических наук, ассоциированного профессора Канатова А.К.,

рассмотрел в открытом заседании обращение Наурызбаева С.К. о проверке на соответствие Конституции Республики Казахстан части второй пункта 14 статьи 43-1 Земельного кодекса Республики Казахстан от 20 июня 2003 года (далее – Земельный кодекс).

Заслушав докладчика – судью Конституционного Суда Республики Казахстан Ескендирова А.К. и участников заседания, изучив материалы конституционного производства, проанализировав нормы действующего права Республики Казахстан, Конституционный Суд Республики Казахстан

установил:

В Конституционный Суд Республики Казахстан (далее – Конституционный Суд) поступило обращение о проверке на соответствие пункту 2 статьи 14, пункту 1 статьи 21 и пункту 4 статьи 26 Конституции Республики Казахстан (далее – Конституция, Основной Закон) части второй пункта 14 статьи 43-1 Земельного кодекса, согласно которой лицам, проживающим в данном районе, городе, селе, поселке не менее 5 лет, сельскохозяйственным кооперативам предоставляется преимущество в виде присвоения дополнительных баллов к их конкурсным предложениям при получении земельного участка в соответствии с порядком, определенным центральным уполномоченным органом.

Из содержания обращения и прилагаемых к нему документов следует, что субъект обращения участвовал в конкурсе по предоставлению права временного возмездного землепользования (аренды) для ведения крестьянского или фермерского хозяйства, сельскохозяйственного производства в Жарминском районе области Абай. Протоколом земельной комиссии (коллегиального органа при местном исполнительном органе района) от 25 января 2023 года № 3 по итогам конкурса победителем признано лицо, конкурсному предложению которого на основании части второй пункта 14 статьи 43-1 Земельного кодекса и части второй пункта 23 Правил организации и проведения конкурса по предоставлению права временного возмездного землепользования (аренды) для ведения крестьянского или фермерского хозяйства, сельскохозяйственного производства, утвержденных приказом заместителя Премьер-Министра Республики Казахстан – Министра сельского хозяйства Республики Казахстан от 20 декабря 2018 года № 518 (далее – Правила), присвоены дополнительные 10 баллов ввиду проживания данного лица в этом районе не менее 5 лет.

Решением специализированного межрайонного административного суда области Абай от 12 апреля 2023 года, оставленным в силе постановлением судебной коллегии по административным делам суда области Абай от 10 августа 2023 года и постановлением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан от 12 марта 2024 года, отказано в удовлетворении административного иска субъекта обращения к ответчикам об оспаривании протокольного решения земельной комиссии.

При проверке конституционности рассматриваемого положения Земельного кодекса применительно к предмету обращения Конституционный Суд исходит из следующего.

1. "Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы принадлежат народу. От имени народа право собственности осуществляет государство. Земля может находиться также в частной собственности на основаниях, условиях и в пределах, установленных законом" (пункт 3 статьи 6 Конституции).

Орган конституционного контроля ранее давал официальное толкование пункту 3 статьи 6 Конституции, указывая, что конституционные положения устанавливают общие обязательные начала земельных правоотношений в Республике Казахстан, которые регулируются основанными на этих положениях законами и равными им по юридической силе законодательными актами. Право регулирования земельных отношений принадлежит государству, которое устанавливает правовые режимы собственности и оборота земли. Основания, условия и пределы, в которых земля может находиться в собственности, а также определение круга ее субъектов и объектов устанавливаются законодателем. Применительно к земельным отношениям таким законодательным актом является Земельный кодекс, который направлен на создание благоприятных юридических условий и гарантий для реализации гражданами своих конституционных прав и свобод в социально-экономической сфере (нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан (далее – Конституционный Совет) от 13 апреля 2000 года № 2/2, от 23 апреля 2003 года № 4 и от 10 июня 2003 года № 8).

Основной Закон устанавливает запрет на какую-либо дискриминацию, в том числе по мотивам происхождения, социального положения, места жительства или по любым иным обстоятельствам (пункт 2 статьи 14).

Конституционный Суд в нормативных постановлениях от 27 марта 2023 года № 6 и от 14 июля 2023 года № 21-НП разъяснял, что равенство всех перед законом и судом, предписанное статьей 14 Конституции, а также конституционное положение о том, что никто не может подвергаться какой-либо дискриминации по мотивам происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или по любым иным обстоятельствам, означают равенство прав и обязанностей личности, равную защиту государством этих прав и равную ответственность личности перед законом. Принимаемыми законами в правах лиц не могут устанавливаться различия, которые не имеют объективного и разумного обоснования. При равных условиях субъекты права должны находиться в равном правовом положении. Иной подход к вопросу о пределах ограничения прав и свобод человека и гражданина, не преследующий конституционно-правовых целей, будет противоречить статье 39 Конституции.

Конституция гарантирует каждому, кто законно находится на территории Республики Казахстан, право свободного передвижения по ее территории и свободного выбора местожительства, кроме случаев, оговоренных законом, а также право на свободу предпринимательской деятельности, свободное использование своего имущества для любой законной предпринимательской деятельности. При этом недобросовестная конкуренция запрещается (пункт 1 статьи 21 и пункт 4 статьи 26).

Орган конституционного контроля в своих нормативных постановлениях давал официальное толкование положений пункта 2 статьи 12 Основного Закона и сформулировал следующие правовые позиции: права и свободы человека, провозглашенные Конституцией, являются основополагающими при разработке и принятии законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих условия и порядок осуществления этих прав и свобод. Неотчуждаемость прав и свобод человека означает, что установленных прав и свобод человек не может быть лишен никем, в том числе и государством, кроме случаев, предусмотренных Конституцией и принятыми на ее основе законами. Именно в законах определяются конкретные условия и обстоятельства, позволяющие реализовать права и свободы человека и гражданина. Законы, устанавливающие права и свободы человека, за исключением перечисленных в пункте 3 статьи 39 Конституции, могут быть изменены в установленном порядке законодательным органом, исходя из реальных социально-экономических возможностей. Законодательные ограничения прав и свобод человека должны соответствовать конституционно значимым целям и отвечать требованиям справедливости, разумности и соразмерности (нормативные постановления Конституционного Совета от 28 октября 1996 года № 6/2, от 10 марта 1999 года № 2/2, от 27 февраля 2008 года № 2, от 20 августа 2009 года № 5, от 14 декабря 2016 года № 1 и нормативные постановления Конституционного Суда от 27 марта 2023 года № 6, от 22 мая 2023 года № 15-НП).

2. Задачами земельного законодательства Республики Казахстан являются: установление оснований, условий и пределов возникновения, изменения и прекращения права собственности на земельный участок и права землепользования, порядка осуществления прав и обязанностей собственников земельных участков и землепользователей; регулирование земельных отношений в целях обеспечения рационального использования и охраны земель, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды, адаптации к изменению климата; создание условий для равноправного развития всех форм хозяйствования; охрана прав на землю физических и юридических лиц и государства; создание и развитие рынка недвижимости; укрепление законности в области земельных отношений. Права физических и юридических лиц в области земельных отношений не могут быть ограничены, кроме случаев, прямо предусмотренных законами Республики Казахстан (статья 5 и пункт 5 статьи 6 Земельного кодекса).

В соответствии с подпунктом 1) пункта 5 статьи 37 и частью первой пункта 1 статьи 101 Земельного кодекса для ведения крестьянского или фермерского хозяйства земельные участки предоставляются гражданам Республики Казахстан на праве временного возмездного землепользования (аренды) сроком от 10 до 49 лет, если иное не предусмотрено пунктом 1-2 статьи 43-1 Земельного кодекса.

Крестьянское или фермерское хозяйство основано на трудовом объединении лиц, неразрывно связанном с использованием земель сельскохозяйственного назначения для производства сельскохозяйственной продукции (пункт 1 статьи 41 Предпринимательского кодекса Республики Казахстан от 29 октября 2015 года (далее – Предпринимательский кодекс).

Одним из способов возникновения права землепользования является предоставление лицу (гражданину или юридическому лицу) данного права непосредственно государством на основании решения Правительства Республики Казахстан или местного исполнительного органа области, города республиканского значения, столицы, района, города областного значения (далее – местный исполнительный орган) в соответствии с их компетенцией. Решение местного исполнительного органа о предоставлении права на земельный участок принимается на основании положительного заключения земельной комиссии и землеустроительного проекта (подпункт 12-1) статьи 12, подпункт 1) пункта 1 и подпункт 1) пункта 3 статьи 31, пункты 1, 2 и 3 статьи 32 и пункт 2 статьи 43 Земельного кодекса).

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной собственности, для ведения крестьянского или фермерского хозяйства, сельскохозяйственного производства осуществляется на основе конкурса в порядке и на условиях, установленных статьей 43-1 Земельного кодекса. Для участия в конкурсе подается заявка, включающая конкурсное предложение, состоящее из: 1) бизнес-плана; 2) обязательства по проекту внутрихозяйственного землеустройства и выполнению мероприятий по развитию сельскохозяйственной инфраструктуры; 3) обязательства по исполнению требований земельного законодательства Республики Казахстан. Обязательства и бизнес-план являются неотъемлемой частью договора временного возмездного землепользования (аренды) земельного участка (подпункт 4) части первой пункта 9, пункты 10 и 11 статьи 43-1 Земельного кодекса). Победитель конкурса определяется земельной комиссией на основании сопоставления конкурсных предложений путем присвоения баллов с учетом соответствующих критериев (часть первая пункта 14 статьи 43-1 Земельного кодекса).

После принятия решения местного исполнительного органа о предоставлении права на земельный участок уполномоченным органом по земельным отношениям в пределах его компетенции заключаются с землепользователями договоры аренды земельного участка или договоры временного безвозмездного землепользования (подпункт 13) статьи 12, подпункт 2) пункта 3 статьи 31 и пункт 3 статьи 32 Земельного кодекса).

Часть вторая пункта 14 статьи 43-1 Земельного кодекса в редакции Закона Республики Казахстан от 30 июня 2021 года "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития земельных отношений" введена в действие с 1 января 2022 года. Данная норма предоставляет преимущество в виде присвоения дополнительных баллов к конкурсным предложениям для получения земельного участка лицам, проживающим в определенном населенном пункте не менее 5 лет, в соответствии с порядком, определенным центральным уполномоченным органом по управлению земельными ресурсами.

Пунктом 23 Правил (в редакции приказа исполняющего обязанности Министра сельского хозяйства Республики Казахстан от 11 ноября 2021 года № 328, введенного в действие с 1 января 2022 года) определена система оценки конкурсных предложений участников конкурса путем присвоения баллов по следующим критериям: 1) наличие обязательств о прогнозном объеме инвестиций в тысячах тенге на 1 гектар: на неорошаемую и орошаемую пашню (поливные земли), на пастбищные и сенокосные угодья (от одного до двадцати баллов); 2) факт проживания лиц в определенной местности не менее 5 лет (дополнительные 10 баллов).

Преимущественным правом получения земельного участка для ведения крестьянского или фермерского хозяйства наделены граждане, проживающие в определенной местности, в силу положений другой нормы (часть вторая пункта 1 статьи 101 Земельного кодекса), согласно которой это право возникает при условии ведения такого хозяйства на основе их личного трудового участия, наличия у них специальных сельскохозяйственных знаний и квалификаций, практического опыта работы в сельском хозяйстве.

Эта же категория граждан пользуется преимущественным правом выкупа земельного участка крестьянского или фермерского хозяйства в случае прекращения его деятельности при условии осуществления деятельности не менее пяти лет и приобретения имущества данного хозяйства (часть третья пункта 1 статьи 101 Земельного кодекса).

Таким образом, рассматриваемый критерий и подобные требования для реализации преимущественного права получения земельного участка местными жителями закреплены в других нормах Земельного кодекса, что свидетельствует о проводимой государственной политике в целях достижения социальной справедливости, дальнейшего совершенствования норм земельного законодательства, создания благоприятных социально-экономических условий путем стимулирования занятости проживающих в определенной местности лиц, удовлетворения потребности в пастбищных угодьях в условиях конкуренции за ограниченные природные ресурсы.

Присвоение дополнительных баллов к конкурсным предложениям местных жителей не оказывает решающего влияния на подведение общих итогов конкурса, поскольку система распределения баллов в значительной степени основывается на таком ключевом индикаторе, как прогнозный объем вкладываемых инвестиций на 1 гектар земли, за который предложению конкурсанта может быть присвоено от 1 до 20 баллов. Рассматриваемое преимущество введено для создания баланса между объективными требованиями к участникам конкурса и мерами социальной поддержки местных жителей, что согласуется с принципами и задачами земельного законодательства (подпункты 2), 5), 6) и 8) статьи 4 и статья 5 Земельного кодекса).

3. Конституцией гарантировано право каждого, кто законно находится на территории Республики Казахстан, на свободное передвижение по ее территории и свободный выбор местожительства, кроме случаев, оговоренных законом (пункт 1 статьи 21). Конкретные условия и обстоятельства, позволяющие реализовать данное право, раскрыты в положениях статьи 14 и пункта 1 статьи 16 Гражданского кодекса Республики Казахстан (Общая часть) от 27 декабря 1994 года, согласно которым гражданин может свободно передвигаться по территории Республики Казахстан и выбирать место жительства, свободно покидать пределы Казахстана и возвращаться на его территорию, а также заниматься любой не запрещенной законодательными актами деятельностью. Местом жительства признается тот населенный пункт, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.

Положениями Закона Республики Казахстан от 22 июля 2011 года "О миграции населения" предусмотрено, в частности, право внутренних мигрантов на свободу передвижения на территории Республики Казахстан и свободный выбор места жительства, кроме случаев, оговоренных законом Республики Казахстан. Принудительное перемещение физических лиц из места их жительства или места временного пребывания (проживания) не допускается по основаниям, не предусмотренным законом Республики Казахстан (пункт 1 статьи 51).

По мнению Конституционного Суда, установленное частью второй пункта 14 статьи 43-1 Земельного кодекса конкурсное преимущество местных жителей в виде присвоения дополнительных баллов их конкурсным предложениям не препятствует реализации гарантированных пунктом 1 статьи 21 и пунктом 4 статьи 26 Конституции прав других граждан, участвующих в конкурсе, на свободное их передвижение, свободный выбор места жительства и не ограничивает право каждого на свободу предпринимательской деятельности.

Суть конституционных положений касательно обеспечения свободы предпринимательской деятельности раскрыта в нормах Предпринимательского кодекса, согласно которым (применительно к рассматриваемой норме) взаимодействие субъектов предпринимательства и государства направлено на создание благоприятных условий для развития предпринимательства посредством стимулирования деловой инициативы, обеспечения свободы и равенства субъектов предпринимательства перед законом и судом независимо от формы собственности и любых иных обстоятельств, защиты и поддержки в случае недобросовестной конкуренции (пункт 1 и подпункты 2), 3), 5) и 13) пункта 2 статьи 3, пункт 1 статьи 5 и статья 6).

При таком понимании смысла приведенных в настоящем нормативном постановлении конституционных норм и взаимосвязанных с ними положений законов часть вторая пункта 14 статьи 43-1 Земельного кодекса согласуется с требованиями Конституции.

По мнению Конституционного Суда, Правила касательно критериев оценки конкурсных предложений и присвоения баллов необходимо привести в соответствие с требованиями статьи 43-1 и части второй пункта 1 статьи 101 Земельного кодекса, которыми предусмотрено преимущественное право получения земельного участка гражданами не только по признаку их постоянного проживания в данной местности. Ведение хозяйства на основе личного трудового участия, обладание специальными сельскохозяйственными знаниями и квалификацией, наличие практического опыта работы в сельском хозяйстве также являются критериями предоставления такого преимущественного права. Конкурсные предложения должны оцениваться земельной комиссией не только по прогнозному объему инвестиций, но и по другим критериям – составным частям бизнес-плана и обязательствам (часть первая пункта 10 статьи 43-1 Земельного кодекса), являющимся содержанием конкурсного предложения, а впоследствии – неотъемлемой частью договора временного возмездного землепользования (аренды) земельного участка сельскохозяйственного назначения для ведения крестьянского или фермерского хозяйства, сельскохозяйственного производства (пункт 11 статьи 43-1 Земельного кодекса).

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 3 статьи 72, пунктом 3 статьи 74 Конституции Республики Казахстан, подпунктом 3) пункта 4 статьи 23, статьями 55 – 58, 62, пунктом 3 статьи 64 и подпунктом 2) пункта 1 статьи 65 Конституционного закона Республики Казахстан от 5 ноября 2022 года "О Конституционном Суде Республики Казахстан", Конституционный Суд Республики Казахстан

постановляет:

1. Признать соответствующей Конституции Республики Казахстан часть вторую пункта 14 статьи 43-1 Земельного кодекса Республики Казахстан.

2. Рекомендовать Министерству сельского хозяйства Республики Казахстан рассмотреть вопрос о совершенствовании правового регулирования критериев оценки конкурсных предложений и присвоения баллов при подведении итогов конкурса по предоставлению права временного возмездного землепользования (аренды) для ведения крестьянского или фермерского хозяйства, сельскохозяйственного производства с учетом правовых позиций Конституционного Суда Республики Казахстан, изложенных в настоящем нормативном постановлении.

3. Настоящее нормативное постановление вступает в силу со дня его принятия, является общеобязательным на всей территории Республики Казахстан, окончательным и обжалованию не подлежит.

4. Опубликовать настоящее нормативное постановление на казахском и русском языках в периодических печатных изданиях, получивших право на официальное опубликование законодательных актов, единой системе правовой информации и на интернет-ресурсе Конституционного Суда Республики Казахстан.

Конституционный Суд Республики Казахстан