В целях дальнейшего совершенствования тарифной политики в сферах естественных монополий Правительство Республики Казахстан ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Одобрить прилагаемую Концепцию развития тарифной политики в сферах естественных монополий.
2. Утвердить прилагаемый План мероприятий по реализации Концепции развития тарифной политики в сферах естественных монополий на 2005-2007 годы (далее - План мероприятий).
3. Агентству Республики Казахстан по регулированию естественных монополий представлять в Правительство Республики Казахстан сводную информацию о ходе реализации Плана мероприятий ежегодно по итогам полугодия и года.
4. Настоящее постановление вводится в действие со дня подписания.
Премьер-Министр
Республики Казахстан
Одобрена
постановлением Правительства
Республики Казахстан
от 13 мая 2005 года N 455
Концепция
развития тарифной политики
в сферах естественных монополий
Введение
В отраслях, относимых к сферам естественных монополий, производятся важнейшие ресурсы, необходимые для производства товаров и услуг во всех отраслях экономики и жизнеобеспечения населения. Субъекты естественных монополий во многом обеспечивают жизнедеятельность населения страны, поставляя газ, воду, электро- и теплоэнергию и оказывая транспортные услуги. Доля продукции субъектов естественных монополий в себестоимости конечной продукции может достигать 30-70 % (в особенности "транспортная" и "энергетическая" составляющие). Таким образом, значимость субъектов естественных монополий, степень их воздействия на общество и на темпы и пропорции экономического развития требуют совершенствования тарифной политики в сторону применения систем ценообразования, обеспечивающих интенсивное развитие субъектов естественных монополий при условии соблюдения интересов потребителей их продукции.
Динамика цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий является важным фактором формирования внутренней экономической конъюнктуры, обеспечения конкурентоспособности отечественной продукции на мировом рынке. От нее зависит не только уровень доходов и накопления в самих субъектах естественных монополий, но и в других отраслях, что требует комплексного подхода к вопросу формирования тарифов, разработки оптимальной политики в области регулирования сферы естественной монополии. Так как тарифы базовых сфер естественных монополий являются мультипликатором уровня цен и инфляции, то наряду с планированием параметров социального, бюджетно-денежного и экономического развития требуется формировать параметры тарифно-ценовой политики в отношении регулируемых государством цен в сферах естественных монополий.
В сферах естественных монополий осуществляют деятельность около 800 субъектов естественных монополий, в том числе 162 субъекта естественных монополий - в республиканском разделе Государственного регистра субъектов естественных монополий.
Создание условий для развития всех участников монопольного рынка (субъектов естественных монополий и потребителей) соответствует интересам государства, при этом преследуется достижение параметров благосостояния, соответствующих уровню развитой экономики. Поэтому рыночный механизм хозяйствования дополняется инструментами государственного регулирования, соотношения которых зависят от характера решаемых экономических задач и социально-экономического состояния общества.
С принятием в 1998 году Закона Республики Казахстан "О естественных монополиях" (и последующих изменений и дополнений в него) и соответствующих подзаконных актов в Республике Казахстан в основном завершилось формирование законодательства о естественных монополиях, ставшее одним из действенных регуляторов экономической жизни и основой цивилизованных форм государственного регулирования в рыночной экономике. В период с 2002 по 2004 годы успешно реализована принятая постановлением Правительства Республики Казахстан от 15 октября 2002 года N 1126 "Программа совершенствования тарифной политики субъектов естественных монополий на 2002-2004 годы" (далее - Программа). Реализация Программы позволила сформировать для всех сфер естественных монополий методологическую базу установления "справедливых" тарифов.
Вместе с тем, за рамками Программы остались вопросы влияния тарифов на отдельные секторы и экономику в целом, проблемы существующей дифференциации тарифов и возникающего при этом перекрестного субсидирования, не в полной мере решены проблемы ребалансирования тарифов и внедрения раздельного учета доходов, расходов и задействованных активов.
Настоящая Концепция разработана в целях определения стратегического видения организации и методологического обеспечения государственной политики регулирования в сферах естественных монополий, выработки и реализации комплекса мероприятий по развитию тарифной политики в сферах естественных монополий с учетом согласованного развития всех отраслей экономики. Разработка основных направлений и механизмов регулирования основана на анализе результатов реализации Программы и определении современных проблем государственного регулирования.
1. Место и роль тарифного регулирования сфер естественных
монополий в экономической политике государства
На современном этапе развития системы государственного регулирования требуется обеспечить условия, способствующие развитию рыночных отношений и конкуренции в ранее монопольных секторах экономики, создать механизмы, обеспечивающие восстановление потенциала и развитие инфраструктурных отраслей, способствовать расширению и развитию реального сектора экономики, повышению конкурентоспособности отечественной продукции, а также обеспечить социальную защищенность населения.
Экономику любого государства в зависимости от степени государственного вмешательства в экономические взаимоотношения можно условно разбить на два сектора: нерегулируемый и регулируемый. Необходимость влияния государства на экономические взаимоотношения определяется в зависимости от степени развития рыночных отношений, институтов и механизмов рыночного саморегулирования и требований социальной политики государства. Чем менее развиты механизмы рыночного саморегулирования, тем сильнее регулятивная роль государства и тем более высока ответственность государства перед субъектами рынка.
В условиях монополии степень влияния на рыночные отношения поставщика услуг (товаров, работ) требует вмешательства государства для обеспечения баланса интересов данного поставщика и потребителя. Такой баланс может быть обеспечен методологией ценообразования, основанной на совокупном анализе интересов обеих сторон: с одной стороны для поставщика услуг (товаров, работ) должно быть обеспечено покрытие всех экономически обоснованных затрат и возмещение нормы прибыли на задействованные активы, с другой стороны для каждой категории потребителя должна быть установлена приемлемая цена, на уровне платежеспособного спроса.
В то же время с макроэкономической точки зрения, в целях достижения наилучших параметров социально-экономического развития, стимулирования экономического роста и инвестиционной привлекательности реального сектора и экономики, наряду с фискальной и бюджетно-денежной политикой государства в качестве инструмента регулирования инфляции и стабилизации экономических взаимоотношений нередко используется тарифная политика.
Регулирование уровня тарифов (цен, ставок сборов) субъектов естественных монополий является важным рычагом воздействия на сбалансированное развитие всех отраслей экономики. От уровня тарифов субъектов естественной монополии зависят уровень тарифов и прибыльность в других отраслях, что требует комплексного подхода к вопросу формирования тарифов, разработки оптимальной и прогнозируемой политики в области регулирования тарифов. Параметры изменения тарифов на продукцию и услуги, относимые к сферам естественных монополий, должны учитываться при разработке планов социально-экономического развития республики.
Таким образом, государство стремится обеспечить баланс интересов не только между субъектами отдельно взятого рынка (потребителями услуг и монополистом), но и между отдельными секторами экономики, а критериями оптимальности тарифной политики (в том числе дифференцированных тарифов) являются агрегированные показатели развития экономики.
Учитывая мультипликативное влияние тарифов базовых субъектов естественных монополий на уровень цен и доходов в секторах экономики, тарифная политика в последние годы была направлена на защиту интересов населения и отдельных отраслей промышленности посредством:
сдерживания тарифов на уровне, не обеспечивающем воспроизводство активов;
дифференциации тарифов по группам потребителей.
Факторы дифференциации тарифов делятся на две группы: производственные, влияющие на себестоимость услуг, различных по количеству и качеству потребляемых производственных факторов, и непроизводственные, обусловленные социальными и иными принципами реализуемой тарифной политики. К непроизводственным факторам дифференциации тарифов относится уровень платежеспособности потребителя.
Реализованная политика позволила избежать лавинообразного роста цен, снизить ценовое давление на промышленность, сыграла положительную роль в стабильном развитии экономики республики. В то же время, произошло накопление физического и морального износа активов субъектов естественных монополий и возник значительный разрыв уровней тарифов на одни и те же услуги для различных категорий потребителей, требующий их ребалансирования до оптимального уровня. Оптимальный уровень дифференциации тарифов должен определяться по критериям их влияния на параметры развития экономики. Проблемой является отсутствие на сегодняшний день соответствующей методологической базы.
У государства имеется ограниченный набор механизмов для обеспечения баланса интересов производителей товаров и услуг и их потребителей:
механизм государственного субсидирования;
механизм экономически обоснованной дифференциации тарифов.
Источниками государственного субсидирования могут являться средства республиканского или местных бюджетов. При этом государство может субсидировать как субъекта естественной монополии, так и потребителей услуг. Формы субсидирования также могут быть различные, такие как целевое субсидирование на покупку основных средств, на внедрение информационных систем, адресное субсидирование потребителей услуг. По периоду действия субсидии могут быть как постоянно действующие, так и на определенный промежуток времени.
В настоящее время основным механизмом уравновешивания доходов монополиста и затрат потребителей является дифференциация тарифов по группам потребителей. Этот механизм обусловлен объективными условиями развития экономики, но необходимо различать степень влияния на экономику различных вариантов дифференциации тарифов. Любая дифференциация тарифа на услуги субъекта естественной монополии приводит к перераспределению благ между потребителями, поэтому экономически обоснованной дифференциацией тарифов называется такая дифференциация, которая целесообразна с макроэкономической точки зрения.
Для дальнейшего перехода к установлению долгосрочных тарифов и реализации механизмов на основе учета баланса интересов потребителей и производителей необходимо развивать соответствующую методологическую и информационную базу. Актуальность создания регулярно обновляемой методической и информационной базы, прежде всего, связана с тем, что для более точного определения баланса интересов сторон и определения оптимальности проведенной дифференциации тарифов регулирующий орган должен иметь как информацию о показателях, определяющих экономическое состояние производителей и потребителей, так и методику оценки влияния уровня тарифов на эти показатели. Критерием оптимальности проведенной дифференциации тарифов будет достижение целевых экономических показателей развития отрасли и экономики в целом.
Актуальными задачами развития регулятивных функций государства для обеспечения эффективного развития экономики являются:
1) определение границ сфер естественных монополий на соответствующих рынках в каждой из отраслей экономики, конкретных субъектов естественных монополий и их услуг, относящихся к сфере естественных монополий на основе экономического анализа отраслей;
2) разработка нормативных - правовых актов, регулирующих взаимоотношения между субъектами рынка в реформируемых отраслях;
3) разработка методологии определения экономически обоснованной дифференциации тарифов и выявление ключевых экономических показателей, влияющих на уровни экономически обоснованной дифференциации тарифов;
4) разработка механизмов государственного субсидирования услуг субъектов естественных монополий;
5) разработка методики расчета тарифов (цен, ставок сбора) на услуги субъектов естественных монополий;
6) разработка механизмов, обеспечивающих прозрачность деятельности субъектов естественных монополий;
7) разработка механизмов контроля и аудита деятельности субъектов естественных монополий;
8) разработка правил, регламентирующих применение установленных тарифов и определение механизмов контроля их соблюдения;
9) разработка моделей и методов определения взаимного влияния отраслей экономики и разработка мероприятий, обеспечивающих эффективное и сбалансированное развитие всех отраслей.
2. Современное состояние методологии тарифного
регулирования сфер естественных монополий
В целях достижения баланса интересов государства, субъектов естественных монополий и потребителей их услуг и создания благоприятных условий для привлечения инвестиций в сектор естественной монополии в 2002 году была принята программа совершенствования тарифной политики.
В рамках реализации программы были приняты меры по созданию единой методологии регулирования сферы естественной монополии, по внедрению опыта международной практики при совершенствовании нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность субъектов естественных монополий. В результате применения этих мер предполагалось обеспечение стабильности уровня тарифов на услуги естественных монополий в течение среднесрочного периода в целях привлечения инвестиций в обновление производства естественных монополий и повышение качества предоставляемых ими услуг (товаров, работ).
В декабре 2004 года приняты изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан "О естественных монополиях", направленные на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественной монополии и совершенствование государственного контроля и методов регулирования в сферах естественных монополий. Эти изменения и дополнения включают, в частности, следующее:
регулирование деятельности субъектов, осуществляемое в пределах регулируемых услуг, перечень которых утверждается Правительством Республики Казахстан по представлению уполномоченного органа;
появление возможности утверждения уполномоченным органом инвестиционного тарифа, предельного уровня тарифа и тарифа с учетом качества предоставляемых услуг (товаров, работ);
конкретизация видов иной деятельности, разрешенной для субъектов естественной монополии;
конкретизация норм об ограничении деятельности и об обязанностях субъектов естественных монополий;
принятие норм об установлении упрощенного порядка государственного регулирования отдельных субъектов естественных монополий;
конкретизация прав и обязанностей уполномоченного органа;
установление ограничения для аффилиированных лиц субъектов естественных монополий на участие в тендерах, проводимых субъектами естественных монополий.
Задачи формирования единой модели тарифообразования для субъектов естественных монополий решены с единых позиций, в основе которых лежит принцип определения ценности услуг факторами функционирования отраслей: процессами реструктуризации, спросом, предложением и государственным регулированием. Концепция совершенствования тарифной политики субъектов естественных монополий сформирована на основе анализа влияния этих факторов на модель ценообразования. В основу совершенствования тарифной политики выбраны следующие принципы:
структуризация тарифов, связанная с процессами демонополизации отраслей;
учет интересов потребителей и государства при дифференциации тарифов;
обеспечение безубыточности предприятия в целом с точки зрения производителя и инвестора;
прозрачность структуры тарифов.
Модель расчета тарифов должна определять экономически обоснованные прозрачные тарифы и предусматривать возможность дальнейшей их корректировки посредством механизма учета влияния балансовых факторов. Данные принципы на практике регулирования предполагается использовать путем внедрения новых методов тарифообразования, мониторинга состояния субъектов естественных монополий и их потребителей и разработки инструментов анализа изменения тарифов.
При расчете и утверждении тарифов применяются новые методы тарифообразования:
метод расчета ставки прибыли на регулируемую базу задействованных активов;
метод установления тарифов на среднесрочный период.
Для субъектов водохозяйственной, канализационной систем и энергетического сектора тарифы утверждаются с учетом ставки прибыли на регулируемую базу задействованных активов. Для трех субъектов энергетического сектора (Усть-Каменогорская и Актюбинская ТЭЦ, Алматинские газовые сети), а также товарищества с ограниченной ответственностью "Водные ресурсы маркетинг" утверждены среднесрочные тарифы.
Допустимый уровень прибыли исчисляется исходя из рыночной стоимости активов, используемых при предоставлении услуг, включая фактические инвестиции, и ставки прибыли. Ставка прибыли определяется с учетом отраслевой принадлежности субъекта естественной монополии.
Для водохозяйственных систем ставка прибыли определяется с помощью метода учета рисков инвестирования, для субъектов энергетического сектора - используется метод средневзвешенной стоимости капитала. Чем больше субъект инвестирует, тем выше его прибыль.
Другим важным фактором для привлечения инвестиций является внедрение в практику метода установления тарифов на среднесрочный период.
Введение стабильных тарифов на среднесрочный период предусматривает установление тарифных рамок, в пределах которых естественные монополии осуществляют свою деятельность. Важным является то, что субъекты естественной монополии получают возможность самостоятельно распоряжаться доходами от повышения эффективности производства.
Условием предоставления тарифов на среднесрочный период является принятие субъектом естественной монополии обязательств по реализации утвержденной инвестиционной программы на среднесрочный период. Кроме того, при расчете среднесрочных тарифов учитывается прибыль, рассчитанная на регулируемую базу задействованных активов.
Для обоснования уровня тарифов на услуги субъектов естественной монополии были разработаны механизмы экспертной диагностики финансово-хозяйственного состояния предприятия. Основными целями проведения финансовых и технических экспертиз являются получение объективной оценки результатов деятельности субъектов естественных монополий, комплексное выявление неиспользованных резервов, постоянный контроль рациональности функционирования хозяйственных систем, контроль за соблюдением нормативных актов. Источниками информации для финансовой и технической экспертизы являются системы бухгалтерского учета и отчетности, статистического учета и отчетности, управленческого учета и отчетности и внеучетные источники: материалы ревизий, внешнего и внутреннего аудита, результаты проверок налоговой службы, материалы производственных совещаний субъектов естественной монополии и компетентных органов, средства массовой информации.
3. Анализ текущего состояния сфер естественных монополий
Параграф 1. Сфера железнодорожного транспорта
Особенностью тарифов на железнодорожные грузовые перевозки является то, что они не только определяют уровень стабильности железнодорожного транспорта, как самостоятельной отрасли, работающей в условиях самофинансирования, но и, наряду с другими базовыми отраслями, оказывают воздействие на экономическое положение предприятий и отраслей материального производства.
С принятием Программы реструктуризации железнодорожного транспорта Республики Казахстан на 2004-2006 годы, утвержденной постановлением Правительства Республики Казахстан от 6 февраля 2004 года N 145 и внесением в июле 2004 года изменений в Закон Республики Казахстан "О железнодорожном транспорте" начат процесс организационного и финансового разделения естественно-монопольной деятельности и других видов деятельности акционерного общества "Национальная компания Казакстан темiр жолы" (далее - АО "НК Казакстан темiр жолы"). К сфере естественной монополии на железнодорожном транспорте отнесена деятельность по оказанию услуг магистральной железнодорожной сети (далее - МЖС) и услуг подъездных путей. Остальная деятельность, включая перевозку грузов и пассажиров, выведена в конкурентную сферу.
Суть реализуемой в настоящее время в Казахстане концепции реформирования железнодорожной отрасли направлена на либерализацию и сужение регулируемого сектора за счет внедрения конкуренции в отрасли там, где это возможно и коммерциализацию (ориентированность на результат) монопольного сектора за счет экономически обоснованного и эффективного ценообразования.
До 20 июля 2004 года в Республике Казахстан в республиканском сообщении тарифы применялись при перевозках грузов между станциями, находящимися на территории Казахстана, и рассчитывались по ставкам прейскуранта N 10-01 издания 1989 года "Тарифы на грузовые железнодорожные перевозки", исчисляемым в рублях, с учетом повышающих коэффициентов индексации и пересчета рублей в тенге, устанавливаемых уполномоченным органом. Грузовые тарифы на перевозки грузов в межгосударственном сообщении рассчитывались по ставкам прейскуранта "Тарифы на экспортно-импортные грузовые железнодорожные перевозки", которые исчислялись в швейцарских франках, с учетом повышающих коэффициентов, устанавливаемых уполномоченным органом и пересчитывались в валюту платежа в тенге по курсу Национального Банка Республики Казахстан на день платежа, который был введен с 1 июля 1999 года.
С 20 июля 2004 года утверждены и введены в действие тарифы на услуги магистральной железнодорожной сети при перевозке грузов железнодорожным транспортом, получаемые путем пропорционального разделения тарифов на грузовые перевозки на инфраструктурную и другие составляющие. Тарифы на перевозку грузов железнодорожным транспортом формируются из четырех составляющих: тарифов на услуги магистральной железнодорожной сети, локомотивной тяги, грузовой и коммерческой работы и пользование вагонами и контейнерами.
В настоящее время совместно с заинтересованными государственными органами и потребителями услуг оператора магистральной железнодорожной сети проводится разработка проекта методики расчета тарифов на услуги магистральной железнодорожной сети в соответствии с перечнем операций, входящих в услуги МЖС, утвержденным Министерством транспорта и коммуникаций Республики Казахстан. Методика расчета тарифов на услуги подъездных путей утверждена приказом и.о. Председателя Агентства Республики Казахстан по регулированию естественных монополий от 30 декабря 2004 года N 516-ОД.
При этом ценовому государственному регулированию подлежит плата, вносимая перевозчиками за пользование услугами магистральной железнодорожной сети, остальные составляющие железнодорожного тарифа (услуги локомотивной тяги и железнодорожные перевозки) потенциально относятся к конкурентному сектору, но в настоящее время регулируются со стороны государства, в соответствии с законодательством о конкуренции и ограничении монополистической деятельности.
Существующая сегодня дифференциация тарифов по отдельным категориям перевозок (видам сообщения и родам грузов) стала результатом:
применения в определенный период развития экономики страны дифференцированного подхода к субъектам, экспортирующим продукцию и поставляющим его на внутренний рынок;
применения на протяжении многих лет метода индексации базовых ставок прейскуранта 10-01 путем дифференцированного установления коэффициентов удорожания тарифных ставок на отдельные рода грузов.
Дифференциация цен на продукцию естественных монополий служит инструментом социальной и экономической политики государства, позволяющим регулировать хозяйственную активность различных отраслей. Иными словами, механизм воздействия на экономику через систему регулируемых цен является дополнением к фискальной макроэкономической политике.
В связи с предстоящим вступлением Казахстана во Всемирную торговую организацию планируется выравнивание тарифов во внутриреспубликанском и экспортно-импортном сообщениях по согласованному в рамках переговорного процесса графику.
Введенные тарифы на услуги магистральной железнодорожной сети путем пропорционального разделения тарифов прейскуранта 10-01 являются временными - до разработки и принятия новой тарифной методологии.
В то же время существуют определенные трудности по внедрению новой методологии тарифного регулирования, связанные с неготовностью АО "НК "Казакстан темiр жолы" передать функции перевозчика "Казжелдортранс" по ряду технических и организационных причин. В связи с чем АО "НК "Казакстан темiр жолы" остается Национальным перевозчиком услуг до 1 января 2007 года.
Вместе с тем совершенствование тарифной политики в среднесрочной перспективе позволит сформировать конкурентную среду и принесет выгоды всем: потребителям - в виде низких цен; нерегулируемым предприятиям - в форме большей либерализации рынка; регулируемым предприятиям - через установление стабильного режима регулирования, благоприятствующего новым инвестициям и техническому развитию.
Параграф 2. Сфера электроэнергетики
В настоящее время в Казахстане создан и функционирует рынок электроэнергии, состоящий из двух уровней - оптового и розничного рынков электроэнергии. На оптовом рынке цены на электроэнергию формируются в условиях конкуренции между производителями на основе спроса и предложения. Законом Республики Казахстан "Об электроэнергетике" и Концепцией дальнейшего развития рыночных отношений в электроэнергетике Республики Казахстан, одобренной постановлением Правительства Республики Казахстан от 18 февраля 2004 года N 190, созданы необходимые условия для развития конкурентного розничного рынка электроэнергии, на котором поставщики конкурируют за право поставки электрической энергии конечным потребителям. При этом цены на электрическую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями, устанавливаются самостоятельно. Одновременно любой потребитель розничного рынка электрической энергии, непосредственно подключенный к сетям энергопередающей организации, может по своему усмотрению выбирать поставщика электрической энергии среди энергоснабжающих организаций, осуществляющих деятельность по электроснабжению потребителей в отдельно взятом регионе (район, село, поселок, имеющих отдельно выделенную схему электроснабжения).
Услуги по передаче электрической энергии относятся к сфере естественной монополии, и тарифы на них устанавливаются регулирующим органом. При этом тарифы на передачу по Национальной электрической сети содержат составляющую, которая зависит от дальности передачи электроэнергии от энергопроизводящей организации до потребителя. Также в транспортный тариф включены затраты на приобретение нормативных технических потерь в сетях. Тарифы на передачу по сетям региональных электросетевых компаний (тарифы за "вход") не зависят от фактора расстояния, при этом с 1 апреля 2005 года в них предусматриваются затраты на компенсацию нормативных технических потерь.
В некоторых регионах страны тарифы на электрическую и тепловую энергию, на услуги водохозяйственной и канализационной систем для населения субсидировались за счет промышленности. Объективно затраты на оказание услуг субъектами естественной монополии для населения выше, чем для промышленных потребителей.
Принимая во внимание социальную направленность данных услуг, было принято решение о поэтапном введении экономически обоснованной дифференциации. Первый этап предусматривал постепенное выравнивание тарифов до единого уровня, на втором этапе - введение экономически обоснованной дифференциации.
В июле 1999 года была принята Концепция регулирования деятельности субъектов естественных монополий в Республике Казахстан на 1999-2000 годы, одобренная постановлением Правительства Республики Казахстан от 15 июля 1999 года N 983. В соответствии с Концепцией требовалось осуществить уход от необоснованной дифференциации тарифов по группам потребителей по электроэнергии - в Актюбинской, Акмолинской, Западно-Казахстанской, Карагандинской, Восточно-Казахстанской областях и г. Алматы, по теплу - в Атырауской, Северо-Казахстанской и Южно-Казахстанской областях, г. Алматы, путем выравнивания тарифов, утверждение единых тарифов на услуги субъектов естественной монополии и введение экономически обоснованной дифференциации. Применение экономически необоснованной дифференциации в Казахстане предусматривалось завершить до 2000 года.
Однако в силу объективных причин, экономически необоснованная дифференциация тарифов на электрическую энергию сохранена в Алматинской, Актюбинской, Атырауской, Восточно-Казахстанской, Западно-Казахстанской, Карагандинской и Мангистауской областях. По тепловой энергии в Восточно-Казахстанской и Жамбылской областях.
Сохранение необоснованной дифференциации препятствует эффективному развитию промышленности. Промышленные предприятия, субсидируя через тарифы на тепловую и электрическую энергию других потребителей, в частности население несут необоснованно высокие затраты, что в свою очередь негативно отражается на конкурентоспособности продукции данных предприятий.
Разработана и введена в действие инструкция по утверждению и введению тарифов (цен, ставок сбора) на среднесрочный период на услуги (товары, работы) субъектов естественной монополии, утвержденная приказом Председателя Агентства Республики Казахстан по регулированию естественных монополий и защите конкуренции от 3 февраля 2003 года N 30-ОД, зарегистрированным в Министерстве юстиции Республики Казахстан за N 217. Внедрение методологии тарифообразования на среднесрочный период было направлено на стимулирование инвестиций в сферу энергетики. Вместе с тем, на сегодня методология тарифообразования на среднесрочный период реализуется в недостаточной мере. В целях более широкого внедрения данной методологии в сфере электроэнергетики необходимо ее дальнейшее совершенствование, рассмотрение возможности упрощения порядка установления среднесрочных тарифов и работы субъектов по данным тарифам.
Разработан ряд нормативных правовых актов в сфере функционирования оптового и розничного рынков электрической энергии. Проводятся централизованные торги электрической энергии. Разрабатывается механизм балансирования в режиме реального времени.
Основные проблемы сферы электроэнергетики.
1. В настоящее время согласно применяемой методики расчета тарифа на услуги по передаче электрической энергии по сетям регионального и/или местного уровней по классам напряжения, утвержденной приказом Председателя Агентства Республики Казахстан по регулированию естественных монополий и защите конкуренции от 22 декабря 2003 года N 334-ОД, все потребители как промышленные, так и бытовые оплачивают единый для всех тариф за "вход", при этом отсутствуют принципы экономически обоснованной дифференциации тарифов.
2. Низкий уровень привлечения инвестиций в реконструкцию и обновление электро- и теплосетевого хозяйства. В частности уровень износа систем теплоснабжения в большинстве городов достиг критического уровня, в том числе в результате заниженных тарифов, все это приводит к увеличению уровня сверхнормативных потерь тепловой энергии. Для восстановления технических стандартов, включая уровень технических потерь в системе теплофикации, необходимо привлечение масштабных инвестиций на капитальный ремонт и замену теплосетей в самые короткие сроки.
3. Несовершенство методологии расчета тарифов на услуги Национальной электрической сети (далее - АО "KEGOC"). В настоящее время уровень тарифов на услуги АО "KEGOC" зависит от расстояния передачи электроэнергии. Для эффективного функционирования и дальнейшего развития рынка электрической энергии тарифообразование на услуги по передаче электрической энергии по Национальной сети не должно быть дискриминационным для участников рынка. В этой связи необходимо дальнейшее совершенствование методологии расчета тарифов на услуги национальной электрической сети (АО "KEGOC") в части снижения зависимости уровня тарифа АО "KEGOC" от протяженности передачи электрической энергии.
4. Проблема обоснованного разделения затрат при комбинированной выработке электрической и тепловой энергии с учетом поддержания конкурентоспособности электроэнергии, производимой ТЭЦ.
Устранение необоснованной дифференциации и введение экономически обоснованной дифференциации тарифов будут способствовать, во-первых, выполнению требований действующего законодательства и принципов тарифной политики Республики Казахстан, а во-вторых, экономически обоснованному снижению себестоимости продукции промышленного производства и соответственно повышению ее конкурентоспособности.
Параграф 3. Сфера телекоммуникаций
Рынок услуг телекоммуникаций республики в последние годы показывает прогрессирующий рост, безусловно, связанный как с общими тенденциями экономического роста страны в целом, так и с проводимой либерализацией отрасли в результате реализации мероприятий Программы развития отрасли телекоммуникаций Республики Казахстан на 2003-2005 годы, утвержденной постановлением Правительства Республики Казахстан от 18 февраля 2003 года N 168.
В течение 2004 года в соответствии с данной программой был осуществлен этап частичной либерализации телекоммуникационного рынка. Принят новый Закон Республики Казахстан "О связи" и внесены принципиальные изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан "О естественных монополиях", в реализацию которых принят целый ряд нормативно-правовых актов, которые фактически заложили основу новой модели государственного регулирования телекоммуникационной отрасли, ориентированной на преодоление монополии и активное поощрение и развитие конкуренции.
Во всех законодательных и нормативных документах отменено понятие национального оператора, все операторы уравнены в своих правах и обязанностях. В конце 2004 года был открыт для конкуренции ранее монопольный рынок междугородной и международной связи с отзывом эксклюзивной лицензии у акционерного общества "Казахтелеком" (далее - АО "Казахтелеком") и выдачами лицензий новым альтернативным операторам междугородной и международной связи. У абонентов и операторов связи республики появилась возможность выбора в получении услуг междугородной и международной связи и маршрутизации своего трафика через сети операторов междугородной и международной связи.
Отменено ранее существовавшее требование подключения сетей операторов только через сеть АО "Казахтелеком", у операторов связи появилось право свободного выбора схем взаимного подключения друг к другу, за исключением транзита международного трафика операторов сотовой связи. Внесены изменения в Правила присоединения сетей телекоммуникаций к сети телекоммуникаций общего пользования и регулирования пропуска трафика по сети телекоммуникаций общего пользования Республики Казахстан, утвержденные приказом Председателя Агентства Республики Казахстан по информатизации и связи от 12 июля 2004 года N 145-п, зарегистрированным в Министерстве юстиции Республики Казахстан за N 3041, создающие недискриминационные для новых операторов условия присоединения к сети и реализующие принцип обязательности подключения для доминирующих операторов. Принята новая методика взаиморасчетов между операторами традиционных услуг связи, утвержденная приказом Председателя Агентства Республики Казахстан по регулированию естественных монополий от 8 ноября 2004 года N 438-ОД, направленная на стимулирование роста трафика присоединяемых операторов, при котором увеличивается их доля в тарифном распределении.
Универсальные услуги телекоммуникаций не входят в сферу естественной монополии, при этом тарифы на эти услуги подлежат утверждению Правительством Республики Казахстан. Планом ребалансирования тарифов на универсальные услуги телекоммуникаций, утвержденным постановлением Правительства Республики Казахстан от 21 августа 2004 года N 884, предусмотрено поэтапное устранение кросс-субсидирования между услугами и категориями абонентов, которое создаст экономическую основу для появления конкуренции на рынке местной телефонной связи.
В октябре 2004 года осуществлен первый этап ребалансирования тарифов на универсальные услуги, в соответствии с которым осуществлено повышение абонентской платы для физических лиц в городской местности на 20 % с одновременным снижением на 20 % тарифов на услуги международной телефонной связи на все направления. Ввиду социальной значимости услуги местной связи для жителей сельской местности тарифы на эти услуги остаются на прежнем уровне, при этом убытки операторов, оказывающих услуги местной телефонной связи на селе, будут покрываться в рамках механизма универсального доступа.
В результате реализации мероприятий государственной политики в области либерализации телекоммуникационной отрасли происходит объективное сужение сферы естественной монополии, в которой теперь фактически отсутствуют услуги телекоммуникаций, оказываемые операторами связи конечным пользователям. В сфере естественной монополии остаются услуги по присоединению и пропуску трафика операторов, услуги предоставления в аренду или пользование кабельной канализации и технологического имущества для целей присоединения сетей телекоммуникаций к сети телекоммуникаций общего пользования. Данное обстоятельство обусловлено сохранением до конца 2005 года двух признаков эксклюзивного права АО "Казахтелеком": на транзит международного трафика операторов сотовой связи и предоставление услуг международной и междугородной телефонной связи своим абонентам, а также необходимостью определенного переходного периода для развития конкуренции на операторском сегменте и формирования межоператорских взаимоотношений на основе новой регулятивной базы, перехода к тарифообразованию на межоператорские услуги на базе данных раздельного учета доходов, затрат и активов операторов.
Кроме того, нельзя не отметить развитие сегмента мобильной связи, рынок услуг которого уже сейчас сопоставим с рынком услуг традиционной телефонии.
Отсутствие результатов внедрения раздельного учета и соответствующей проверки корректности его внедрения и ведения не позволяет в настоящее время должным образом определить себестоимость предоставления регулируемых услуг и, соответственно установить экономически обоснованные тарифы. Данное положение также относится к формированию и установлению расчетных тарифов (ставок) на услуги по пропуску трафика между сетями операторов связи. Используемый в настоящее время подход основан на определении доли участия технических элементов сетей операторов связи в пропуске конкретных видов трафика. При этом уже сейчас ясно, что данный подход является не самым оптимальным и в ближайшее время, после завершения внедрения раздельного учета затрат большинством операторов, необходимо осуществлять переход на методологию расчета тарифов на присоединение и пропуск трафика операторами связи на основе данных раздельного учета.
Параграф 4. Сфера трубопроводных и водоканализационных систем
Предприятия, осуществляющие деятельность по транспортировке нефти и (или) нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, являются финансово устойчивыми, характеризуются положительной динамикой уровня чистого дохода и стабильностью объемов предоставляемых услуг. Финансовое состояние предприятий, осуществляющих деятельность по хранению, транспортировке газа или газового конденсата по магистральным и (или) распределительным трубопроводам, также оценивается положительно.
Сложившаяся ситуация в области регулирования сферы водохозяйственных и (или) канализационных систем требует дальнейшего совершенствования политики государства в водном секторе экономики.
Одной из основных проблем государственного регулирования деятельности субъектов естественной монополии в данной отрасли является отсутствие в законодательстве Республики Казахстан норм, определяющих государственный орган, уполномоченный на проведение государственной политики в сфере коммунального водоснабжения и водоотведения, без которого остаются нерешенными многие проблемы, начиная с общего для всех водоканалов вопроса отсутствия четкой нормативной правовой базы, определяющей основы организации деятельности предприятий водоснабжения и водоотведения, и заканчивая государственной стратегией развития данного сектора.
Большинство предприятий, оказывающих услуги водохозяйственной и (или) канализационной систем на сегодняшний день, характеризуется низкой степенью финансовой устойчивости и являются убыточными.
В данной ситуации проблема заключена в соотношении тарифов предприятий на услуги водохозяйственных и (или) канализационных систем и доходов населения (не принимая во внимание уровень менеджмента на данных предприятиях).
Ограниченная платежеспособность населения не позволяет включать в тарифы финансирование капитальных вложений в необходимом объеме на ремонт и развитие инфраструктуры, поскольку это неизбежно приведет к их росту, зачастую значительному. При этом изношенность основных фондов предприятий водоснабжения (62 % в среднем по республике в 2003 году, против 50 % в 2001 году), в свою очередь, является причиной роста потерь (более 32 % в среднем по республике), и как следствие, снижения качества оказываемых услуг.
Кроме того, одной из негативных сторон является низкая степень использования производственных мощностей вследствие сокращения объемов потребления данных услуг (около 51 % в среднем по республике).
В настоящий момент различными международными финансовыми институтами реализуются проекты по строительству новых и реконструкции действующих систем водоснабжения, а также по совершенствованию деятельности данного сектора в целом, однако единая государственная политика, определяющая стратегические направления функционирования и развития водохозяйственной отрасли экономики, включая сектор коммунального водоснабжения и водоотведения, с учетом особенностей и текущего состояния экономики страны отсутствует.
Не уступающим по степени важности является вопрос отсутствия детализации понятия "услуги водохозяйственных и (или) канализационных систем", которое охватывает широкий спектр различных по своим функциональным свойствам, технологии, масштабам, характеристикам поставщиков и потребителей, а также многим другим параметрам, услуг.
Учитывая, что регулирование и контроль деятельности субъектов естественных монополий должны осуществляться с учетом особенностей оказываемых ими услуг, отсутствие утвержденного в предусмотренном законодательством порядке перечня регулируемых услуг, отнесенных к сфере водохозяйственных и (или) канализационных систем, не позволяет проводить эффективную тарифную политику, обеспечивающую соблюдение интересов всех участников сферы естественных монополий водного сектора экономики и значительно снижает общий качественный уровень государственного регулирования.
Государственное регулирование в сфере естественных монополий должно учитывать особенности осуществляемых предприятиями-монополистами видов деятельности. На сегодняшний день виды услуг, отнесенные к сфере водохозяйственных и (или) канализационных систем, однозначно не определены. Это значительно снижает общий качественный уровень государственного регулирования и не позволяет проводить эффективную тарифную политику, обеспечивающую соблюдение интересов всех участников сферы естественных монополий водного сектора экономики.
Параграф 5. Сфера аэронавигации
Политику регулирования в сфере аэронавигации определяют Законы Республики Казахстан "О государственном регулировании гражданской авиации" и "Об использовании воздушного пространства и деятельности авиации Республики Казахстан" .
Основными функциями аэронавигации является аэронавигационное обслуживание в верхнем воздушном пространстве, местных воздушных линий и в районах аэродромов Республики Казахстан. Модернизация оборудования и оптимизация процедур управления воздушным движением позволяет осуществить аэронавигационное обслуживание из 12 районов организации воздушного движения (далее - ОВД). Существующая сеть международных воздушных трасс позволяет удовлетворить потребности всех пользователей воздушного пространства Республики Казахстан.
Ставки аэронавигационных сборов зависят от максимальной взлетной массы воздушного судна, типа выполняемого полета и государственной принадлежности авиакомпании. Тарифы для казахстанских авиакомпаний ниже ставок, применяемых к иностранным авиакомпаниям.
Совершенствование тарифной политики было вызвано обострением конкуренции на мировом рынке аэронавигационных услуг, уменьшением потока транзитных рейсов иностранных авиакомпаний и существующей дифференциацией тарифов, не приведшей к существенному росту внутренних перевозок и снижению или стабилизации пассажирских тарифов. Основными проблемами регулирования данной сферы выступают сегодня вопросы регулирования услуг аэронавигации, предоставляемых воздушным судам, выполняющим транзитные полеты, введения раздельного учета затрат, повышения транзитного потенциала в сфере аэронавигации, сохранения финансовой стабильности и решения социально-кадровых вопросов, привлечения на внутренний рынок авиаперевозок Республики Казахстан иностранных авиакомпаний.
Параграф 6. Сфера почты
К сфере естественной монополии относятся общедоступные услуги почтовой связи, которые заключаются в услугах оператора почты по пересылке простых писем, почтовых карточек и бандеролей пользователей.
В настоящее время, исходя из наличия широкой почтовой сети, покрывающей всю территорию страны, обязательства по их предоставлению собственником в лице государства возложены на Национального оператора почты. Статус Национального оператора почты Республики Казахстан предоставлен акционерному обществу "Казпочта".
Согласно положению Национальный оператор почты предоставляет любому пользователю в любом населенном пункте Республики Казахстан общедоступные услуги почтовой связи.
Национальный оператор почты оказывает социально значимые услуги и зачастую несет убытки в сельской местности, поскольку действующие тарифы на большинство видов оказываемых услуг установлены по усредненным ставкам, не учитывающим различия в себестоимости предоставления услуг в городской и сельской местности.
Согласно Закону Республики Казахстан "О почте" национальной почтовой сетью признается почтовая сеть общего пользования, действующая на всей территории республики и через которую предоставляются услуги на основе публичного договора. Национальную почтовую сеть можно считать системой предоставления общедоступных услуг, состоящую из сети Национального и альтернативных операторов. Но на сегодняшний день из-за отсутствия альтернативных операторов общедоступных услуг почтовой связи, почтовая сеть Национального оператора почты является национальной почтовой сетью. Определенным ограничением для
предоставления данных услуг другими операторами почты являются относительная низкая цена на данные услуги и система жесткого регулирования и контроля субъектов естественной монополии в соответствии с законодательством, а также снижение доверия со стороны пользователей к данным услугам. Объемы предоставления общедоступных услуг почтовой связи по сравнению с другими услугами почтовой связи (курьерская и ускоренная, специальная) из года в год остаются на одном уровне, абонентские почтовые ящики в жилых домах в большинстве непригодны для эксплуатации.
Повышению спроса населения на общедоступные услуги содействуют внешние факторы - благоприятная экономическая ситуация в стране (рост уровня платежеспособности населения, развитие частного и делового секторов экономики, низкий уровень инфляции и другие).
В качестве важнейших задач государственного регулирования тарифной политики определены:
максимально возможное удовлетворение спроса потребителей;
повышение эффективности деятельности подразделений Национального оператора почты;
обеспечение дальнейшего развития и модернизации средств, расширение рынка услуг и улучшение качества предоставления услуг почтовой связи;
поиск и внедрение новых форм привлечения потенциальных потребителей услуг;
создание экономически равных условий для операторов, предоставляющих услуги в сельской местности;
содействие в привлечении инвестиций для внедрения новых технологий и оборудования;
внедрение передового международного опыта.
В целом, развитие конкуренции на почтовом рынке будет способствовать появлению альтернативных операторов, способных оказывать общедоступные услуги. Это позволит рассмотреть возможность исключения Национального оператора почты из числа монополистов по названным услугам и создать правовые условия вхождения частных операторов. В целях создания равных конкурентных условий для операторов почты, особенно оказывающих услуги почтовой связи в сельской местности, необходимо построение оптимальной стратегии ценообразования.
В связи с этим в области почтовых услуг предусматривается введение раздельного учета затрат по видам услуг. Это позволит определить реальный уровень себестоимости услуг, формировать доходы для покрытия текущих затрат и получения прибыли. В этих целях разработана методика по разделению затрат, определению себестоимости услуг и расчета тарифов в сфере почтовой связи.
Основная проблема регулирования, связанная с качеством предоставления услуг и удовлетворением потенциального спроса на общедоступные услуги почтовой связи, диктует необходимость пересмотра перечня общедоступных услуг почтовой связи и разработки механизма универсального обслуживания в сфере почты в целях повышения доверия к почте и обеспечения сохранности абонентских почтовых ящиков в кондоминиумах.
Параграф 7. Сфера аэропортов
В настоящее время в республиканский раздел Государственного регистра субъектов естественных монополий включены все аэропорты республики.
С целью привлечения авиаперевозчиков в рамках использования транзитного потенциала региона путем ограничения государственного тарифного регулирования деятельности аэропортов утверждена номенклатура услуг аэропортов, на которые применяются регулируемые государством цены, предусматривающая выведение части услуг в конкурентную среду. Номенклатура включает исчерпывающий перечень услуг, при этом основными являются обеспечение взлета и посадки (приема и выпуска), обеспечение авиационной безопасности и услуги по предоставлению мест стоянки воздушного судна.
В целях обеспечения прозрачности формирования тарифов на услуги, оказываемые аэропортами в условиях естественной монополии, была введена в практику регулирования методика расчета аэропортовых сборов и тарифов за наземное обслуживание в аэропортах Республики Казахстан, позволяющая оптимально распределять затраты предприятий по видам оказываемых услуг.
В то же время, несмотря на принимаемые меры, в том числе направленные на совершенствование нормативной базы, основной проблемой тарифного регулирования в сфере аэропортов является необходимость устранения практики применения необоснованной дифференциации тарифов на услуги некоторых аэропортов по группам потребителей, которая сохранилась до настоящего времени в 11 из 20 аэропортов республики.
Кроме того, на предприятиях отсутствует раздельный учет доходов, затрат и задействованных активов. В этой связи, для обеспечения прозрачности и обоснованности затрат, учитываемых при формировании тарифных смет и тарифов на регулируемые услуги аэропортов и аэронавигации разработаны и утверждены Правила ведения раздельного учета доходов, затрат и задействованных активов субъектами естественной монополии, оказывающими услуги в сфере аэропортов. Внедрение раздельного учета позволит обеспечить прозрачность и обоснованность затрат, учитываемых при формировании тарифов и тарифных смет на регулируемые услуги (товары, работы), а также будет способствовать прекращению практики перекрестного субсидирования одних услуг (товаров, работ) за счет других, в том числе переноса части расходов от нерегулируемых услуг (товаров, работ) на регулируемые.
Также, в целях дальнейшего совершенствования системы тарифообразования на регулируемые услуги аэропортов необходимо разработать новую методику расчета тарифов (ставок сборов) на регулируемые услуги аэропортов.
Параграф 8. Сфера морских портов
Услуги морских портов на сегодняшний день оказываются двумя предприятиями, включенными в республиканский раздел Государственного регистра субъектов естественных монополий: республиканское государственное предприятие "Актауский международный морской торговый порт" и акционерное общество "Национальная морская судоходная компания "Казмортрансфлот".
Услуги морских портов регулируются согласно утвержденному перечню обязательных услуг морского порта, в соответствии с которым к регулируемым услугам отнесены погрузочно-разгрузочные работы, выполняемые силами и средствами морского порта, и услуги за заход судна в морской порт для производства грузовых операций и/или иных целей с последующим выходом из порта (судозаход).
В рамках реализации Программы совершенствования тарифной политики субъектов естественной монополии на 2002-2004 годы, утвержденной постановлением Правительства Республики Казахстан от 15 октября 2002 года N 1126, разработана и утверждена методика по расчету ставок сборов и плат за работы и услуги, выполняемые морским портом. Кроме того, для проведения гибкой тарифной политики, направленной на увеличение объема оказываемых услуг и создание условий на переориентацию транзитных грузов через Республику Казахстан, разработаны и утверждены Правила установления и отмены временных понижающих коэффициентов к тарифам (ценам, ставкам сборов) на услуги по перевалке грузов, выполняемые силами и средствами морского порта.
В ближайшей перспективе необходимо продолжать совершенствовать тарифную методологию, применяемую к деятельности предприятий, оказывающих услуги морских портов путем внедрения раздельного учета затрат и задействованных активов и разработки порядка установления ставки прибыли на регулируемую базу задействованных активов.
4. Цель и задачи Концепции
В соответствии с долгосрочной стратегией развития страны до 2030 года и среднесрочным планом социально-экономического развития Республики Казахстан на 2005-2007 годы, а также утвержденными отраслевыми программами и проводимой реструктуризацией отраслей необходимо дальнейшее совершенствование существующей системы государственного регулирования естественно-монопольных рынков с переводом акцентов на достижение экономической эффективности с учетом государственных целей регулирования.
Принимаемые меры по регулированию сфер естественных монополий носят характер "микроэкономического" регулирования, когда уровень тарифов на услуги субъектов естественных монополий устанавливается исходя из обоснованных затрат субъекта, но не принимается во внимание влияние уровня тарифов на другие сектора экономики и возможные диспропорции в развитии экономики государства, как последствия несогласованных тарифов. Поэтому необходимо в дальнейшем развивать такие инструменты регулирования тарифов, которые позволят оценить степень согласованности тарифов с точки зрения общих интересов всей экономики в целом, то есть на "макроэкономическом" уровне. В рамках реализации настоящей Концепции необходимо дальше совершенствовать механизмы микроэкономического регулирования и параллельно развивать инструменты макроэкономического регулирования.
Целью настоящей Концепции является определение основных направлений совершенствования и развития политики регулирования в сферах естественных монополий, обеспечивающих согласованное развитие всех отраслей экономики. Создание эффективной системы тарифообразования на услуги субъектов естественных монополий, как одного из основных направлений тарифной политики, должно базироваться на следующих принципах:
1) соблюдение баланса интересов потребителей и субъектов естественной монополии;
2) покрытие затрат и прибыли, обеспечивающих эффективное функционирование субъекта естественной монополии;
3) стабильность тарифов на среднесрочной основе;
4) отказ от необоснованной дифференциации тарифов, с целью обеспечения процесса интеграции Казахстана в мировую экономику;
5) повышение эффективности деятельности субъектов естественных монополий.
С учетом вышеизложенного необходимо решение следующих задач по совершенствованию существующих механизмов регулирования:
совершенствование системы тарифного регулирования;
определение границ сфер естественных монополий и конкурентных секторов по отраслям;
разработка нормативных правовых актов, регулирующих взаимоотношения между субъектами рынка в реформируемых отраслях;
внедрение механизмов раздельного учета доходов, расходов и задействованных активов по услугам субъектов естественной монополии.
В направлении развития новых механизмов регулирования необходимо решить следующие задачи:
разработка моделей оценки влияния на отрасли экономики и отдельные группы потребителей динамики изменения уровней тарифов на услуги субъектов естественных монополий;
определение экономической обоснованной дифференциации тарифов с учетом специфики отраслей;
разработка механизмов государственного субсидирования регулируемых услуг;
совершенствование механизмов контроля и технической, финансовой экспертизы деятельности субъектов естественных монополий. Построение системы мониторинга деятельности субъектов на основе сбалансированной системы показателей;
информатизация деятельности центрального государственного органа, осуществляющего контроль и регулирование деятельности в сферах естественных монополий.
5. Основные направления и механизмы реализации
Параграф 1. Совершенствование существующей методологической базы тарифного
регулирования сфер естественных монополий
Необходимость совершенствования действующей системы тарифного регулирования субъектов естественных монополий обоснована процессами реформирования и развития инфраструктурных отраслей, которые послужили причиной переработки нормативно-правовой базы, уточнения перечня "естественно монопольных услуг". В связи с этим, основные направления совершенствования тарифной политики ориентированы на решение проблемных вопросов, связанных с созданием стимулов для повышения эффективности деятельности субъектов естественной монополии, необходимостью снижения неэффективных затрат, повышением инвестиционной привлекательности предприятий.
Основными задачами, решение которых необходимо для совершенствования системы тарифного регулирования, являются:
совершенствование механизмов обеспечения прозрачности установления тарифов, внедрение механизмов раздельного учета доходов, расходов и задействованных активов по услугам субъектов естественных монополий;
обеспечение возмещения задействованных активов с целью создания условий для регулярного обновления основных средств субъектам естественной монополии, повышения инвестиционной привлекательности отраслей.
Важнейшими предпосылками внедрения системы раздельного учета доходов и расходов по видам услуг послужила необходимость совершенствования системы тарифного регулирования, то есть необходимость обеспечения следующих условий:
экономической обоснованности включаемых в тариф затрат;
прозрачности включаемых в тариф затрат.
Теоретической базой системы раздельного учета должны служить принципы экономической теории и теории принятия решений. Система раздельного учета должна включать методики распределения затрат на продукцию (услуги), отнесения задействованных активов на продукцию (услуги). Основными объектами анализа системы раздельного учета являются виды продукции (услуг).
Частота составления отчетности по системе раздельного учета определяется по мере необходимости, в соответствии с потребностями регулирующего органа и возможностей субъектов.
Решение задач разработки системы раздельного учета должно базироваться на разработке и использовании бизнес-модели субъекта естественной монополии, основанной на организационно-финансовой структуре и операционной модели описываемой отрасли.
Раздельный учет позволит обеспечить прозрачность и обоснованность затрат, учитываемых при формировании тарифов и тарифных смет на регулируемые услуги (товары, работы). Кроме того, это будет способствовать прекращению практики перекрестного субсидирования одних услуг (товаров, работ) за счет других, в том числе переноса части расходов от нерегулируемых услуг (товаров, работ) на регулируемые.
Стоимость разработки и внедрения системы раздельного учета на предприятии достаточно высока, поэтому необходимо разработать дифференцированные требования по ее реализации для субъектов естественной монополии в зависимости от объемов оказываемых услуг и доходов.
Одним из распространенных методов государственного регулирования деятельности компаний на рынках естественно-монопольных отраслей является нормирование прибыли, которое заключается в ограничении прибыли от регулируемых видов деятельности (продукции или услуг).
Ограничение прибыли в доходах от регулируемых видов деятельности (продукции или услуг) субъектов естественной монополии должно базироваться на рентабельности задействованных активов данного субъекта естественной монополии.
Метод регулирования допустимой прибыли в составе тарифа на оказание определенной услуги реализуется посредством определения стоимости задействованных при предоставлении этой услуги активов и стоимости капитала, привлеченного для финансирования задействованных активов. Уровень допустимой прибыли используется в качестве минимальной нормы формирования (ставки) операционной прибыли предприятия от этой услуги.
Норма прибыли на регулируемую базу активов, основанная на стоимости капитала, привлеченного для финансирования задействованных активов, является инструментом экономического стимулирования для всех участников рынка услуг субъектов естественной монополии.
Она служит:
критерием в процессе принятия решений по инвестированию средств;
базовым показателем эффективности вложений;
критерием в процессе принятия управленческих решений, например, относительно аренды или приобретения в собственность производственных основных средств.
Важность оценки стоимости капитала при определении допустимой прибыли от регулируемых услуг определяет необходимость корректного расчета этого показателя на основе соответствующей методики расчета. С целью обеспечения объективности этого расчета необходимо разработать методологический инструментарий, учитывающий факторы риска при расчете ставки прибыли.
Параграф 2. Развитие новых инструментов и методологии по установлению
оптимальных тарифов
Ключевые направления развития тарифного регулирования сферы естественной монополии определены принципом органичного включения тарифной политики, проводимой в отношении субъектов естественных монополий, в общегосударственную политику экономического развития республики посредством разработки методологии и определения макроэкономических критериев установления тарифов.
Развитие системы тарифного регулирования базируется на расширении степени учета в ценообразовании интересов основных заинтересованных сторон с использованием разработанных инструментов оценки влияния тарифов субъектов естественных монополий на отрасли экономики. Механизмами реализации данного направления являются мониторинг ключевых показателей состояния основных заинтересованных сторон, усиление научной базы поддержки принятия решений относительно тарифного регулирования с применением эконометрических и экономико- математических моделей прогноза, учитывающих взаимосвязи показателей. С применением таких моделей появится возможность предварительной оценки (прогнозов) влияния на субъекты рынка и экономику в целом таких факторов, как изменение тарифов, применение различных систем ценообразования на услуги естественных монополий, изменение в политике субсидирования отдельных отраслей и/или субъектов.
Мероприятия по совершенствованию методологии расчета и установления оптимальных тарифов на регулируемые услуги субъектов естественных монополий будут учитывать состояния секторов экономики, направления развития, заданные отраслевыми программами развития, и темпы реализации проводимых реформ.
Так например в сфере электроэнергетики необходимо предусмотреть поэтапное введение методологии расчета тарифов по передаче электрической энергии по сетям (РЭКов) регионального (местного) уровней по классам напряжения с учетом включения в "транспортный" тариф стоимости нормативных технических потерь; возможность перехода на зональные тарифы на передачу электрической энергии по Национальной сети, разработку и введение методологии расчета тарифа на производство тепловой энергии с учетом поддержания конкурентоспособности электроэнергии, производимой ТЭЦ, в целях обеспечения справедливого разделения затрат на производство электрической и тепловой энергии.
Еще одним определяющим направлением развития системы тарифного регулирования является учет вопросов, связанных с интеграционными процессами и развитием конкурентоспособности экономики Казахстана.
На текущий момент информационная поддержка обоснования уровня тарифов на услуги субъектов естественных монополий обеспечивается экспертной диагностикой финансово-
хозяйственного состояния предприятия. Основными целями финансовых и технических экспертиз являются объективная оценка результатов деятельности субъектов естественных монополий, комплексное выявление неиспользованных резервов, постоянный контроль рациональности функционирования хозяйственных систем, контроль за соблюдением нормативных актов. Соответственно, основные задачи экспертной диагностики заключаются в проверке качества и обоснованности планов, бюджетов, в проведении анализа зависимости "затраты - объем производства - прибыль", анализа труда и заработной платы, анализа эффективности использования материальных ресурсов, анализа эффективности использования основных фондов и работы оборудования, анализа себестоимости услуг. Источниками информации для экспертной диагностики являются системы бухгалтерского учета и отчетности, статистического учета и отчетности, управленческого учета и отчетности и другие источники: материалы ревизий, внешнего и внутреннего аудита, результаты проверок налоговой службы, материалы производственных совещаний субъектов естественной монополии и компетентных органов, средства массовой информации.
Для решения современных задач тарифного регулирования требуется более прогрессивный инструмент, позволяющий оценивать не только существующее состояние субъектов рынка и экономики в целом, но и проводить прогнозы для определения перспектив развития. Реализация этого требования предполагает совершенствование традиционной финансовой модели до инструмента, позволяющего четко перевести цели тарифного регулирования в плоскость реальных задач и критериев их решения.
Критериями оценки деятельности субъектов естественных монополий должны выступать не только финансовые показатели, но и немонетарные показатели эффективности организации бизнеса, которые в совокупности позволяют учитывать сбалансированность различных аспектов деятельности субъектов естественных монополий: взаимоотношений с клиентами, организации внутренних бизнес-процессов и новых возможностей.
Приоритетным направлением в развитии информационной базы тарифного регулирования выдвигается разработка системы мониторинга состояния субъектов естественных монополий, их потребителей и поставщиков на основе сбалансированной системы показателей.
Основной целью разработки такой системы является обеспечение системного подхода и информационной поддержки принятия решений в следующих вопросах:
обоснование уровня тарифов на регулируемые услуги;
определение объемов спроса в зависимости от уровня тарифов субъектов естественных монополий;
разработка механизмов субсидирования;
экономическое обоснование необходимости и объективности дифференциации тарифов;
оценка степени взаимного влияния отраслей и обоснования сбалансированного уровня тарифов.
На первом этапе развития уполномоченный орган ставит своей целью решение следующих задач: формулировка ясной концепции регулирования, единство мнений о способах ее реализации и доведение ее до сведения субъектов естественных монополий. В перспективе система методологического обеспечения и контроля должна трансформироваться из системы оценок в систему регулирования.
Разработка и внедрение сбалансированной системы показателей регулирования в практику функционирования уполномоченного органа требуют разработки организационно-методических основ: во-первых, требуется разработка соответствующей методики и инструментария для поддержки принятия решений в области регулирования естественных монополий; во-вторых, необходимо рассмотреть вопросы об организации системы мониторинга на базе сбалансированной системы показателей с определением регламента его исполнения.
Методическая основа сбалансированной системы показателей в качестве системы мониторинга и регулирования деятельности субъектов естественной и государственной монополии включает систему экономических моделей, классифицирующих объекты, методы и инструменты регулирования, методы анализа и балансирования интересов производителей регулируемых услуг, их потребителей и поставщиков.
Организационная основа реализации функций сбалансированной системы показателей включает два аспекта: автоматизацию методологической основы, с целью доведения разработанных инструментов регулирования до исполнительной системы, и разработку дополнительных требований к функциональной структуре уполномоченного органа, с целью внедрения исполнительной системы регулирования. Разработка автоматизированной исполнительной системы регулирования предоставит возможности отслеживания состояния субъектов естественных монополий в режиме реального времени, составления оперативных отчетов о результатах применения мер регулирования за наиболее короткие промежутки времени, сравнения целевых результатов с фактически достигнутыми. Внедрение автоматизированной исполнительной системы регулирования с одной стороны значительно повысит эффективность методов, с другой стороны, продиктует новые требования к форматам сбора и передачи информации, к квалификации специалистов и методам организации деятельности уполномоченного органа.
Сбалансированная система показателей будет отражать цели регулирования в сферах естественных монополий сквозь призму всеобъемлющей оценки деятельности субъектов естественных монополий, потребителей и поставщиков.
Такая система заполняет пробел действующих механизмов регулирования - отсутствие оценки взаимной связи тарифов различных отраслей. Система показателей должна сигнализировать о возможных нарушениях баланса с точки зрения глобальных интересов экономики в целом. Оценка влияния изменения тарифов в одной отрасли на финансово- экономическое состояние субъектов другой отрасли имеет большое значение для государства с точки зрения обеспечения развития экономики.
Развитие методологической базы тарифного регулирования базируется на наличии достаточной информационной поддержки, и основные направления развития определяются ее возможностями. Накопление информации по системе мониторинга на основе сбалансированной системы показателей регулирования позволит, во-первых, не придерживаться единых методологических подходов и разработать комплекс отраслевых регуляторов, учитывающий специфику технологического развития каждой отрасли, во-вторых, разработать модели взаимного влияния тарифов этих отраслей.
Интересам государства соответствует создание условий (совершенствование "среды") для развития всех участников монопольного рынка (и субъектов естественных монополий, и потребителей), при этом преследуется достижение макроэкономических целей развития экономики. Поэтому рыночный механизм хозяйствования дополняется инструментами государственного регулирования, соотношение которых зависит от характера решаемых экономических задач и социально-экономического состояния общества.
Проводимая регулирующим органом тарифная политика должна обеспечить оптимальный уровень цен допустимый как для производителей и приемлемый для потребителей. Но для учета этих противоречивых интересов участников рынка необходимой является дифференциация тарифов на услуги субъектов естественной монополии для разных групп потребителей.
Поэтому проблему дифференциации тарифов необходимо решать с учетом интересов и возможностей всех участвующих сторон. С точки зрения производителя экономически обоснованными будут уровни тарифов, основанные на затратах. Для потребителей же обоснованной будет дифференциация тарифов, которая делает доступными услуги или продукцию. Государство должно определять экономически обоснованную дифференциацию тарифов.
Основным инструментом устранения экономически необоснованной дифференциации тарифов являются механизмы государственного субсидирования. Определение механизмов государственного субсидирования является одной из приоритетных задач регулятивного органа в рамках развития тарифной политики и основывается на разработке методического инструментария для определения объектов субсидирования, необходимых размеров субсидирования и их источников, который будет включать:
1) методику определения размеров необходимых субсидий;
2) порядок обоснования по формам субсидирования.
Приоритетными отраслями, где необходимо развивать механизмы государственного субсидирования, являются железнодорожные пассажирские перевозки, услуги телекоммуникаций, производство и передача тепловой энергии, услуги водохозяйственной системы и другие.
6. Необходимые ресурсы и источники финансирования
Финансовое обеспечение Концепции осуществляется за счет и в пределах средств республиканского бюджета.
Необходимые финансовые ресурсы, связанные с реализацией Концепции, составляют всего 1361,8 млн. тенге, в том числе: в 2005 году - 399,4 млн. тенге; в 2006 году - 496,9 млн. тенге; в 2007 году - 465,5 млн. тенге.
Объемы расходов на 2006-2007 годы будут уточняться и корректироваться в соответствии с бюджетом на соответствующий финансовый год.
7. Ожидаемые результаты от реализации Концепции
В результате реализации настоящей Концепции будут получены следующие результаты:
создание механизма, обеспечивающего учет интересов субъектов естественных монополий, потребителей услуг и государства в части восстановления инфраструктурных отраслей;
создание необходимых условий для ликвидации структурных диспропорций между отраслями и переход от экономической политики выживания к экономической политике развития;
создание необходимых условий для перехода к установлению предельных среднесрочных и долгосрочных тарифов и уменьшение административных механизмов влияния на экономику;
повышение инвестиционной привлекательности за счет предсказуемости тарифов;
разработка и внедрение механизма мониторинга деятельности субъектов естественной монополии, контроля деятельности и повышения ответственности менеджмента за результаты;
ребалансированные тарифы;
обеспечение прозрачности деятельности субъектов естественных монополий за счет применения прогрессивной методики ценообразования, раздельного учета и методов расчета прибыли;
повышение качества предоставляемых услуг за счет модернизации производства, повышения эффективности управления и снижения сверхнормативных потерь;
разработка и внедрение инструментов, позволяющих анализировать влияние изменения тарифов субъектов естественных монополий на их потребителей и экономику, осуществлять прогноз влияния динамики тарифов на отдельные отрасли, доходы населения;
устранение барьеров для интеграции Казахстана в мировую экономику путем реализации принимаемых республикой требований со стороны Всемирной торговой организации, Евразийского экономического сообщества.
Утвержден
постановлением Правительства
Республики Казахстан
от 13 мая 2005 года N№455
План
мероприятий по реализации Концепции развития
тарифной политики в сферах естественных монополий
на 2005-2007 годы
№N |
Мероприятие |
Форма завер- |
Ответст- |
Сроки исполнения(реали- |
Предпола- |
Источник финанси- |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
1. |
Разработка |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ, МТК |
3 квартал 2005 года |
4,0 |
Республи- |
2. |
Разработка |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ, МТК |
3 квартал 2005 года |
6,0 |
Республи- |
3. |
Разработка правил ведения |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ, МТК |
3 квартал 2005 года |
7,0 |
Республи- |
4. |
Разработка правил проведения переоценки основных средств субъектов естественных |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ, МЮ |
3 квартал 2005 года |
6,0 |
Республи- |
5. |
Разработка правил пре- |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ, АИС |
3 квартал 2005 года |
3,0 |
Республи- |
6. |
Разработка |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ |
3 квартал 2005 года |
3,5 |
Республи- |
7. |
Разработка методических |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ |
3 квартал 2005 года |
3,5 |
Республи- |
8. |
Разработка правил ведения |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ, |
3 квартал 2005 года |
4,0 |
Республи- |
9. |
Разработка методики рас- |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ, |
3 квартал 2005 года |
Нет |
|
10. |
Разработка правил ведения |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ, |
3 квартал 2005 года |
5,0 |
Республи- |
11. |
Разработка методики рас- |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ, |
3 квартал 2005 года |
7,0 |
Республи- |
12. |
Разработка правил ведения |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ, |
4 квартал 2005 года |
5,0 |
Республи- |
13. |
Разработка правил ведения |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ, |
4 квартал 2005 года |
10,0 |
Республи- |
14. |
Разработка правил ведения |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ, |
4 квартал 2005 года |
5,0 |
Республи- |
15. |
Определение компетентного органа в сфере оказания |
Предло- |
АРЕМ |
4 квартал 2005 года |
Нет |
|
16. |
Разработка требований к |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ, |
4 квартал 2005 года |
1,8 |
Республи- |
17. |
Проведение финансовой и технической экспертизы деятельности субъектов естественных монополий |
Отчет в |
АРЕМ |
4 квартал 2005 года |
328,6 |
Республи- |
18. |
Введение методики расчета тарифа на услуги по передаче электрической энергии по сетям меж- |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ, |
1 квартал 2006 года |
Нет |
|
19. |
Разработка методики рас- |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ, |
3 квартал 2006 года |
8,0 |
Республи- |
20. |
Разработка методики рас- |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ, |
3 квартал 2006 года |
6,0 |
Республи- |
21. |
Разработка методики рас- |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ, |
3 квартал 2006 года |
7,0 |
Республи- |
22. |
Введение методики расчета тарифов на услуги по передаче электроэнергии по сетям регионального уровня, дифференци- |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ, |
3 квартал 2006 года |
Нет |
|
23. |
Разработка методики и электронной модели определения эластичности спроса по группам потребителей услуг субъектов естественных монополий |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ |
4 квартал 2006 года |
23,2 |
Республи- |
24. |
Разработка методики определения структуры потребления услуг субъектов естественных монополий конечными потребителями (домашние хозяйства) |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ, |
4 квартал 2006 года |
10,0 |
Республи- |
25. |
Разработка методики определения взаимного влияния цен и тарифов кор- |
Приказ АРЕМ, |
АРЕМ, |
4 квартал 2006 года |
44,7 |
Республи- |
26. |
Развитие и поддержание электронной базы данных мониторинга деятельности субъектов естественных монополий |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ |
4 квартал 2006 года |
48,0 |
Республи- |
27. |
Проведение финансовой и технической экспертизы деятельности субъектов естественных монополий |
Отчет в |
АРЕМ |
4 квартал 2006 года |
350,0 |
Республи- |
28. |
Разработка методики рас- |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ, |
3 квартал 2007 года |
5,5 |
Республи- |
29. |
Разработка методики расчета тарифов (цен, ставок сборов) |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ, |
3 квартал 2007 года |
3,5 |
Республи- |
30. |
Введение методики рас- |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ, |
3 квартал 2007 года |
Нет |
|
31. |
Построение системы мони- |
Инфор- |
АРЕМ |
4 квартал 2007 года |
24,3 |
Республи- |
32. |
Разработка методики оценки влия- |
Приказ АРЕМ, |
АРЕМ |
4 квартал 2007 года |
34,2 |
Республи- |
33. |
Развитие и поддержание электронной базы данных мониторинга деятельности субъектов естественных монополий |
Приказ АРЕМ |
АРЕМ |
4 квартал 2007 года |
48,0 |
Республи- |
34. |
Проведение финансовой и технической экспертизы деятельности субъектов естественных монополий |
Отчет в |
АРЕМ |
4 квартал 2007 года |
350,0 |
Республи- |
Примечание:
- Финансовое обеспечение Концепции осуществляется за счет и в пределах средств республиканского бюджета. Необходимые финансовые ресурсы, связанные с реализацией Концепции, составляют всего 1361,8 млн. тенге, в том числе: в 2005 году - 399,4 млн. тенге; в 2006 году - 496,9 млн. тенге; в 2007 году - 465,5 млн. тенге.
Объемы расходов на 2006-2007 годы будут уточняться и корректироваться в соответствии с бюджетом на соответствующий финансовый год.
АРЕМ - Агентство по регулированию естественных монополий
МЭБП - Министерство экономики и бюджетного планирования
МТК - Министерство транспорта и коммуникаций
МСХ - Министерство сельского хозяйства
МЭМР - Министерство энергетики и минеральных ресурсов
АИС - Агентство по информатизации и связи.
