Қазақстан Республикасының Үкіметі ҚАУЛЫ ЕТЕДІ:
«Орталық мемлекеттiк органдар мен облыстардың, республикалық маңызы бар қаланың, астананың жергiлiктi атқарушы органдары қызметiнiң тиiмдiлiгiн бағалау жүйесiн дамыту тұжырымдамасын бекіту туралы» Қазақстан Республикасының Президенті Жарлығының жобасы Қазақстан Республикасы Президентінің қарауына енгізілсін.
Қазақстан Республикасының
Премьер-Министрі К. Мәсімов
Қазақстан Республикасының Президенті
ЖАРЛЫҚ Орталық мемлекеттiк органдар мен облыстардың, республикалық маңызы бар қаланың, астананың жергiлiктi атқарушы органдары қызметiнiң тиiмдiлiгiн бағалау жүйесiн дамыту
тұжырымдамасын бекіту туралы
ҚАУЛЫ ЕТЕМІН:
1. Қоса беріліп отырған Орталық мемлекеттiк органдар мен облыстардың, республикалық маңызы бар қаланың, астананың жергiлiктi атқарушы органдары қызметiнiң тиiмдiлiгiн бағалау жүйесiн дамыту тұжырымдамасы бекітілсін.
2. Қазақстан Республикасы Президентінің Әкімшілігі мен Үкіметі осы Жарлықты іске асыру жөнінде шаралар қабылдасын.
3. Осы Жарлықтың орындалуын бақылау Қазақстан Республикасы Президентінің Әкімшілігіне жүктелсін.
4. Осы Жарлық қол қойылған күнінен бастап қолданысқа енгізіледі.
Қазақстан Республикасының
Президенті Н. Назарбаев
Қазақстан Республикасы
Президентінің
2012 жылғы « »
№ Жарлығымен
БЕКІТІЛГЕН
Орталық мемлекеттiк органдар мен облыстардың, республикалық
маңызы бар қаланың, астананың жергiлiктi атқарушы органдары
қызметiнiң тиiмдiлiгiн бағалау жүйесiн дамыту
ТҰЖЫРЫМДАМАСЫ 1. Бағалау жүйесiн дамыту пайымы
Кіріспе
Орталық мемлекеттік органдар мен облыстардың, республикалық маңызы бар қаланың, астананың, жергілікті атқарушы органдары қызметінің тиімділігін жыл сайынғы бағалау жүйесін (бұдан әрі – Бағалау жүйесі) енгізу мемлекеттік аппарат қызметінің тиімділігін кешенді талдауды тұрақты негізде жүргізу, оның жұмыс істеуінің жүйелі проблемаларын анықтау мүмкіндігін қамтамасыз етті.
Мемлекеттік басқару жүйесіне бағалау тетіктерін енгізу мемлекеттік органдардың қызметін ұдайы жетілдіру арқылы елдің бәсекеге қабілеттілігін арттыруға бағытталған.
Бұл ретте Бағалау жүйесінің өзін сапалы дамытпай мемлекеттік органдардың қызметін үздіксіз жетілдіруді қамтамасыз ету мүмкін емес. Осыған байланысты Бағалау жүйесін одан әрі дамытудың тұтас пайымын айқындайтын Тұжырымдама әзірлеу мәселесі өзекті болып табылады.
Ағымдағы жағдайды талдау
Жыл сайынғы бағалау жүйесі Қазақстан Республикасы Президентінің 2010 жылғы 19 наурыздағы № 954 Жарлығымен (бұдан әрі – Жарлық) бекітілген. Осы Жарлыққа сәйкес оның негізгі ережелері, қағидаттары бағыттары, органдар жүйесі мен өткізу тәртібі айқындалған.
Бағалауға мемлекеттік органдар қызметінің мынадай бағыттары жатады:
1) қадағаланатын салада, аяда, өңірде стратегиялық мақсаттар мен міндеттерге қол жеткізу және іске асыру;
2) Қазақстан Республикасы Президентінің, Қазақстан Республикасы Мемлекеттік хатшысының, Қазақстан Республикасы Үкіметінің, Қазақстан Республикасы Президенті Әкімшілігінің, Қазақстан Республикасының Премьер-Министрі Кеңсесінің актілері мен тапсырмаларын орындау;
3) бюджет қаражатын басқару;
4) мемлекеттік қызметтер көрсету;
5) персоналды басқару;
6) ақпараттық технологияларды қолдану.
Әрбір бағыт бойынша бағалауға уәкілетті мынадай мемлекеттік органдар айқындалған.
Бағалау органдарының жүйесі бағалауға уәкілетті мемлекеттік органдарды қамтиды:
1) Қазақстан Республикасы Президент Әкімшілігі;
2) Қазақстан Республикасы Премьер-Министрі Кеңсесі;
3) мемлекеттік жоспарлау жөніндегі уәкілетті орган;
4) мемлекеттік қызмет істері жөніндегі уәкілетті орган;
5) бюджетті атқару жөніндегі орталық уәкілетті орган (бұдан әрі – бюджетті атқару жөніндегі уәкілетті орган);
6) ақпараттандыру саласындағы уәкілетті орган.
Экономикалық даму және сауда министрлігі тиімділікке жалпы бағалауды жүзеге асырады. Уәкілетті мемлекеттік органдарды үйлестіруді Мемлекеттік органдарды бағалау жөніндегі сараптама комиссиясының жұмыс органы (қазіргі уақытта Президент Әкімшілігінің Стратегиялық әзірлемелер және талдау орталығы) жүзеге асырады.
Сондай-ақ Бағалау жүйесін сараптамалық-талдамалық, әдіснамалық және ұйымдық сүйемелдеу мақсатында «Экономикалық зерттеулер институты» АҚ құрамында Мемлекеттік органдар қызметінің тиімділігін бағалау орталығы (бұдан әрі – Бағалау орталығы) құрылды.
Бағалау жүйесінің әдіснамалық базасы бағалауға уәкілетті тиісті мемлекеттік органдар бекіткен әрбір көрсетілген бағыттар бойынша бағалау тиімділігінің 6 әдістемесін қамтиды.
Тікелей бағалау жүргізу бойынша жұмыс екі жыл бойы жүзеге асырылып келеді.
Пилоттық бағалау алғаш рет 2010 жылы үш мемлекеттік орган: Қазақстан Республикасы Еңбек және халықты әлеуметтік қорғау министрлігі, Қазақстан Республикасы Табиғи монополияларды реттеу агенттігі және Ақмола облысының әкімдігі бойынша жүргізілді.
2011 жылы 40 мемлекеттік орган: 24 орталық ведомство мен 16 әкімдік қызметінің тиімділігіне пилоттық бағалау жүргізілді.
Тұтастай алғанда, бүгінгі таңда мемлекеттік басқару құрылымына Бағалау жүйесі ойдағыдай енгізілді деп айтуға болады: мемлекеттік органдар оның қағидаттары мен тетіктерін қабылдады, алғашқы нәтижелері алынды, мемлекеттік аппарат қызметіндегі жүйелік проблемалар анықталды, оларды шешу бойынша жұмыс басталды.
Сонымен қатар, Бағалау жүйесінің одан әрі сапалы және тиімді жұмыс істеуі үшін мынадай проблемаларды шешу қажет.
Бағалауға уәкілетті мемлекеттік органдар мүдделерінің қайшылығы.
Қазіргі уақытта, Бағалау органдарының күрделі жүйесі бар. Әрбір бағыт бойынша екі және одан да көп бағалауға уәкілетті органдар айқындалған. Қазақстан Республикасы Президенті Әкімшілігі мен Премьер-Министрінің Кеңсесін қоспағанда, бағалауға уәкілетті органдар, сонымен қоса бағаланатын мемлекеттік органдар болып табылады.
Бұл ретте, бағалауға уәкілетті мемлекеттік органдар мемлекеттік саясатты әзірлеуге, мемлекеттік органдардың жетекшілік ететін саласындағы қызметінің тиімділігін бақылау мен бағалау жүргізуге жауапты.
Нәтижесінде, уәкілетті органдардың өздері жетекшілік ететін салалардағы бар проблемаларды көрсетуге қызығушылық танытпайтындығы байқалуда, бұл бағалаудың объективтілік қағидаттарын сақтауда тәуекелдер тудырады.
Мемлекеттік органдарға қосымша жүктеме және деректердің сенімсіздігі, қатері.
Ағымдағы бағалау моделі мемлекеттік органдардан саны көп есептер мен дәлелдейтін ақпаратты жинау қажеттілігіне, қайта тексеру үшін бағаланатын мемлекеттік органдарға баруға байланысты бағалау жүргізудің ұзақ мерзімдерін болжайды. Нәтижесінде өткен жылды бағалаудың жалпы қорытындысын шығару 10 айға дейінгі уақытты алады, бұл оның өзектілігін төмендетеді.
Бұл ретте, есепті ақпарат бағаланатын мемлекеттік органдардан сұратылатындығын, ал бір мемлекеттік органның ақпаратын қайта тексеру үшін 2-3 күн көзделетінін ескере отырып, деректердің дәйектілігін қамтамасыз ету өте күрделі міндет болып табылады.
Одан басқа қолданыстағы бағалау моделі уәкілетті мемлекеттік органдарға негізгі қызметін бағалау жүргізу бойынша жұмыстармен үйлестіруге мәжбүрлей отырып, қосымша жүктеме жасайды.
Қолданыстағы Бағалау органдары жүйесінің шектеулігі
Қолданыстағы Бағалау органдары жүйесі, онда уәкілетті орган мемлекеттік органдардың сыртқы бағалауын жүзеге асырады, барлық мемлекеттік құрылымдар мен ұйымдарды бағалауды қамтамасыз етуге мүмкіндік бере алмайды. Айталық, ресурстардың шектеулі болуына байланысты қазіргі уақытта орталық деңгейде тек 24 министрлік пен агенттік, өңірлік деңгейде 14 облыстық әкімдік пен Астана және Алматы қалаларының әкімдіктері ғана бағаланады. Облыстың әкімдіктері қалалар мен аудандардың әкімдіктерін бағалайды, бұл да өз кезегінде мүдделер қайшылығын туғызады.
Бұл ретте қазіргі уақытта құқық қорғау блогы, әлеуетті ведомстволар, ұлттық холдингтер, мемлекет қатысатын компаниялар мен ұйымдар тиімділікті бағалау аясына кірмейді.
Бағалау процесінің кіріктірілмегендігі (сыртқы бағалау және ішкі бағалау)
Қазіргі уақытта мемлекеттік органның сыртқы және ішкі бағалауы қосарлас және өзара байланыссыз іске асырылуда.
Оның үстіне, ішкі бағалау элементтері де өзара байланыссыз және әртүрлі құрылымдық бөлімшелер арқылы жүзеге асырылады. Сатылы институционалдық және әдіснамалық кірігудің болмауы салдарынан қолда бар ресурстар тиімсіз пайдаланылуда, мемлекеттік органдарға артық жүктеме жасалуда.
Бағалау мемлекеттік органдардың ішкі бақылау қызметтері (бұдан әрі - ІБҚ) жұмысының тиімсіздігін көрсетті. Бақылау міндеттерінен олар қаржы қаражатының пайдаланылуын бақылауды ғана жүзеге асыратындығына қарамастан, олардың қызметі орталық мемлекеттік органдардың 3% және жергілікті мемлекеттік органдардың 1,9% қаржы қаражатын ғана қамтыған. Бұл ретте, ІБҚ іс жүзінде мемлекеттік органдағы Басқару жүйесін бағалау жөніндегі функцияларды орындамай отыр.
Бұдан басқа, ІБҚ-ның бағаланатын мемлекеттік органдардың басшыларына есеп беретіндігіне байланысты мұндай бағалаудың объективтілігі күмән тудырады. Мысалы, бағалау нәтижесі бойынша маңызды ескертулер болғандығына қарамастан, 6 облыс әкімдігінде ІБҚ ешқандай жолсыздық анықтаған жоқ.
Мемлекеттік органды басқару жүйесін және олар айқындайтын саясаттың тиімділігін талдаудың жеткіліксіздігі, халық пен бизнестің кері байланысының нашар болуы.
Қолданыстағы Бағалау жүйесінің моделі негізінен мемлекеттік орган жұмысының белгіленген стандарттарға, қағидаларға, талаптарға сәйкес болмауын анықтауға бағдарланған. Стратегиялық мақсаттар мен міндеттерге қол жеткізуді бағалау кезінде тек қана оларға қол жеткізу дәрежесін есептеу нәтижелері ғана келтіріліп, мақсаттар мен міндеттерге қол жеткізілмеу себептері, оларды белгілеудің дұрыстығы, сондай-ақ оларды іске асыруға бағытталған шаралар талданбайды.
Бағалау жүйесі туралы Жарлықта көзделгендей, тәуелсіз сарапшылардың қорытындылары, үкіметтік емес ұйымдардың ақпараты мемлекеттік орган қызметінің тиімділігі туралы қорытынды дайындау үшін ақпарат көзі бола алады. Сонымен бірге, қазіргі уақытта тәуелсіз сарапшылардың, ҮЕҰ-ның бағалауға қатысуының және халықты әлеуметтанушылық сұрастыруды қолданудың әдіснамалық тәсілдері айқындалмаған. Бұдан басқа, сарапшылар мен ҮЕҰ тарапынан мемлекеттік органдарды бағалау тәуелсіздігін және объективтілігін қамтамасыз ету проблемасы тағы бар.
Халықаралық тәжірибеге шолу
Бағалау жүйесін дамытудың халықаралық тәжірибесі мемлекеттік аппарат тиімділігін өлшеудің әртүрлі тәсілдері бар екенін көрсетеді. Басты үш түрін атап көрсетуге болады, олар: (1) ішкі (өзін-өзі бағалау) Еуропа елдерінің көпшілігінде кездеседі, (2) сыртқы (Канада тәжірибесі бойынша) және аралас (АҚШ тәжірибесі бойынша).
Атап айтқанда, Канадада тиімділікті бағалауды MAF (Management assessment framework) - Басшылықтың есеп беру тұжырымдамасына сәйкес басқару құрылымын қадағалаудың түйінді құралы болып табылатын Қазынашылық Кеңесінің Хатшылығы жүзеге асырады. MAF департаменттер мен мекемелердің басқарушылық құрылымдары жұмысының көлемі мен тиімділігін, түйінді 15 саладағы мемлекеттік құрылымдардың басқарушылық құрылымдарының тиімділігі мен өнімділігін бағалауға мүмкіндік береді.
Америка Құрама Штаттарында тиімділікті бағалау федералдық ведомстволардың қызметін ішкі және сыртқы бақылауды көздейді.
Осы мақсатта АҚШ-та федералдық ведомстволарға аудит және тексеруді жүзеге асыратын, үнемділікті, өнімділік пен нәтижелілікті қамтамасыз етуге бағытталған іс-шараларды үйлестіретін және ұсынатын әрі АҚШ-тың тиісті ведомствосының басшысы мен Конгресін орын алып отырған проблемалар туралы хабардар етуді қамтамасыз ететін Бас инспекторлар институты енгізілген.
Бас инспекторлардың екі түрі көзделген: (1) АҚШ Президенті және (2) тиісті ведомстволардың басшылары тағайындайтын (және шеттететін). Бұл ретте, тағайындау түріне қарамастан, Бас инспекторлар өздерінің қызметі нәтижелерінің объективтілігін қамтамасыз ететіндей жеткілікті тәуелсіздік дәрежесіне ие.
Еуропа елдерінің көпшілігінде тиімділікті бағалау мемлекеттік органның өзін-өзі бағалауын көздейтін CAF (Common assessment framework) - Бағалаудың жалпы әдіснамасына сәйкес жүзеге асырылады.
Бағалау жүйесін дамытудың мақсаттары мен міндеттері
Бағалау жүйесін дамытудың негізгі мақсаты жеке-жеке әрбір мемлекеттік орган, ұлттық холдинг, мемлекет қатысатын компания мен ұйым және тұтастай мемлекеттік басқару жүйесі қызметінің тиімділігін ұдайы арттыруды қамтамасыз ету болып табылады.
Көрсетілген мақсатқа қол жеткізу үшін мынадай міндеттерді шешу көзделген:
мына:
1) мемлекеттік саясатты әзірлеуге, оны іске асыруға және бақылауға жауапты болып табылмайтын, бағалауға уәкілетті бірыңғай органды айқындау;
2) ішкі бақылау қызметтерін аудит қызметтеріне айналдыру және барлық мемлекеттік органдарда, ұлттық холдингтерде, мемлекет қатысатын компаниялар мен ұйымдарда осындай аудит қызметтерін құру;
3) басқару жүйесінің (барлық ресурстарды пайдалану), мемлекеттік орган қалыптастыратын және іске асыратын саясаттың тиімділігін бағалау бөлігінде талдамалық құрамдасты күшейту жолымен басқарушылық шешімдерді қабылдау үшін уақтылы, сапалы және дәйектілі ақпаратпен қамтамасыз ету.
Іске асыру кезеңі және межеленген нәтижелер
5 жыл ішінде Бағалау жүйесі қоғам мен мемлекеттік кері байланысының тиімді тетігін («диалогін») жолға қоюға мүмкіндік жасайды.
Бағалаудың қолданыстағы тетіктерін мұқият қайта қарау мемлекеттік органдардың басқарушылық құрылымының сапасын арттыруға, ресурстар мен тәуекелдерді басқарудың инновациялық, серпінді әдістерін енгізуге, мемлекеттік органдар басшыларының жауапкершілігін күшейтуге ықпал етеді.
Мемлекеттік органның өз қызметін ұйымдастыру әдісі идеологиясының өзі өзгеретін болады. Халықтың мұқтаждығына бағдарлану, жұмысының үнемділігі мен тиімділігі оның басымдығы болмақ.
Бағалау жүйесін мемлекеттік басқарудың барлық деңгейлерінде басқарушылық шешімдер қабылдау үшін объективті де дәйекті ақпарат жеткізушіге айналады.
Нәтижеге бағдарланған бюджеттендіру әдістерін жетілдіруге жаңа серпін берілетін болады.
Бағалау жүйесі одан әрі дамыту кезең-кезеңімен (даму деңгейлері бойынша) былайша жүзеге асырылатын болады:
1) деңгей (2012 жыл) - орталық мемлекеттік және облыстық деңгейдегі жергілікті атқарушы органдарды бағалау, тәсілдерді әзірлеу әрі ішкі және сыртқы бағалауды бірыңғай жүйеге біріктіру;
2) деңгей (2013 жыл) - орталық мемлекеттік және облыстық деңгейдегі жергілікті атқарушы органдарды бағалау, барлық ұлттық холдингтерде, мемлекет қатысатын компаниялар мен ұйымдарда аудит қызметтерін құру, әлеуметтанушылық пікіртерімді қамтитын бірыңғай әдіснаманы әзірлеу;
3) деңгей (2014 жыл) - барлық мемлекеттік органдардың, ұлттық холдингтердің, мемлекет қатысатын компаниялар мен ұйымдардың тиімділігін «пилоттық» бағалау;
4) деңгей (2015 жыл) - әдіснамаларды пысықтау және барлық мемлекеттік органдардың, ұлттық холдингтердің, мемлекет қатысатын компаниялар мен ұйымдардың тиімділігін бағалау;
5) деңгей (2016 жыл) - осы Тұжырымдамада көзделген мақсаттарға қол жеткізу және міндеттерді шешу.
2. Бағалау жүйесін дамытудың негізгі қағидаттары мен жалпы тәсілдері
Бағалау жүйесінің жаңа моделі мынадай қағидаттарға негізделетін болады:
1) объективтілік қағидаты — жан-жақты және толық тәуелсіз бағалау жүргізу, мүдделер қайшылығын болдырмау;
2) дәйектілік қағидаты - ақпаратты бағаланатын мемлекеттік органға тәуелсіз ақпарат көздерінен алу;
3) жариялылық қағидаты — құпиялылық режимін және қызметтік немесе заңмен қорғалатын өзге де құпияны қорғауды қамтамасыз етуді ескере отырып, тиімділікті бағалаудың нәтижелерін бұқаралық ақпарат құралдарында жариялау;
4) әмбебаптық қағидаты - бағалау тетіктерін мемлекеттік орган мен ұйымдардың әртүрлі ұйымдық құрылымдарына, олардың қызметінің әртүрлі салаларына (ерекшеліктеріне) қолдану мүмкіндігі;
5) өзектілік қағидаты - мемлекеттік басқару жүйесін дамытудың ағымдағы қажеттіліктеріне сай болу мүмкіндігі.
Басқарушылық шешімдер қабылдау үшін уақтылы, сапалы және дәйекті ақпаратпен қамтамасыз ету
Дәйектілік. Мүдделер қайшылығын болдырмауға және дәйектілікке Бағалау органдары жүйесін қайта құру есебінен қол жеткізілетін болады. Айталық, мемлекеттік саясатты әзірлеуге, оны іске асыруға және бақылауға жауапты болып табылмайтын бағалауға уәкілетті бірыңғай орган айқындалатын болады. Ішкі бақылау қызметтері аудит қызметтері болып қайта құрылады.
Халық пен бизнестен толыққанды «кері байланысты» алу үшін әлеуметтік пікіртерімдер жүргізіледі. Бағалауда барлық мүдделі тараптардың – қызмет алушылардың, жоғары тұрған мемлекеттік органдардың, қызметшілердің, тәуелсіз сарапшылардың, ҮЕҰ пікірлері ескерілетін болады.
Сапа. Бағалаудың жаңа моделінің табысты жұмыс істеуі мақсатында оны талдамалық сүйемелдеу жетілдірілетін болады. Бағалауды жүзеге асыратын сарапшылардың қажетті деңгейдегі біліктілікке қол жеткізуі бағаланатын мемлекеттік органда толық мамандандыру арқылы жүзеге асырылады.
Уақтылылық. Есепті ақпаратты қалытастыруды және әрбір мемлекеттік органды бағалауды аудит қызметі жыл бойы жүзеге асырады. Нәтижесінде мемлекеттік органның бір жылдық қызметін бағалау есепті жылдан кейінгі жылдың ақпан-наурызында берілетін болады.
Талдамалық құрамдас бөлікті күшейту
Бұл мақсатқа мемлекеттік орган жетекшілік ететін саладағы қол жеткізілген нәтижелерді оларға қол жеткізуде қолданылған әдістермен сараптамалық салыстыруды көздейтін бағалау тетіктерін енгізу жолымен қол жеткізіледі.
Бағалау межеленген әрбір мақсатқа қол жеткізу үшін пайдаланылған қаржы қаражаты көлемінің, адами ресурстардың, қолданылған технологиялардың және т.б. негізділігін, сондай-ақ оларды пайдалану әдістерінің жеткіліктілігін, өзектілігін және уақтылылығын талдауға мүмкіндік береді.
Бұл ретте салаға сыртқы (болжанбайтын) факторлардың әсерін өлшеу көзделуде, бұл бағаланатын мемлекеттік органның өзі жетекшілік ететін саланың/аяның/өңірдің дамуына әсерінің нақты дәрежесін бағалауға мүмкіндік береді.
Бағалаудың осындай тетігі мемлекеттік органды қажетті ресурстардың көлемін нақты және кәсіби болжауға, оларды ұтымды пайдалануға, мақсатқа қол жеткізу әдістерін салмақтап таңдауға ынталандырады.
Іс жүзінде, мемлекеттік орган жұмысы идеологиясының өзі өз қызметін ұйымдастыру тәсілдерін үнемділік пен инновациялылыққа бағдарлау жағына қарай өзгереді.
3. Тұжырымдаманы іске асыру болжанатын нормативтік құқықтық актілердің тізбесі
Осы Тұжырымдаманың ережелері мынадай заңнамалық және өзге де нормативтік құқықтық актілерді жетілдіру арқылы іске асырылатын болады:
1) 2008 жылғы 4 желтоқсандағы Қазақстан Республикасының Бюджет кодексі;
2) «Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік жоспарлау жүйесінің одан әрі жұмыс істеуінің кейбір мәселелері туралы» Қазақстан Республикасы Президентінің 2010 жылғы 4 наурыздағы № 931 Жарлығы;
3) «Орталық мемлекеттік органдар мен облыстардың, республикалық маңызы бар қаланың, астананың жергілікті атқарушы органдары қызметінің тиімділігін жыл сайынғы бағалау жүйесі туралы» Қазақстан Республикасы Президентінің 2010 жылғы 19 наурыздағы № 954 Жарлығы.
Сондай-ақ, барлық бағалау бағыттары бойынша Мемлекеттік органдар қызметінің тиімділігін бағалау жөніндегі әдістемелер, стратегиялық, бағдарламалық құжаттарды әзірлеу жөніндегі әдістемелік ұсынымдар және мемлекеттік органдар қызметінің тиімділігін бағалау саласындағы өзге де нормативтік құқықтық актілер жетілдірілетін болады.
