Қазақстан Республикасы Ұлттық қорының қаражатын қалыптастырудың және пайдаланудың орта мерзiмді перспективаға арналған тұжырымдамасы туралы

Қазақстан Республикасы Президентінің 2005 жылғы 1 қыркүйектегі N 1641 Жарлығы. Күші жойылды - Қазақстан Республикасы Президентінің 2010 жылғы 2 сәуірдегі № 962 Жарлығымен

Ескерту. Күші жойылды - ҚР Президентінің 2010.04.02 № 962 Жарлығымен

ҚАУЛЫ ЕТЕМIН:

1. Қоса берiлiп отырған Қазақстан Республикасы Ұлттық қорының қаражатын қалыптастырудың және пайдаланудың орта мерзiмдi перспективаға арналған тұжырымдамасы мақұлдансын.

2. Осы Жарлық қол қойылған күнiнен бастап қолданысқа енгiзiледi.

Қазақстан Республикасының
Президенті

Қазақстан Республикасы
Президентiнiң
2005 жылғы 1 қыркүйектегi
N 1641 Жарлығымен
МАҚҰЛДАНДЫ

Қазақстан Республикасы Ұлттық қорының қаражатын
қалыптастырудың және пайдаланудың орта
мерзiмдi перспективаға арналған
ТҰЖЫРЫМДАМАСЫ

1. Кiрiспе

Бүгінгі таңда қазақстан экономикасының жағдайы елеулi дәрежеде табиғи ресурстар секторындағы ахуалмен анықталады. Республикалық бюджет түсiмдерiнiң табиғи ресурстардан болып отырған қазiргі тәуелдiлiгі Қазақстанның болашағына байланысты бiрқатар мәселелердi мемлекет алдына қояды. Бiрiншiден, бұл табиғи байлықтардың қайта толмайтынына байланысты оларды пайдалануды дұрыс жоспарлау мәселесi. Екiншiден, бұл мемлекеттік кiрiстер мен шығыстар көлемiнiң табиғи ресурстарға деген әлемдiк бағаның күрт әрi алдын ала болжанбаған ауытқуларына тәуелдiлiгін төмендету мәселесi.
Осы мәселелердi шешу үшiн "Қазақстан Республикасының Ұлттық қоры туралы" Қазақстан Республикасы Президентiнiң 2000 жылғы 23 тамыздағы N 402 Жарлығымен Ұлттық қор құрылды.
Бюджет түсiмдерiнiң елеулi бөлiгі табиғи ресурстардың экспортынан түскен түсiмдер есебiнен қалыптасатын және қолайсыз конъюнктура жылдарындағы шығыстарды қаржыландыруға арналған тұрақтандыру қорлары мен болашақ ұрпақ қорлары басқа елдерде де жұмыс iстейдi. Қазақстанда Ұлттық қорды құру кезiнде шетелдiк осы тәжiрибе пайдаланылды.
Қазақстанда 2000 жылдан бастап әлемдiк қаржы нарығындағы қолайлы конъюнктураға байланысты республикалық бюджетке табиғи ресурстарды өндiруге байланысты төлемдердiң түсiмi айтарлықтай өсті. Сонымен қатар, көмiрсутегiн қазақстандық экспорттаушылардың экспорттық түсiмдерiнiң арта түсiп отырған мөлшерi теңгенiң айырбас бағамын, сондай-ақ инфляцияға да қысымды күшейтедi. Бұл өз кезегiнде отандық тауар өндiрушiлер өнiмдерiнiң бағалық бәсеке қабiлеттілiгін төмендетуге әкеп соқтырады және де отандық өндiрушiлердiң қаржылық нәтижелерiне қолайсыз әсер етедi.
Қазiргі уақытта әлемде тұрақтандыру немесе жинақ қорлары бар онға тарта ел бар. Мұндай қорлардың қаражаты түсiмдерi кiрiстердiң негізгі баптарын құрайтын табиғи ресурстардың белгiлi бiр түрлерiне бағаның ауытқуына байланысты қолайсыз кезеңдерде бюджет шығыстарын қаржыландыру үшiн немесе сыртқы борышты өтеу үшiн, сондай-ақ басқа мақсаттарға пайдаланылуы мүмкiн. Экспорттың шикiзатқа мамандануы орын алған бiрсыпыра мемлекеттердiң тәжiрибесi бюджеттерi әлемдiк баға конъюнктурасының ықпалына ұшырауға бейiм елдер үкiметтерiнiң басы артық түсiмдердi жинақтау үшiн шикiзатқа бағаның қымбаттауы кезеңiн пайдаланып қалу мүмкiндігі бар екенiн көрсетедi.
Мұндай қорларды құрудың жағымды жақтары:
баға конъюнктурасына тәуелдi табиғи ресурстар секторынан республикалық бюджетке түсетiн түсiмдер мен республикалық бюджет шығыстары арасындағы өзара байланысты барынша азайту;
қолайсыз конъюнктура бағасы кезеңдерiнде мемлекеттің қаржылық мiндеттемелерiн қолдау үшiн қолайлы конъюнктура бағалары кезеңдерiне қаражат жинақтау;
болашақ ұрпақтың мұқтажын қамтамасыз ету үшiн қайта толмайтын табиғи ресурстарды сатудан түскен қаражатты жинақтау;
валютаның басы артық түсуi нәтижесiнде монетарлық өлшемдерге жасалатын шамадан тыс қысымды болдырмау үшiн ақша массасын залалсыздандыру болып табылады.

2. Ұлттық қордың негiзгi мақсаттары мен мiндеттерi

Ұлттық қордың негізгі мақсаты тұрақтандыру функциясы - Республикалық бюджеттің әлемдiк баға конъюнктурасына тәуелдiлігін төмендету болып табылады. Ұлттық қор болашақ ұрпақтарға қор жинауды қалыптастыру арқылы жинақтау функциясын да атқарады.
Ұлттық қордың негізгі мiндеттерi экономикадан басы артық мұнай долларын шығару және теңге бағамына және инфляцияға қысымды тежеу, сондай-ақ табиғи ресурстарды пайдалануды оңтайлы жоспарлау арқылы макроэкономикалық тұрақтылықты қамтамасыз ету болып табылады.
Жинақтау мен пайдалану транспарентті болуы тиiс, мұның өзi қойылған мақсаттарға қол жеткiзу кезiнде Ұлттық қордың ойдағыдай жұмыс iстеуiнiң кепiлi болып табылады.

3. Қазiргі жай-күйдi талдау

Бүгінгі таңда Ұлттық қор жинақтарын қалыптастырудың және оның активтерiн басқарудың қолданыстағы тетігіндегі негізгі проблемалар мыналар болып табылады:
шикізат секторы ұйымдарынан түсетiн салықтық түсiмдер бойынша республикалық бюджеттi жоспарлау кезiнде бағаны анықтау тетiгi үнемi нақты көрiнiстi көрсете бермейдi. Болжамданған "базалық" баға (баррель үшiн 19 АҚШ доллары) республикалық бюджетте қалдырылатын және Ұлттық қорға жiберiлетiн шикiзат секторы ұйымдарынан алынатын салықтардың оңтайлы бөлiнуiн белгілемейдi. Оның үстiне, "базалық" бағаны ескере отырып есептелген республикалық бюджетке есептеулердiң мөлшерi сату көлемiн өзгертуге, амортизациялық аударымдарға және салық салынатын пайдаға әсер ететiн өзге де жағдайларға байланысты өзгеруi мүмкiн. Осыған байланысты республикалық бюджетке түсетiн мұнай түсiмдерiнiң жыл сайынғы көлемiне қатысты тұрақтылық болмайды;
ұлттық қор жинақтауын қалыптастырудың тұрақты әдiснамасының болмауы.
Қазақстан Республикасының Yкiметi Ұлттық қорды қалыптастыратын шикiзат секторы ұйымдарының тiзбесiн бекiттi, ол кәсiпорындарды тiзбеге енгізу және одан шығару бойынша бiрнеше рет өзгерiстерге ұшырады. Бұл факт Ұлттық қорға аударылатын түсiмдер мөлшерiн айқындаудың тұрақты болмайтынын көрсетедi. Бұл ретте, тiзбе басынан-ақ және қазiр де мұнай секторының барлық кәсiпорындарын қамтымайды. Республикалық бюджетті жоспарлау және атқару кезiнде кiрiс бөлiгiне салық бiр кәсiпорындар бойынша базалық орта бағаны ескере отырып, тiзбеге енгiзiлмеген басқа кәсiпорындар бойынша iс жүзiнде қалыптасқан баға бойынша түседi.
Ұлттық қордың жұмыс iстеуiнiң жоғарыда көрсетiлген проблемаларын шешу қажеттiлiгiн ескере отырып, қор жинақтауды қалыптастырудың одан әрi оңтайлы жолын және оның активтерiн басқарудың тиiмдi әдiстерiн айқындау қажет етiледi.

4. Ұлттық қордың қаражатын қалыптастырудың
және пайдаланудың қағидаттары

1. Ұлттық қордың қаражатын жинақтау
Әлемдiк тәжiрибенi талдау жинақтаулар үшiн қандай да бiр белгiленген шек болмайтынын және көптеген елдер қол жеткiзiлген жинақ көлемiне қарамастан жинақтау саясатын жалғастырып отырғанын көрсетедi. Мәселен, әртүрлi уақытта Норвегияда Қор активтерiнiң деңгейi ел IЖӨ-iнiң жартысынан асты, ал Аляскада штаттың бүкiл IЖӨ-iн, Кувейтте ІЖӨ-нiң үш жарым бөлігін, Оманда IЖӨ-нiң бестен бiр бөлiгiн құрайды. Қазақстанда 3 жыл iшiнде Ұлттық қорда IЖӨ-нiң шамамен 12%-i жинақталды.
Ұлттық қорда жоғары баға конъюнктурамен туындаған қосымша түсiмдер шоғырланғандықтан, Ұлттық Қордың ең жоғары мөлшерi шектеле алмайды. Оның үстiне Ұлттық қордың жинақтаушы қызметiн атқару үшiн төмендетiлмейтiн қалдық белгіленедi.
Ұлттық қордың қалыптасуы сол сияқты бiржолғы сипаттағы (республикалық меншiктегi және тау-кен өндiру мен ұқсату салаларындағы мемлекеттiк мүлiктi жекешелендiру, ауыл шаруашылығы мақсатындағы жер учаскелерiн сату) не түсiмдер көлемi бойынша тұрақты емес (мұнай секторының түсiмдерi) кiрiстер көзi есебiнен жүзеге асырылуы тиiс, оның мөлшерi едәуiр шекте ауытқуы мүмкiн, ол осымен Қазақстанның бюджет саясатына елеулi ықпал жасайды.
Осылайша, Ұлттық қорды қалыптастырудың негізгi көздерi мыналар болып табылады деп болжанады:
корпорациялық табыс салығы, үстеме пайдаға салынатын салық, роялтилер, бонустар, өнімді бөлу жөніндегі үлес, экспортталатын шикі мұнайға, газ конденсатына салынатын ренталық салық, өнімді бөлу туралы келісімшарт бойынша қызметті жүзеге асыратын жер қойнауын пайдаланушының қосымша төлемі жататын мұнай секторы кәсіпорындарынан түсетін тікелей салықтар (жергілікті бюджеттерге есептелетін салықтарды қоспағанда), сондай-ақ мұнай секторы кәсіпорындары жүргізетін операциялардан түсетін басқа да түсімдер, оның ішінде мұнай келісімшарттарының талаптарын бұзғаны үшін түсетін түсімдер (жергілікті бюджеттерге есептелетін түсімдерді қоспағанда). Қазақстан Республикасының салық заңнамасына сәйкес мұнай секторы кәсіпорындары төлейтін салықтардың басқа түрлері және бюджетке басқа да міндетті төлемдер тиісті бюджеттерге есептелуге жатады. Бұл ретте мұнай секторының кәсіпорындарына тізбеде айқындалатын мұнай операцияларымен айналысатын, сондай-ақ шикі мұнай мен газ конденсатын сататын барлық заңды тұлғалар жатады;
республикалық меншiктегі және кен өндiру мен ұқсату салаларындағы мемлекеттік мүлiктi жекешелендiруден түсетiн түсiмдер;
ауыл шаруашылығы мақсатындағы жер учаскелерiн сатудан түсетiн түсiмдер;
Қазақстан Республикасының заңнамасымен тыйым салынбаған өзге де түсiмдер мен кiрiстер.
Ұлттық қордың жинақтарын қалыптастыру моделi республикалық бюджет пен Ұлттық қор арасында мұнай түсiмдерiн бөлудiң оңтайлы теңгерiлiмiн қамтамасыз етуi тиiс. Сондай-ақ қолайсыз әлемдiк баға конъюнктурасы кезiнде мемлекеттiң әлеуметтiк мiндеттемелерiн қамтамасыз ету үшiн мұнай секторы түсiмдерiнiң көлемiне қарамастан тұрақты деңгейде ағымдағы бюджеттiк бағдарламаларға арналған шығыстарды ұстап тұрудың маңызы зор. Бұл ретте макроэкономикалық деңгейде iшкi баға өсуiн тоқтатуға және теңге бағамын ұстап тұруға арналған Ұлттық қордың тұрақтандырушы функциясы неғұрлым тиiмдi жүзеге асырылуы тиiс.
Ескерту. 1-тармаққа өзгерту енгізілді - ҚР Президентінің 2007.05.29. N 336 жарлығымен.

2. Ұлттық қор үшiн жинақтарды қалыптастырудың оңтайлы үлгiсiн таңдау
Ұлттық қорға қойылған мiндеттердi тиiмдi iске асыру мақсатында, жағымды әлемдiк тәжiрибенi ескере отырып теңгерiмдi бюджет әдiсi әзiрлендi.
Осы әдiске сәйкес 4-бөлiмнiң 1-бөлiмшесiнде көрсетiлген түсiмдер толығымен Ұлттық қорға жiберiлетiн болады.
Бұл ретте кепiлдiк берiлген трансферт болашақ ұрпақ та пайдаланатын жобаларды инвестициялауды көздейтiн бюджеттiк даму бағдарламаларының шығыстарын қаржыландыруға ғана бағытталуы тиiс. Осылайша, ағымдағы бюджеттiк бағдарламаларға арналған шығыстар экономиканың мұнай емес бөлiгінен республикалық бюджетке аударымдар есебiнен, ал бюджеттiк даму бағдарламаларына шығыстарды қаржыландыру Ұлттық қордан кепiлдiк берiлген трансферт есебiнен қаржыландырылады, бұл ретте бюджеттiң шығыс бөлiгінiң белгілi бip үлесi оның iшiнде белгіленген шектеулер шеңберiнде қарыз (сыртқы және iшкi) алу есебiнен жабылуы мүмкiн.
Ұлттық қордан кепiлдiк берiлген трансферт (G _o ) мазмұндамасы осы Тұжырымдамаға қоса берiлетiн әдiске сәйкес тұрақты сома қосу Ұлттық қордың өткен кезеңдегі активтерiнiң бөлiгі ретiнде анықталады. Осы трансферттің көлемi екi құрауышқа - республикалық бюджетке трансферттің кепiлдiк берiлген ең төмен деңгейiн қамтамасыз ететiн және белгілi бiр кезеңдегі бюджеттік даму бағдарламаларына шығындардың орташа көлемi негізiнде анықталатын А константасына, сондай-ақ белгiлi бiр кезеңдегi инвестициялық кiрiстiң орташа деңгейiне сәйкес келетiн b коэффициентiне байланысты. А константасы және b коэффициентi үш жылдық кезеңге арналған Қазақстан Республикасының заңнамалық актiсiмен бекiтiледi және осы кезең iшiнде өзгерiстерге ұшырамауы тиiс.
Ұлттық қордан кепiлдiк берiлген трансферттiң республикалық бюджетке мөлшерi жеке бiр кезеңде Ұлттық қор активтерiнiң осы кезең басындағы шамасына, яғни бұрынғы жылдардағы жинақтардың мөлшерiне байланысты. Бұл ретте Ұлттық қорға осы кезеңде түсетiн түсiмдер республикалық бюджетке жiберiлетiн сомаға әсер етпейдi. Республикалық бюджетке Ұлттық қордан түсетiн трансферт көлемi тиiстi қаржы жылына арналған республикалық бюджет туралы заңмен бекiтiледi.
Ұлттық қордың "сарқылуына" жол бермеу мақсатында кепiлдiк берiлген трансферт мөлшерi Ұлттық қор активтерiнiң үштен бiр бөлiгінен аспауы тиiс. Егер кепiлдiк берiлген трансферт мөлшерi осы шектен асып кеткен жағдайда, онда Ұлттық қордан алынатын ең жоғарғы сома тиiстi жылдың басындағы Ұлттық қор активтерiнiң үштен бiр бөлiгінiң баламасын құрайтын болады, ал қалған үштен екi бөлiгі болашақ ұрпақтың қоры ретiнде жинақталатын болады, бұл Ұлттық қордың негiзгi бiр мақсаттарына сәйкес келедi.
Егер Ұлттық қордан алулар мөлшерi кепiлдiк берiлген трансферт мөлшерiнен аз болған жағдайда, тиiстi жылға арналған бюджеттi жоспарлау кезiнде бюджеттiк даму бағдарламаларына арналған шығыстарды қысқарту көзделедi. Бұл ретте егер бюджеттік даму бағдарламаларына арналған шығыстарды көзделiп отырған қысқарту жеткiлiксiз болса, шығыстар белгiленетiн шектеулер шегінде үкiметтiк қарыз алу есебiнен бюджет тапшылығын қаржыландыру шеңберiнде жабылатын болады және ағымдарды бюджеттiк бағдарламаларға арналған шығыстар азайтылуы мүмкiн.
Активтердi "сарқылуына" жол бермеу мақсатында (бiр жағынан Ұлттық қорда жинақтау жүзеге асырылғанда, ал екiншi жағынан шамадан тыс үкiметтiк қарыз алынады) бюджет тапшылығын үкiметтiк қарыз алу есебiнен қаржыландыру деңгейi бес жылдық кезең үшiн орташа жылдық мәнiнде IЖӨ-нiң 1%-iнен аспайтын мөлшерде шектелетiн болады, өйткенi халықаралық ұйымдардың (Халықаралық валюта қоры, Дүниежүзiлiк Банк және басқалар) зерттеулерiне сәйкес мұнай дағдарысының орташа ұзақтығы шамамен 4-5 жылды құрайды. Бұл бюджетке түсiмдердiң деңгейiне жағымсыз әсер ететiн қолайсыз экономикалық конъюнктура кезеңiнде бюджет тапшылығының көрсеткiшi бес жылдық кезең үшiн орташа мән шеңберiнде ұлғаю жағына қайта қаралуы мүмкiн екенiн бiлдiредi.
Сонымен қатар, бюджет тапшылығы кепiлдiк берiлген трансферт мөлшерi алынған Ұлттық қорға жалпы түсiмдер ретiнде есептелетiн Ұлттық қордың орташа жылдық өсуiнiң бес жылдық кезеңiнен асып кетпеуi тиiс.
Жоғарыда айтылғаннан басқа, үкiметтiк қарыз алу қор нарығында тиiсті бағдар белгілеу үшiн айналымда мемлекеттiк бағалы қағаздардың жеткiлiктi көлемiн ұстап тұру мақсатында да пайдаланылатын болады. Бес жылдық перспективада нақты жинақтау мақсатында үкiметтiк қарыз алу саясаты кепiлдiк берiлген борышты ескере отырып, үкiметтiк борыштың Ұлттық қор активтерiнiң нарықтық құнына қатысты 50-70%-тiк арақатынасқа қол жеткiзуге бағдарланатын болады.
Кепiлдiк берiлген трансферт шегiнде мұнай түсiмдерiн пайдалану салмақты фискальдық саясат жүргізуге мүмкiндiк бередi, өйткенi салық режимiн ырықтандырудан "таза" бюджет нәтижесi көрiнетiн болады, бұл әдетте, мұнай секторы кәсіпорындарының кiрiстерi есебiнен бұрмаланатын.
Кепiлдiк берiлген трансферттiң мөлшерi формуламен шектелгендiктен және бюджет тапшылығының мөлшерiн шектеудi ескере отырып тек бюджеттiк даму бағдарламаларына арналған шығыстарды қаржыландыратындықтан, республикалық бюджеттiң ағымдағы бюджеттік бағдарламаларына арналған шығыстарды көбейту экономиканың мұнай емес бөлiгі түсiмдерiнiң баламалы өсуiнсiз мүмкiн болмайды, бұл экономиканың мұнай емес секторын дамытуды ынталандыру қажеттiгін көрсетедi.
Трансферт формуласы айқын және оңай есептелiнедi. Алайда, А абсолюттiк көрсеткiшiнiң жоғары мәнi Ұлттық қор қаражатын шамадан тыс жұмсауға, төмен мәнi - бюджеттiң үлкен құбылмалылығына әкеп соқтырады.

3. Ұлттық қордың активтерiн пайдалану
Мұндай қорлар қаражатын пайдаланудың әртүрлi бағыттары бар - республикалық бюджетке түсетiн тұрақтандыру трансферттерi, сыртқы борыштарды өтеу, инвестициялық кiрiстің бөлiгін халық арасында бөлу, экологиялық бағдарламаларды қаржыландыру және т.б.
Сол сияқты балама ретiнде мұнай ақшасын халық арасында бөлудiң мүмкiндiгі де қаралды. Алайда, бiрқатар кейбiр себептерге байланысты мұндай тәсiл бүгінгі таңда тиiмдi бола қоймайды.
Бiрiншiден, елге мұнай долларының артық ағылуы ақша массасының ұлғаюын тудырды, ол инфляцияның өсуiне түрткi болады және ұлттық валютаның нығаюына әкеп соғады. Бұл отандық өндiрушiлердi бәсекеге қабiлетсiз етедi және бағасы арзандаған импорттық өнiмге сұранысты қайта бағдарлауға әкеп соғады. Бұл ретте, егер "саудасы қызған" секторда (тұтыну тауарлары, жабдық) жоғары сұраныс импортпен қанағаттандырылатын болса, онда елдiң iшiнде өндiрiлетiн "саудасы жүрмейтiн" сектордың тауарлары мен қызметтерi (тұрғын үй, коммуналдық қызметтер, денсаулық сақтау) әкелiне алмайды, ол бағаның күрт өсуiне әкеп соқтырады.
Екiншiден, мұнайдың бағасы күрт төмендеген жағдайда мемлекет ақша қаражатының тапшылығына ұшырайды және әлеуметтiк мiндеттемелер бойынша тиiстi деңгейде есептесе алмайды. Ұлттық қордың болуы Қазақстанның фискальдық тұрақтылығына ықпал етедi, ал Ұлттық қорда қаражат жинақтау ұрпақтар арасында табиғи байлықты тең бөлу қағидатына сәйкес келедi.
Осыған байланысты, Ұлттық қордың қаражаты кепiлдiк берiлген трансфертті қамтамасыз етуге және басқарумен аудитке байланысты шығыстарды қаржыландыруға жiберiлетiн болады. Бұл ретте Ұлттық қордан мұнай емес сектордан түсiмдердiң төмендеуi салдарынан ағымдағы бюджеттiк бағдарламаларға деген шығыстардың өсуiн қаржыландыру үшiн қосымша қаражат алынбауы тиiс, ал ағымдағы бюджеттiк бағдарламаларға деген шығыстардың өсуi көзделген шектеулердi ескере отырып, тапшылықты қаржыландыру шеңберiнде қарыз алу есебiнен жабыла алады.

5. Ұлттық қордың активтерін басқару

Ескерту. 5-бөлім жаңа редакцияда - ҚР Президентінің 2009.01.19. N 725 Жарлығымен.

Ұлттық қорды басқару кезінде инвестициялық операциялардың негізгі мақсаттары:
Ұлттық қор активтерінің сақталуы;
Ұлттық қордың активтері өтімділігінің жеткілікті деңгейін ұстап тұру;
тәуекелдің қалыпты деңгейі жағдайында ұзақ мерзімді перспективада Ұлттық қор активтерінің кірістілігін қамтамасыз ету болып табылады.
Ұлттық қор активтерінің ұйымдық құрылымы Ұлттық қордың мақсаттарына сәйкес айқындалады.
Ұзақ мерзімді перспективада Ұлттық қор активтерінің кірістілігін қамтамасыз ету кірістіліктің қысқа мерзімді ауытқуын көздейді.
Ұлттық қордың активтерін басқару алдыңғы қатарлы практикаларды пайдаланумен осындай қорларды басқарудың әлемдік тәжірибесі ескеріле отырып және әлемдік қаржы нарықтарының конъюнктурасы ескеріле отырып жүзеге асырылуы тиіс. Ұлттық қордың активтерін сенімгерлік басқаруды Қазақстан Республикасының Ұлттық Банкі жүзеге асырады .
Ұлттық қордың инвестициялық операцияларын жүзеге асыру тәртібін Қазақстан Республикасы Қаржы министрлігімен келісім бойынша Қазақстан Республикасының Ұлттық Банкі айқындайды .
Ұлттық қордың активтерін орналастыру Ұлттық қорды басқару жөніндегі кеңестің ұсынысы бойынша Қазақстан Республикасының Ұлттық Банкімен бірлесіп Қазақстан Республикасының Үкіметі белгілейтін қаржы құралдарына жүзеге асырылуы тиіс. Ұлттық қорды басқару жөніндегі кеңес - материалдық емес активтерді қоспағанда, Ұлттық қорды тиімді пайдалану және оны қаржы құралдарына орналастыру жөнінде ұсыныстар әзірлейтін Қазақстан Республикасының Президенті жанындағы консультативтік-кеңес органы.

6. Қорытынды

Осы Тұжырымдамада көзделген шараларды iске асыру Ұлттық қордың жұмыс iстеуiнiң және жинақтауларын қалыптастырудың оңтайлы үлгiсiн таңдаудың негiздерiн, инвестициялық стратегияны өзгертудi қозғайды және Қазақстан Республикасының заңнамасына өзгерiстер енгiзудi талап етедi.
Осы мақсатта Қазақстан Республикасының қолданыстағы нормативтiк құқықтық актiлерiне Ұлттық қордың қызметін реттейтiн өзгерiстер мен толықтырулар енгізу бойынша жаңа нормативтiк құқықтық актiлердiң жобалары дайындалатын болады. P060808
Тұтастай алғанда, осы Тұжырымдамада көзделген шараларды iске асыру республикалық бюджеттiң тұрақтылығын одан әрi қолдауға, экономиканы әртараптандыруға және ұрпақтар арасында мұнай кiрiстерiн қайта бөлуге ықпал ететiн болады.
Қазақстан Республикасы Ұлттық қорының қаражатын қалыптастырудың және пайдаланудың орта мерзiмдi перспективаға арналған, осы Тұжырымдамада баяндалған тетiгiн 2007 жылғы
1 қаңтардан бастап енгiзу көзделiп отыр.

Қазақстан Республикасы Президентiнiң
2005 жылғы 1 қыркүйектегі
N 1641 Жарлығымен мақұлданған
Қазақстан Республикасы Ұлттық қорының
қаражатын қалыптастырудың және
пайдаланудың орта мерзiмдi перспективаға
арналған тұжырымдамасына
ҚОСЫМША

Теңгерiмдi бюджеттiң қағаз жүзiндегi әдiсi

Теңгерiмдi бюджеттің әдiсiн мынадай түрде беруге болады:
Е= G _no + G _o + D, мұнда
E - республикалық бюджет шығыстары;
G _no - мұнай емес сектордан түскен кiрiстер;
G _o - белгілi кезеңге бюджеттiк даму бағдарламаларына арналған шығыстардың орта көлемiн ескере отырып есептелетiн Қордан алынатын кепiлдiк берiлген трансферт;
D - таза үкiметтiк қарыз алу (тартылатын және өтелетiн қарыздардың арасындағы айырма), тиiсті жылға арналған IЖӨ-нiң 1% деңгейiнде бесжылдық кезеңге белгiленетiн орта жылдық мән шегі. Бұл ретте, D мөлшерi кепiлдiк берiлген трансферт мөлшерi алынған Ұлттық қорға жалпы түсiмдер ретiнде есептелетiн бесжылдық кезеңге Ұлттық қордың орташа жылдық өсуiнен асып кетпеуi қажет.
Қордан алынатын кепiлдiк берiлген трансферт (G _o ) өткен кезең үшiн Ұлттық қор активтерiнен алынатын тұрақты сома қосу соманың бөлігі ретiнде мынадай формула бойынша анықталады:
G _o = А + bх NFRK _t-1 x e, мұнда
G _o - Қордан алынатын кепiлдiк берiлген трансферт (теңгемен анықталады);
А - тұрақты сома (заңмен бекiтiледi және теңгемен
белгіленедi);
b - белгілi кезең үшiн инвестициялық кiрiстiң орта деңгейiне сәйкес келетiн коэффициент (заңнама актiсiмен бекiтiледi);
NFRK _t-1 - қаржы жылының басындағы Ұлттық қор активтерi (Қордың базалық валютасында);
e - Қордың базалық валютасымен қатысты теңге бағамы.

Ұлттық қордың орта мерзімді кезеңге
арналған негізгі көрсеткіштер (2007-2009 жж.)

Ескерту. Кесте алып тасталды - ҚР Президентінің 2009.01.19. N 725 Жарлығымен.

О Концепции формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан на среднесрочную перспективу

Указ Президента Республики Казахстан от 1 сентября 2005 года N 1641. Утратил силу Указом Президента Республики Казахстан от 2 апреля 2010 года N 962

Сноска. Утратил силу Указом Президента РК от 02.04.2010 N 962.

Подлежит опубликованию
в "Собрании актов
Президента и
Правительства"

ПОСТАНОВЛЯЮ:

1. Одобрить прилагаемую Концепцию формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан на среднесрочную перспективу.

2. Настоящий Указ вводится в действие со дня подписания.

Президент
Республики Казахстан

ОДОБРЕНА
Указом Президента
Республики Казахстан
от 1 сентября 2005 года N 1641

КОНЦЕПЦИЯ
формирования и использования средств
Национального фонда Республики Казахстан
на среднесрочную перспективу

1. Введение

На сегодняшний день состояние казахстанской экономики в целом в значительной степени определяется ситуацией в секторе природных ресурсов. Существующая зависимость поступлений республиканского бюджета от природных ресурсов ставит перед государством ряд вопросов, связанных с будущим Казахстана. Во-первых, это вопрос правильного планирования использования природных богатств в связи с их невосполнимостью. Во-вторых, это вопрос снижения зависимости объемов государственных доходов и расходов от резких и непредсказуемых скачков мировых цен на природные ресурсы.

Для решения данных вопросов Указом Президента Республики Казахстан от 23 августа 2000 года N 402 "О Национальном фонде Республики Казахстан" был создан Национальный фонд.

Стабилизационные фонды и фонды будущих поколений также существуют в других странах, где существенная часть бюджетных поступлений формируется за счет поступлений от экспорта природных ресурсов, и предназначены для финансирования расходов в годы неблагоприятной конъюнктуры. При учреждении Национального фонда в Казахстане был использован данный зарубежный опыт.

С 2000 года в связи с благоприятной конъюнктурой на мировых финансовых рынках в Казахстане значительно увеличились поступления в республиканский бюджет платежей, связанных с добычей природных ресурсов. Вместе с тем увеличивающийся размер экспортной выручки казахстанских экспортеров углеводородов усиливает давление как на обменный курс тенге, так и на инфляцию. Это, в свою очередь, приводит к снижению ценовой конкурентоспособности продукции отечественных товаропроизводителей и неблагоприятно сказывается на финансовых результатах отечественных производителей.

В настоящее время в мире около десятка стран, которые имеют стабилизационные или сберегательные фонды. Средства таких фондов могут быть использованы для финансирования бюджетных расходов в неблагоприятные периоды в связи с колебаниями цен на определенные виды природных ресурсов, поступления от которых составляют основные статьи доходов, или для погашения внешнего долга, а также на другие цели. Опыт ряда государств, имеющих сырьевую специализацию экспорта, показывает, что правительства стран, бюджеты которых подвержены влиянию мировой конъюнктуры цен, имеют возможность воспользоваться периодами высоких цен на сырье для накопления избыточных поступлений.

Положительными моментами создания таких фондов являются:

минимизация корреляции между поступлениями в республиканский бюджет от сектора природных ресурсов, зависящими от конъюнктуры цен, и расходами республиканского бюджета;

накопление средств в периоды благоприятной конъюнктуры цен для поддержания финансовых обязательств государства в периоды неблагоприятной конъюнктуры цен;

накопление средств от продажи невосполнимых природных ресурсов для обеспечения потребностей будущих поколений;

стерилизация денежной массы во избежание излишнего давления на монетарные параметры в результате избыточного притока валюты.

2. Основные цели и задачи Национального фонда

Основной целью Национального фонда является снижение зависимости республиканского бюджета от конъюнктуры мировых цен - стабилизационная функция. Национальный фонд выполняет также сберегательную функцию посредством формирования накоплений для будущих поколений.

Основными задачами Национального фонда являются обеспечение макроэкономической стабильности путем вывода избытка нефтедолларов из экономики и сдерживания давления на курс тенге и инфляцию, а также оптимальное планирование использования природных ресурсов.

Накопление и использование должны быть транспарентными, что является залогом успешного функционирования Национального фонда при достижении поставленных целей.

3. Анализ современного состояния

На сегодняшний день основными проблемами в действующем механизме формирования накоплений Национального фонда и управления его активами являются:

механизм определения цены при планировании республиканского бюджета по налоговым поступлениям от организаций сырьевого сектора не всегда отражает реальную картину. Прогнозная "базовая" цена (19 долларов США за баррель) не устанавливает оптимальное распределение налогов от организаций сырьевого сектора, оставляемых в республиканском бюджете и направляемых в Национальный фонд. Кроме того, размер зачислений в республиканский бюджет, рассчитанный исходя из "базовой" цены, может меняться в зависимости от изменений объемов реализации, амортизационных отчислений и прочих условий, влияющих на налогооблагаемую прибыль. В связи с этим отсутствует стабильность относительно ежегодной величины нефтяных поступлений в республиканский бюджет;

отсутствие устойчивой методологии формирования накоплений Национального фонда.

Правительством Республики Казахстан утвержден перечень организаций сырьевого сектора, формирующих Национальный фонд, который уже неоднократно подвергался изменениям по включению в перечень и исключению из него предприятий. Данный факт свидетельствует о неустойчивости определения размера поступлений, направляемых в Национальный фонд. При этом перечень изначально и сейчас не включает в себя все предприятия нефтяного сектора. При планировании и исполнении республиканского бюджета в доходную часть поступают налоги по одним предприятиям исходя из базовой средней цены, по остальным предприятиям, не включенным в перечень, по фактически сложившимся ценам.

Исходя из необходимости решения вышеуказанных проблем функционирования Национального фонда требуется определение дальнейших оптимальных путей формирования накоплений и эффективных методов управления его активами.

4. Принципы формирования и использования
средств Национального фонда

1. Накопление средств Национального фонда

Анализ мирового опыта показывает, что не существует каких-либо установленных пределов для накоплений и многие страны продолжают политику накопления, несмотря на достигнутые объемы сбережений. Так, в разное время в Норвегии уровень активов Фонда превышал половину ВВП страны, а на Аляске составлял весь ВВП штата, в Кувейте - три с половиной ВВП, Омане - пятую часть ВВП. В Казахстане за 3 года в Национальном фонде накоплено порядка 12 % ВВП.

Так как в Национальном фонде аккумулируются дополнительные поступления, вызванные высокой конъюнктурой цен, максимальный размер Национального фонда не может быть ограничен. Более того для выполнения сберегательной функции Национального фонда устанавливается неснижаемый остаток.

Формирование Национального фонда также должно осуществляться за счет источников поступлений, характеризующихся разовыми (приватизация государственного имущества, находящегося в республиканской собственности и относящегося к горнодобывающей и обрабатывающей отраслям, продажа земельных участков сельскохозяйственного назначения) либо непостоянными по объему поступлениями (поступления от нефтяного сектора), размеры которых могут колебаться в значительных пределах, оказывая этим существенное влияние на бюджетную политику Казахстана.

Таким образом, предполагается, что основными источниками формирования Национального фонда будут являться:

прямые налоги от нефтяного сектора (за исключением налогов, зачисляемых в местные бюджеты), к которым относятся корпоративный подоходный налог, налог на сверхприбыль, роялти, бонусы, доля по разделу продукции, рентный налог на экспортируемую сырую нефть, газовый конденсат. Прочие виды налогов, уплачиваемые нефтяным сектором в соответствии с налоговым законодательством Республики Казахстан, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты. При этом к предприятиям нефтяного сектора относятся все юридические лица, занимающиеся добычей и (или) реализацией сырой нефти и газового конденсата;

прямые налоги от предприятий нефтяного сектора (за исключением налогов, зачисляемых в местные бюджеты), к которым относятся корпоративный подоходный налог, налог на сверхприбыль, роялти, бонусы, доля по разделу продукции, рентный налог на экспортируемую сырую нефть, газовый конденсат, дополнительный платеж недропользователя, осуществляющего деятельность по контракту о разделе продукции, а также другие поступления от операций, проводимых предприятиями нефтяного сектора, в том числе поступления за нарушения условий нефтяных контрактов (за исключением поступлений, зачисляемых в местные бюджеты). Прочие виды налогов и другие обязательные платежи в бюджет, уплачиваемые предприятиями нефтяного сектора в соответствии с налоговым законодательством Республики Казахстан, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты. При этом к предприятиям нефтяного сектора относятся все юридические лица, занимающиеся нефтяными операциями, а также реализующие сырую нефть и газовый конденсат, определяемые перечнем;

поступления от продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения;

иные поступления и доходы, не запрещенные законодательством Республики Казахстан.

Модель формирования накоплений Национального фонда должна обеспечивать оптимальный баланс распределения нефтяных поступлений между республиканским бюджетом и Национальным фондом. Также важно поддерживать расходы на текущие бюджетные программы на стабильном уровне вне зависимости от объемов поступлений нефтяного сектора, чтобы обеспечивать социальные обязательства государства при неблагоприятной мировой конъюнктуре цен. При этом на макроэкономическом уровне должна более эффективно осуществляться стабилизационная функция Национального фонда для сдерживания роста внутренних цен и поддержания курса тенге.
Сноска. Пункт 1 с изменениями, внесенными указом Президента РК от 29 мая 2007 года N 336 .

2. Выбор оптимальной модели формирования
накоплений для Национального фонда

В целях эффективной реализации поставленных задач Национального фонда разработан метод сбалансированного бюджета с учетом положительного мирового опыта.

Согласно данному методу поступления, указанные в подразделе 1 раздела 4, будут полностью направляться в Национальный фонд.

При этом гарантированный трансферт должен направляться только на финансирование расходов бюджетных программ развития, предусматривающих инвестирование проектов, которыми будут пользоваться также будущие поколения. Таким образом, расходы на текущие бюджетные программы финансируются за счет отчислений в республиканский бюджет от ненефтяной части экономики, а финансирование расходов на бюджетные программы развития осуществляется за счет гарантированного трансферта из Национального фонда, при этом определенная доля расходной части бюджета может покрываться в том числе за счет заимствования (внешнего и внутреннего) в рамках установленных ограничений.

Гарантированный трансферт из Национального фонда (G _o ) согласно методу, изложение которого прилагается к настоящей Концепции, определяется как постоянная сумма плюс часть активов Национального фонда за предыдущий период. Объем данного трансферта зависит от двух составляющих - константы А, обеспечивающей гарантированный минимальный уровень трансферта в республиканский бюджет и определяемой исходя из среднего объема затрат на бюджетные программы развития за определенный период, а также коэффициента b, соответствующего среднему уровню инвестиционного дохода за определенный период. Константа А и коэффициент b утверждаются законодательным актом Республики Казахстан на трехлетний период и не должны подвергаться изменениям в течение данного периода.

Размер гарантированного трансферта из Национального фонда в республиканский бюджет в отдельно взятом периоде зависит от величины активов Национального фонда на начало этого периода, то есть от размера накоплений в предыдущие годы. При этом поступления в Национальный фонд в этом периоде не влияют на сумму, направляемую в республиканский бюджет. Объем трансферта из Национального фонда в республиканский бюджет утверждается законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год.

В целях недопущения "истощения" Национального фонда размер гарантированного трансферта не должен превышать одну третью часть активов Национального фонда. В случае, если размер гарантированного трансферта превысил данный предел, то максимальная сумма, изымаемая из Национального фонда, будет составлять эквивалент одной трети активов Национального фонда на начало соответствующего года, а остальные две трети будут сберегаться как фонд будущих поколений, что соответствует одной из главных целей Национального фонда.

В случае, если размер изъятий из Национального фонда будет меньше размера гарантированного трансферта, при планировании бюджета на соответствующий год предусматривается сокращение расходов на бюджетные программы развития. При этом, если предусматриваемое сокращение расходов на бюджетные программы развития будет недостаточным, расходы будут покрываться в рамках финансирования дефицита бюджета за счет правительственного заимствования в пределах устанавливаемых ограничений и, возможно, уменьшения расходов на текущие бюджетные программы.

В целях недопущения "проедания" активов (когда с одной стороны осуществляется накопление в Национальном фонде, а с другой происходит чрезмерное правительственное заимствование) уровень финансирования дефицита бюджета за счет правительственного заимствования будет ограничен в размере не более 1 % от ВВП в среднегодовом значении за пятилетний период, поскольку согласно исследованиям международных организаций (Международный валютный фонд, Всемирный Банк и другие) средняя продолжительность нефтяного кризиса составляет примерно 4-5 лет. Это означает, что в период неблагоприятной экономической конъюнктуры, негативно влияющей на уровень поступлений в бюджет, показатель дефицита бюджета может быть пересмотрен в сторону увеличения в рамках среднего значения за пятилетний период.

Кроме того, дефицит бюджета не должен превышать за пятилетний период среднегодовой прирост Национального фонда, исчисляемый как общие поступления в Национальный фонд за минусом размера гарантированного трансферта.

Помимо вышеизложенного, правительственное заимствование будет использоваться также с целью поддержания достаточного объема государственных ценных бумаг в обращении для установления соответствующего ориентира на фондовом рынке. В целях реального сбережения в пятилетней перспективе политика правительственного заимствования будет ориентирована на достижение 50-70 %-ного соотношения правительственного долга с учетом гарантированного долга к рыночной стоимости активов Национального фонда.

Использование нефтяных поступлений в пределах гарантированного трансферта позволит проводить взвешенную фискальную политику, так как будет виден "чистый" бюджетный эффект от либерализации налогового режима, который, как правило, искажен за счет сверхдоходов от предприятий нефтяного сектора.

Так как размер гарантированного трансферта ограничен формулой и финансирует только расходы на бюджетные программы развития, с учетом ограничения размера дефицита бюджета увеличение расходов на текущие бюджетные программы республиканского бюджета невозможно без адекватного роста поступлений от ненефтяной части экономики, что означает необходимость стимулирования развития ненефтяного сектора экономики.

Формула трансферта прозрачна и легко просчитывается. Однако высокое значение абсолютного показателя А может повлечь чрезмерное расходование средств Национального фонда, низкое значение - большую волатильность бюджета.

3. Использование активов Национального фонда

Существуют различные направления использования средств подобных фондов: стабилизационные трансферты в республиканский бюджет, погашение внешних долгов, распределение части инвестиционного дохода среди населения, финансирование экологических программ и другие.

Также в качестве альтернативы рассматривалась возможность распределения нефтяных денег среди населения. Однако по ряду причин данный подход в настоящее время не приемлем.

Во-первых, избыточный приток нефтедолларов в страну вызовет увеличение денежной массы, что спровоцирует рост инфляции и приведет к укреплению национальной валюты. Это сделает отечественных производителей неконкурентоспособными и приведет к переориентации спроса на подешевевшую импортную продукцию. При этом, если возросший спрос в "торгуемом" секторе (потребительские товары, оборудование) может удовлетворяться импортом, то товары и услуги "неторгуемого" сектора (жилье, коммунальные услуги, здравоохранение), производимые внутри страны, не могут быть ввезены, что вызовет резкий рост цен.

Во-вторых, в случае резкого спада цен на нефть государство претерпит нехватку денежных средств и не сможет расплачиваться по социальным обязательствам на должном уровне. Наличие Национального фонда способствует фискальной устойчивости Казахстана, и сбережение средств в Национальном фонде соответствует принципу равномерного распределения природных богатств между поколениями.

В связи с этим средства Национального фонда должны направляться на обеспечение гарантированного трансферта и финансирование расходов, связанных с управлением и аудитом . При этом из Национального фонда не должны изыматься дополнительные средства для финансирования возросших расходов на текущие бюджетные программы вследствие снижения поступлений от ненефтяного сектора, а возросшие расходы на текущие бюджетные программы могут покрываться за счет заимствования в рамках финансирования дефицита с учетом предусмотренных ограничений.

5. Управление активами Национального фонда

Сноска. Раздел 5 в редакции Указа Президента РК от 19.01.2009 № 725 .

Основными целями инвестиционных операций при управлении Национальным фондом являются:
сохранность активов Национального фонда;
поддержание достаточного уровня ликвидности активов Национального фонда;
обеспечение доходности активов Национального фонда в долгосрочной перспективе при умеренном уровне риска.
Организационная структура активов Национального фонда определяется в соответствии с целями Национального фонда.
Обеспечение доходности активов Национального фонда в долгосрочной перспективе предусматривает краткосрочные колебания доходности.
Управление активами Национального фонда должно осуществляться с учетом мирового опыта управления аналогичными фондами с использованием передовых практик и с учетом конъюнктуры мировых финансовых рынков. Доверительное управление активами Национального фонда осуществляется Национальным Банком Республики Казахстан.
Порядок осуществления инвестиционных операций Национального фонда определяется Национальным Банком Республики Казахстан по согласованию с Министерством финансов Республики Казахстан.
Размещение активов Национального фонда должно осуществляться в финансовые инструменты, определенные Правительством Республики Казахстан совместно с Национальным Банком Республики Казахстан по предложению Совета по управлению Национальным фондом. Совет по управлению Национальным фондом - консультативно-совещательный орган при Президенте Республики Казахстан, вырабатывающий предложения по эффективному использованию Национального фонда и его размещению в финансовые инструменты, за исключением нематериальных активов.

6. Заключение

Реализация мер, предусмотренных настоящей Концепцией, затрагивает основы функционирования и выбора оптимальной модели формирования накоплений Национального фонда, изменение инвестиционной стратегии и требует внесения изменений в законодательство Республики Казахстан.

В этих целях будут подготовлены проекты новых нормативных правовых актов по внесению изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты Республики Казахстан, регулирующие деятельность Национального фонда. P060808

В целом реализация мер, предусмотренных настоящей Концепцией, будет способствовать дальнейшему поддержанию стабильности республиканского бюджета, диверсификации экономики и перераспределению нефтяных доходов между поколениями.

Механизм формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан на среднесрочную перспективу, изложенный в настоящей Концепции, предполагается внедрить с 1 января 2007 года.

ПРИЛОЖЕНИЕ
к Концепции формирования
и использования средств
Национального фонда
Республики Казахстан
на среднесрочную перспективу,
одобренной Указом Президента
Республики Казахстан
от 1 сентября 2005 года N 1641

Формализованный метод сбалансированного бюджета

Метод сбалансированного бюджета можно представить в следующем виде:
E=G _no +G _o +D, где
Е - расходы республиканского бюджета;
G _no - доходы ненефтяного сектора;
G _o - гарантированный трансферт из Фонда, который рассчитывается исходя из среднего объема расходов на бюджетные программы развития за определенный период;
D - чистое правительственное заимствование (разница между привлекаемыми и погашаемыми займами), предел среднегодового значения которого за пятилетний период устанавливается на уровне 1 % от ВВП на соответствующий год. При этом размер D не должен превышать среднегодовой прирост Национального фонда за пятилетний период, исчисляемый как общие поступления в Национальный фонд за минусом размера гарантированного трансферта.
Гарантированный трансферт из Фонда (G _o ) определяется как постоянная сумма плюс часть суммы от активов Национального фонда за предыдущий период по следующей формуле:
G _o =A + b x NFRK _t-1 х е, где
G _o - гарантированный трансферт из Фонда (определяется в тенге);
А - постоянная сумма (утверждается законом и устанавливается в тенге);
b - коэффициент, соответствующий среднему уровню инвестиционного дохода за определенный период (утверждается законодательным актом);
NFRK _t-1 - активы Национального фонда на начало финансового года (в базовой валюте Фонда);
е - курс тенге по отношению к базовой валюте Фонда.

Основные показатели Национального фонда
на среднесрочный период (2007-2009 гг.)

Сноска. Таблица исключена Указом Президента РК от 19.01.2009 № 725 .