Экономический Суд Содружества Независимых Государств в составе:
председательствующего - заместителя Председателя Экономического Суда Апостола Д.Д.,
судей Экономического Суда: Бекенова Р.А., Вылкова И.К., Дашука Л.А., Махмудовой Л.Ш., Плаксина С.А., Симоняна Г.В.,
при секретаре Мадудиной Т.И.,
с участием Генеральных советников Экономического Суда: Зацепиной Т.Н., Прониной М.Г., представителя Совета Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств Лапина Б.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по запросу Генерального секретаря Совета Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств о толковании,
УСТАНОВИЛ :
Генеральный секретарь Совета Межпарламентской Ассамблеи в своем запросе просит дать толкование части второй Решения Совета глав правительств Содружества Независимых Государств от 21 октября 1994 года об общем положении о межгосударственных (межправительственных) органах Содружества Независимых Государств и Примерном соглашении межгосударственного (межправительственного) органа Содружества Независимых Государств с государством местонахождения об условиях его пребывания, предусматривающей, что "указанные документы вступают в силу с момента принятия решения об учреждении Межгосударственного экономического Комитета Экономического союза и уточнения структуры органов Содружества Независимых Государств", на предмет установления (определения) момента вступления указанного Решения в силу, а также об обязательности распространения (применения) на Межпарламентскую Ассамблею Примерного соглашения межгосударственного (межправительственного) органа Содружества Независимых Государств с государством местонахождения об условиях его пребывания и Общего положения о межгосударственных (межправительственных) органах Содружества Независимых Государств.
Решение данных вопросов необходимо, как указывает заявитель, для определения правового положения служащих Секретариата Совета Межпарламентской Ассамблеи при заключении Соглашения между Правительством Российской Федерации и Межпарламентской Ассамблеей государств-участников Содружества Независимых Государств об условиях ее пребывания на территории Российской Федерации.
Заслушав судью-докладчика Бекенова Р.А., представителя Совета Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств Лапина Б.Н., изучив имеющиеся в деле документы, обсудив заключение Генеральных советников Экономического Суда Зацепиной Т.Н. и Прониной М.Г., Экономический Суд пришел к следующим выводам.
По своей правовой форме Решение Совета глав правительств Содружества Независимых Государств от 21 октября 1994 года об Общем положении о межгосударственных (межправительственных) органах Содружества Независимых Государств и Примерном соглашении межгосударственного (межправительственного) органа Содружества Независимых Государств с государством местонахождения об условиях его пребывания представляет собой акт органа международной организации (сообщества). С точки зрения правовой структуры он состоит из двух частей: 1) нормы об утверждении положения об органах международной организации (сообщества) с приложением утвержденных документов; 2) нормы, определяющей порядок вступления в силу указанных документов. Такого рода правовые акты относятся к внутреннему или "уставному" праву международной организации (сообщества).
Правовая природа толкуемого Решения предопределяет круг источников применимого права, на которых Суд основывал свои выводы. К ним относятся: общепризнанные нормы и принципы создания и функционирования международных организаций; положения учредительных документов Содружества; нормы Устава Содружества Независимых Государств; Правила процедуры Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества Независимых Государств; другие акты Содружества, связанные с уточнением (совершенствованием) структуры органов Содружества.
Принимая во внимание правовую структуру толкуемого Решения и то обстоятельство, что предусмотренный в тексте порядок вступления в силу касается не нормы об утверждении Общего положения о межгосударственных (межправительственных) органах Содружества Независимых Государств и Примерного соглашения межгосударственного (межправительственного) органа Содружества Независимых Государств с государством местонахождения об условиях его пребывания, а указанных документов, можно заключить, что предметом первого вопроса запроса является возможность применения толкуемого Решения к правоотношениям с участием органов Содружества, которая связывается с моментом вступления в силу названных документов.
Вступление в силу документов, утвержденных Решением Совета глав правительств Содружества Независимых Государств от 21 октября 1994 года, - Общего положения о межгосударственных (межправительственных) органах Содружества Независимых Государств и Примерного соглашения межгосударственного (межправительственного) органа Содружества Независимых Государств с государством местонахождения об условиях его пребывания обусловлено согласно части второй названного Решения наступлением двух фактов: принятием решения об учреждении Межгосударственного экономического Комитета Экономического союза и уточнением структуры органов Содружества Независимых Государств.
Анализ правовых актов Содружества, регламентирующих создание и функционирование Межгосударственного экономического Комитета Экономического союза (МЭКа), показывает, что к учредительным документам данного органа относятся: Соглашение о создании Межгосударственного экономического Комитета Экономического союза от 21 октября 1994 года с двумя приложениями: 1) Положением о Межгосударственном экономическом Комитете Экономического союза и 2) Порядком распределения голосов на период до 1 января 1998 года для принятия решений Президиумом и Коллегией МЭК квалифицированным большинством с учетом экономического потенциала государств.
Согласно статьям 2 и 5 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года конкретное наименование договора учреждающего характера не меняет его правовой природы как международного соглашения, выражающего согласованную волю государств.
Следовательно, момент принятия решения об учреждении МЭКа определяется датой подписания Соглашения о создании Межгосударственного экономического Комитета Экономического союза от 21 октября 1994 года.
Для установления второго из названных в части второй толкуемого Решения фактов необходимо определить понятие "уточнение структуры органов Содружества".
Изучение вышеназванных источников применимого права свидетельствует, что понятие "структура органов Содружества" может быть истолковано двояким образом: 1) в значении внутренней структуры (системы органов) Содружества Независимых Государств; 2) в значении внутренней структуры каждого из органов Содружества Независимых Государств.
В соответствии с положениями "уставного" права международной организации (сообщества) внутренняя структура Содружества как система его органов предопределяется в учредительных документах Содружества и закрепляется во вторичном (по отношению к учредительным документам) источнике права Содружества - Уставе Содружества Независимых Государств.
Сопоставление учредительных документов Содружества ( Соглашения о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 года и Протокола к Соглашению о создании Содружества Независимых Государств, подписанному 8 декабря 1991 года в г. Минске Республикой Беларусь, Российской Федерацией (РСФСР), Украиной, от 21 декабря 1991 года) с Уставом Содружества Независимых Государств, принятым Советом глав государств Содружества Независимых Государств 22 января 1993 года, показывает, что в Устав включены лишь те органы, характер и функции которых наиболее соответствуют целям Содружества и обязательствам государств-членов Содружества, реализуемым в сферах совместной деятельности через общие координационные институты ( статья 4 Устава). При этом в Уставе непосредственно названы только органы, наделенные общей компетенцией (обсуждающие и решающие принципиальные вопросы развития Содружества); органы, обладающие специальной компетенцией (советы, комитеты), предусматриваются под обобщенным термином "органы отраслевого сотрудничества" (статья 34). Вхождение и тех, и других органов во внутреннюю структуру Содружества Независимых Государств однозначно определено включением их в специальный раздел VI "Органы Содружества".
Анализ положений данного раздела свидетельствует, что определяющим критерием принадлежности органа, непосредственно не названного в Уставе Содружества Независимых Государств, к системе органов Содружества служит наличие у него признаков органа международной организации (сообщества) (один из них упомянут конкретно - учреждение на основе соглашений государств-членов Содружества Независимых Государств).
Несомненно, что "уточнение структуры органов Содружества" в контексте изменения внутренней структуры Содружества как системы его органов может быть осуществлено лишь путем внесения соответствующих поправок в Устав СНГ высшим органом Содружества, принявшим Устав, - Советом глав государств ( статья 42 Устава).
Однако имеющиеся в деле документы позволяют судить об иных намерениях государств-участников Содружества при принятии Решения об Общем положении о межгосударственных (межправительственных) органах Содружества Независимых Государств и Примерном соглашении межгосударственного (межправительственного) органа Содружества Независимых Государств с государством местонахождения об условиях его пребывания. Право принять окончательное решение по этим документам было делегировано главам правительств государств-участников Содружества Советом глав государств (пункт 3 Решения о совершенствовании деятельности органов Содружества Независимых Государств от 21 октября 1994 года).
Суд считает в связи с этим, что под "уточнением структуры органов Содружества" подразумевалось определение Советом глав государств (главами государств) или Советом глав правительств (главами правительств) Содружества правового статуса органов Содружества путем принятия соответствующих решений в рамках предусмотренной Уставом СНГ внутренней структуры Содружества.
Уставное право Содружества содержит достаточное нормативное основание для этого, закрепляя принцип регламентации правового положения органа международной организации (сообщества) актами других органов по линии иерархии (соподчиненности). Согласно этому принципу деятельность органов Содружества, непосредственно названных в разделе VI Устава СНГ, осуществляется в соответствии с положениями о них, утверждаемыми Советом глав государств. Применительно же к тем органам, которые не названы непосредственно, а объединены под родовым понятием "органы отраслевого сотрудничества", Устав допускает возможность утверждения положений о них Советом глав правительств. Такой вывод следует из сопоставления содержания статей 22 (о координации Советом глав правительств сотрудничества органов исполнительной власти государств-членов Содружества) и 34 Устава СНГ (о включении в состав органов отраслевого сотрудничества руководителей соответствующих органов исполнительной власти государств-членов Содружества и внесении этими органами предложений на рассмотрение Совета глав правительств).
Это означает, что Совету глав государств (главам государств) и Совету глав правительств (главам правительств) подведомственны все вопросы правового положения того или иного органа в системе органов Содружества, не урегулированные учредительными документами и Уставом СНГ.
Из анализа уставных положений вытекает, что такого рода регламентация, имеющая право в силу своего влияния на внутреннюю структуру Содружества характеризоваться как "уточнение структуры органов Содружества", возможна, прежде всего, в рамках статьи 34 Устава, путем придания соответствующего статуса "органа Содружества" действующим и вновь создаваемым органам, подпадающим под действие этой нормы.
Данный вывод подтверждается документами Содружества, принятыми начиная с 21 октября 1994 года (решениями Совета глав правительств Содружества Независимых Государств "О начале формирования Межгосударственного экономического Комитета Экономического союза" от 9 декабря 1994 года, пункт 4; "О Межгосударственном экономическом Комитете Экономического союза" от 26 мая 1995 года, пункт 2; "О деятельности межгосударственных и межправительственных органов СНГ, занимающихся координацией вопросов экономического характера" от 3 ноября 1995 года, пункт 3, и другими).
Как показывает изучение этих документов, необходимость "уточнения структуры органов Содружества" была вызвана, в первую очередь, созданием постоянно действующего координирующего и исполнительного органа Экономического союза - Межгосударственного экономического Комитета. Отчасти именно тем обстоятельством, что Аппарату МЭКа передавались (придавались) функции рабочих аппаратов межгосударственных, межправительственных координационно-консультативных органов по общеэкономическим, социальным и производственно-отраслевым вопросам сотрудничества, объясняется, по мнению Суда, обусловленность порядка вступления в силу документов, утвержденных толкуемым Решением, наступлением двух фактов: принятием решения об учреждении Межгосударственного экономического Комитета Экономического союза и уточнением структуры органов Содружества Независимых Государств. Очевидно, что предполагаемое изменение внутренней структуры ряда органов отраслевого сотрудничества могло поставить под сомнение возможность отнесения их к межгосударственным (межправительственным) органам Содружества, на которые распространяется действие Общего положения о межгосударственных (межправительственных) органах Содружества Независимых Государств (пункт 1).
Наряду с этим "уточнение структуры органов Содружества" в понимании Суда, основанном на вышеназванных источниках применимого права, может иметь своим предметом придание надлежащего статуса в системе органов Содружества Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государства (МПА).
В этой связи нельзя не отметить, что в Уставе Содружества Независимых Государств не определено надлежащим образом правовое положение Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств. Статьи 36 и 37 Устава , определяющие сферу компетенции МПА, не включены в раздел VI "Органы Содружества", а объединены в самостоятельный раздел VII "Межпарламентское сотрудничество". Возникающие в связи с этим проблемы неоднозначного понимания и применения уставных положений в механизме взаимодействия МПА с другими органами Содружества явились, как свидетельствуют представленные Суду материалы, главной причиной подписания главами государств-участников Содружества акта, уточняющего (определяющего) правовой статус Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств в системе органов Содружества.
Приведенные доводы вместе с тем не означают, что Суд связывает вступление в силу документов, утвержденных толкуемым Решением, с моментом принятия компетентным органом Содружества решения о завершении работы по уточнению структуры органов Содружества как системы взаимодействующих органов международной организации. Сам по себе процесс совершенствования внутриорганизационного механизма неизменно присущ любой международной организации, определяя ее дееспособность и развитие, и не может быть ограничен временными рамками. Об этом свидетельствует в том числе поступившая из Межгосударственного экономического Комитета Экономического союза информация о намерении внести на рассмотрение Совета глав правительств соответствующие предложения в рамках предоставленных МЭКу полномочий.
Суд полагает, что при ответе на первый вопрос запроса следует учитывать ту специфику вступления в силу решений органов международной организации (сообщества), которая заключается в их адресном характере. Так, например, в учредительных договорах Европейских Сообществ в качестве положений, имеющих общее значение для всех институтов Европейского Союза, устанавливается, что решения доводятся до сведения тех, кого они касаются, и вступают в силу в результате такого уведомления.
Основание для применения аналогии в данном случае дает изучение принятых после 21 октября 1994 года решений Совета глав правительств Содружества ("О переименовании Статистического комитета Содружества Независимых Государств" от 26 мая 1995 года; " О придании Совету руководителей министерств и ведомств государств-членов Содружества по сотрудничеству в области химии и нефтехимии статуса межправительственного органа" от 12 апреля 1996 года; " О Дирекции Совета по железнодорожному транспорту государств-участников Содружества" от 12 апреля 1996 года).
Названными документами главы правительств Содружества решили вопрос о введении в действие Общего положения о межгосударственных (межправительственных) органах Содружества Независимых Государств применительно к тем действующим органам, правовой статус которых во внутренней структуре Содружества не был определен Уставом СНГ либо определен неоднозначно (статья 34).
В отношении органов, образованных (в рамках предусмотренной Уставом СНГ структуры Содружества) после принятия толкуемого Решения Совета глав правительств Содружества от 21 октября 1994 года, отмеченная тенденция проявляется в том, что при определении вновь созданного органа как межгосударственного (межправительственного) органа Содружества Независимых Государств в положение об этом органе включается норма о распространении на него действия Общего положения о межгосударственных (межправительственных) органах Содружества Независимых Государств, утвержденного Решением Совета глав правительств Содружества от 21 октября 1994 года. Одним из примеров такого прецедента может служить Решение Совета глав правительств Содружества о создании Межправительственного координационного совета по вопросам семеноводства Содружества Независимых Государств от 18 октября 1996 года с прилагаемым к нему положением о названном органе.
Таким образом, второй из фактов, указанных в части второй толкуемого Решения, обуславливающий вступление в силу утвержденных им документов, - "уточнение структуры органов Содружества Независимых Государств" - устанавливается применительно к каждому конкретному органу при определении его правового статуса в структуре (системе органов) Содружества компетентным органом Содружества.
Резюмируя изложенное, Суд констатирует, что Общее положение о межгосударственных (межправительственных) органах Содружества Независимых Государств и Примерное соглашение межгосударственного (межправительственного) органа Содружества Независимых Государств с государством местонахождения об условиях его пребывания считаются вступившими в силу в отношении тех органов, правовой статус которых как межгосударственных (межправительственных) органов Содружества определен (или уточнен).
Данный вывод предопределяет и ответ на второй вопрос запроса - об обязательности распространения (применения) на Межпарламентскую Ассамблею Примерного соглашения межгосударственного (межправительственного) органа Содружества Независимых Государств с государством местонахождения об условиях его пребывания и Общего положения о межгосударственных (межправительственных) органах Содружества Независимых Государств.
Межпарламентская Ассамблея была учреждена Соглашением о Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств, заключенным 27 марта 1992 года верховными советами (парламентами) государств-участников Содружества Независимых Государств, как консультативный институт для обсуждения вопросов и рассмотрения проектов документов, представляющих общий интерес.
Межпарламентская Ассамблея была включена в Устав Содружества Независимых Государств в качестве формы межпарламентского сотрудничества. Поэтому нормы Устава СНГ, определяющие основы деятельности Межпарламентской Ассамблеи, выделены в самостоятельный раздел VII "Межпарламентское сотрудничество" (статьи 36, 37).
Включение в Устав норм, регламентирующих деятельность Межпарламентской Ассамблеи, подчинение ее деятельности целям и принципам Содружества, закрепленным в статье 4 Устава СНГ, означает вхождение ее, равно как и органов Содружества, предусмотренных в разделе VI, во внутреннюю структуру Содружества. Вместе с тем Устав, как отмечалось выше, не определил надлежащим образом правовое положение Межпарламентской Ассамблеи.
В Конвенции о Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств, подписанной 26 мая 1995 года и вступившей в силу 16 января 1996 года, все государства, парламенты которых участвовали в Соглашении о Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств от 27 марта 1992 года (за исключением Республики Узбекистан), признали необходимым в целях совершенствования механизма межпарламентского сотрудничества придать Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств надлежащий правовой статус. Статья 1 названной Конвенции определила, что Межпарламентская Ассамблея является межгосударственным органом Содружества Независимых Государств. Одновременно Конвенция уточнила функциональные и организационные полномочия Межпарламентской Ассамблеи, вытекающие из общих целей и задач Содружества.
Суд полагает, что определение (уточнение) таким образом в рамках уставных положений статуса Межпарламентской Ассамблеи как межгосударственного органа Содружества Независимых Государств дает правовое основание, в соответствии с вышеизложенными доводами, для распространения на Межпарламентскую Ассамблею государств-участников Содружества Независимых Государств действия норм Общего положения о межгосударственных (межправительственных) органах Содружества Независимых Государств, и в частности пункта 6, устанавливающего, что взаимоотношения межгосударственных (межправительственных) органов с государством пребывания определяются по соглашению сторон на основе Примерного соглашения межгосударственного (межправительственного) органа Содружества Независимых Государств с государством местонахождения об условиях его пребывания.
При этом термин "обязательность", содержащийся во втором вопросе запроса, имеет значение лишь применительно к государствам-участникам толкуемого Решения. Подписание ими Решения от 21 октября 1994 года влечет обязательность для каждого из этих государств норм Общего положения о межгосударственных (межправительственных) органах Содружества Независимых Государств, утвержденного указанным Решением, в отношениях, связанных с пребыванием на их территории межгосударственного (межправительственного) органа, и в иных сферах, регулируемых названным положением.
Примерность в названии указанного в пункте 6 Соглашения отражает в соответствии с нормами международного права свободу волеизъявления сторон договора и означает, что при заключении конкретного договора межгосударственного (межправительственного) органа с государством местопребывания его условия могут быть дополнены или уточнены (изменены) по сравнению с содержащимися в Примерном соглашении межгосударственного (межправительственного) органа Содружества Независимых Государств с государством местонахождения об условиях его пребывания.
Вместе с тем, учитывая наличие специального акта - Конвенции, Суд считает необходимым указать на ограниченную возможность применения Общего положения о межгосударственных (межправительственных) органах Содружества Независимых Государств для урегулирования правового положения служащих Секретариата Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств, на проблематичность которого ссылается в запросе МПА.
Статья 20 Конвенции о Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств устанавливает правило приоритета для случаев использования других актов Содружества: "Если положениями настоящей Конвенции предусматривается иное, чем положениями иных актов, регулирующих деятельность и статус Межпарламентской Ассамблеи, применяются положения настоящей Конвенции".
Применительно к обстоятельствам, послужившим мотивом запроса, соблюдение данного правила означает следующее.
Статьи 15 и 16 Конвенции регламентируют правовой статус лишь тех категорий служащих Секретариата Межпарламентской Ассамблеи, которые включены в перечень должностных лиц Межпарламентской Ассамблеи и не являются гражданами государства, на территории которого располагаются штаб-квартира МПА или ее органы.
В связи с этим правомерно (юридически и практически оправдано) применение норм, регулирующих правовое положение аппарата межгосударственных (межправительственных) органов в Общем положении о межгосударственных (межправительственных) органах Содружества Независимых Государств, к служащим Секретариата МПА, не подпадающим под действие статей 15, 16 Конвенции о Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств.
На основании изложенного, руководствуясь пунктами 5 , 16 Положения об Экономическом Суде Содружества Независимых Государств и пунктами 13.4, 13.5, 13.7, а также пунктом 8.55 Регламента Экономического Суда Содружества Независимых Государств, Экономический Суд
РЕШИЛ :
Дать следующее толкование по запросу Генерального секретаря Совета Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств.
Вступление в силу документов, утвержденных Решением Совета глав правительств Содружества Независимых Государств от 21 октября 1994 года, - Общего положения о межгосударственных (межправительственных) органах Содружества Независимых Государств и Примерного соглашения межгосударственного (межправительственного) органа Содружества Независимых Государств с государством местонахождения об условиях его пребывания обусловлено наступлением двух фактов: принятием решения об учреждении Межгосударственного экономического Комитета Экономического союза и уточнением структуры органов Содружества Независимых Государств.
Датой принятия решения об учреждении Межгосударственного экономического Комитета Экономического союза следует считать день принятия учредительных документов данного органа - Соглашения о создании Межгосударственного экономического Комитета Экономического союза от 21 октября 1994 года с двумя приложениями: 1) Положением о Межгосударственном экономическом Комитете Экономического союза и 2) Порядком распределения голосов на период до 1 января 1998 года для принятия решений Президиумом и Коллегией МЭК квалифицированным большинством с учетом экономического потенциала государств.
Факт уточнения структуры органов Содружества Независимых Государств устанавливается применительно к каждому конкретному органу при определении его правового статуса в структуре (системе органов) Содружества компетентным органом Содружества.
Общее положение о межгосударственных (межправительственных) органах Содружества Независимых Государств и Примерное соглашение межгосударственного (межправительственного) органа Содружества Независимых Государств с государством местонахождения об условиях его пребывания считаются вступившими в силу в отношении тех органов, правовой статус которых как межгосударственных (межправительственных) органов Содружества уточнен (или определен).
Определение правового статуса Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств как межгосударственного органа Содружества Независимых Государств в статье 1 Конвенции о Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств, подписанной главами государств-участников Содружества 26 мая 1995 года, является основанием для распространения на нее действия норм Общего положения о межгосударственных (межправительственных) органах Содружества Независимых Государств и Примерного соглашения межгосударственного (межправительственного) органа Содружества Независимых Государств с государством местонахождения об условиях его пребывания. При этом положения документов, утвержденных Решением Совета глав правительств Содружества от 21 октября 1994 года, могут применяться для регламентации тех вопросов, которые не урегулированы Конвенцией о Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств от 26 мая 1995 года, с момента вступления в силу данной Конвенции (с 16 января 1996 года).
Копию решения направить в Межпарламентскую Ассамблею государств-участников Содружества Независимых Государств, а также для сведения в Межгосударственный экономический Комитет Экономического союза, Исполнительный Секретариат Содружества Независимых Государств, органам и государствам-участникам Содружества Независимых Государств.
Решение может быть обжаловано в трехмесячный срок со дня получения его копии в Пленум Экономического Суда Содружества Независимых Государств.
Решение подлежит обязательному опубликованию в изданиях Содружества и средствах массовой информации государств-участников Соглашения о статусе Экономического Суда Содружества Независимых Государств от 6 июля 1992 года.
Заместитель Председателя Д.Д. Апостол
