Правительство Республики Казахстан ПОСТАНОВЛЯЕТ:
внести на рассмотрение Президента Республики Казахстан проект Указа Президента Республики Казахстан "Об утверждении Концепции управления государственными финансами Республики Казахстан до 2030 года".
|
Премьер-Министр Республики Казахстан |
А. Мамин |
Об утверждении Концепции управления государственными финансами Республики Казахстан до 2030 года
В соответствии с пунктом 5 Общенационального плана мероприятий по реализации Послания Главы государства народу Казахстана от 1 сентября 2021 года "Единство народа и системные реформы – прочная основа процветания страны", утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 13 сентября 2021 года № 659, ПОСТАНОВЛЯЮ:
1. Утвердить прилагаемую Концепцию управления государственными финансами Республики Казахстан до 2030 года.
2. Признать утратившими силу некоторые указы Президента Республики Казахстан согласно приложению к настоящему Указу.
3. Правительству Республики Казахстан, государственным органам, непосредственно подотчетным и подчиненным Президенту Республики Казахстан, и иным организациям принять меры, вытекающие из настоящего Указа.
4. Контроль за исполнением настоящего Указа возложить на Администрацию Президента Республики Казахстан.
5. Настоящий Указ вводится в действие со дня его подписания.
|
Президент Республики Казахстан |
К.Токаев |
| УТВЕРЖДЕНА Указом Президента Республики Казахстан от 20 года № |
КОНЦЕПЦИЯ
УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ
РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН ДО 2030 ГОДА
СОДЕРЖАНИЕ
Раздел 1. Паспорт (основные параметры)
Раздел 2. Анализ текущей ситуации
2.1. Оценка действующего государственного регулирования в бюджетной сфере
Раздел 3. Обзор международного опыта
Раздел 4. Видение развития управления государственными финансами
Раздел 5. Основные принципы и подходы формирования политики управления государственными финансами
5.1. Основные принципы политики управления государственными финансами
5.2. Основные подходы к политике управления государственными финансами
5.3. Политика управления государственным долгом
5.4. Политика формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан
5.5. Совершенствование налогово-бюджетной политики
5.5.1. Определение набора бюджетных правил
5.5.2. Укрепление доходной части бюджета (налоговая политика)
5.5.3. Повышение эффективности и экономической отдачи бюджетных расходов
5.5.4. Стимулирующие межбюджетные отношения
5.6. Повышение прозрачности и открытости бюджетного процесса
5.7. Автоматизация и цифровизация бюджетного процесса
Раздел 6. Целевые индикаторы и ожидаемые результаты
Раздел 7. План действий по реализации Концепции управления государственными финансами Республики Казахстан до 2030 года.
РАЗДЕЛ 1. ПАСПОРТ (ОСНОВНЫЕ ПАРАМЕТРЫ)
РАЗДЕЛ 2.
АНАЛИЗ ТЕКУЩЕЙ СИТУАЦИИ
2.1. Оценка действующего государственного регулирования в бюджетной сфере
С момента обретения Независимости Казахстан прошел большой путь становления и совершенствования системы бюджетного регулирования.
Был проведен ряд серьезных, взаимосвязанных и хорошо продуманных реформ в бюджетной сфере.
Важной реформой бюджетной системы Казахстана стало создание в 2000 году Национального фонда Республики Казахстан (далее – НФРК) с целью накопления финансовых ресурсов для будущих поколений за счет накопления доходов от нефти, а также уменьшения зависимости национального бюджета от мировых товарных рынков. НФРК стал важным инструментом поддержания макроэкономической стабильности в стране.
Создание НФРК в период "пиковых" уровней цен на сырьевых рынках позволило нивелировать внешние шоки кризисов 2000-х годов посредством выделения средств на реализацию масштабных антикризисных программ.
Бюджетный процесс на всех уровнях государственного управления регулируется Бюджетным кодексом Республики Казахстан, принятым в 2008 году.
Помимо ключевых институциональных документов, как Бюджетный кодекс, направления бюджетной политики, включая формирование и использование средств НФРК, определены в Концепции новой бюджетной политики Республики Казахстан, принятой Указом Президента Республики Казахстан от 26 июня 2013 года № 590 (далее – Концепция бюджетной политики) и в Концепции формирования и использования средств Национального фонда Республики, принятой Указом Президента Республики Казахстан от 8 декабря 2016 года № 385 (далее – Концепция НФРК).
Концепция бюджетной политики определяет видение, основные подходы к формированию фискальной политики до 2020 года и меры, направленные на обеспечение комплексных реформ в сфере государственных финансов. В ней установлены правила в отношении дефицита государственного бюджета и долга.
Данная фискальная основа усовершенствована в Концепции НФРК, в которой были установлены дополнительные правила в отношении сальдо республиканского бюджета, долга и минимального объема активов НФРК, а также изменена система трансфертов из НФРК в республиканский бюджет.
С 2017 года с учетом внесенных в Бюджетный кодекс дополнений уровень ненефтяного дефицита утверждается в законе о трехлетнем республиканском бюджете.
На сегодняшний день бюджетная основа Казахстана базируется на бюджетных правилах.
Бюджетные правила, которые ограничивают дефицит и ненефтяной дефицит бюджета, различные параметры государственного долга, а также устанавливают нижний предел финансовых активов НФРК, ставят цели поддержания устойчивости государственных финансов.
Направление основного объема доходов от нефти в НФРК в сочетании с фиксированным трансфертом в бюджет имеет целью ограничить влияние волатильности доходов от нефти на бюджет и повысить бюджетную дисциплину.
Два бюджетных правила и практическое правило в отношении гарантированных трансфертов из НФРК в 2018-2019 годах изменены поправками в Концепцию НФРК от 8 декабря 2016 года. Так, был смягчен лимит ненефтяного дефицита и сужен охват правила, согласно которому долг ограничивался иностранными активами НФРК, в результате чего, правило распространялось только на внешний и гарантированный внешний государственный долг без учета внутреннего долга.
Были увеличены номинальные лимиты трансфертов из НФРК в бюджет, а среднесрочный номинальный лимит в размере 2 трлн тенге, который должен был применяться с 2020 года, был заменен обязательством о том, что, начиная с 2022 года, трансферт будет постепенно сокращаться.
В течение предыдущих нескольких лет работа по совершенствованию бюджетного законодательства была направлена на упрощение бюджетных процедур, совершенствование межбюджетных отношений и повышение самостоятельности местных исполнительных органов (далее – МИО), упрощение процедур планирования проектов государственно-частного партнерства (далее – ГЧП), повышение самостоятельности и ответственности государственных органов.
Переход от "управления бюджетными средствами" к методу "управления результатами" осуществлялся путем укрупнения бюджетных программ, расширения самостоятельности администраторов бюджетных программ, а также повышения их ответственности.
Таким образом, была выстроена четкая бюджетная система, определены конкретные бюджетные процедуры, бюджетный процесс четко регламентирован и функционирует на принципах "бюджетирования, ориентированного на результат".
По итогам проведенного обзора по бюджетному регулированию Казахстана экспертами Организации экономического сотрудничества и развития (далее – ОЭСР) в целом дана достаточно высокая оценка проведенным в Казахстане бюджетным реформам.
В результате реформ система управления государственными финансами и связанные с ней системы в Казахстане продвинулись в направлении соблюдения принципов надлежащей международной практики, так:
существует сильная взаимосвязь между стратегическими документами и программами бюджетных расходов;
определен набор фискальных правил, которые призваны обеспечивать долгосрочную устойчивость бюджета и обеспечить буфер в случае будущих экономических потрясений;
значительно улучшилась прозрачность бюджета и повысилось участие граждан, например, путем внедрения онлайн-портала "Открытые бюджеты" и введения общественных советов;
принят учет по методу начислений в соответствии с международными стандартами, что повышает качество и прозрачность государственных финансов.
Дальнейшее совершенствование бюджетной системы Казахстана осуществляется с учетом рекомендаций экспертов ОЭСР.
В 2020 году внедрен новый формат стратегического плана, с с внедрением которого была усилена увязка бюджетных программ с целями стратегического плана государственного органа. При формировании бюджета на 2021-2023 годы государственными органами стратегические планы представлены в новом формате.
С 2020 года введена административная ответственность должностных лиц за отдельные нарушения бюджетного законодательства (штраф в размере 100 месячных расчетных показателей (далее –МРП).
В 2020 году в Бюджетный кодекс внесены изменения и дополнения, направленные на реформирование бюджетного процесса с дальнейшим акцентом на более бережливое и экономное расходование средств.
В результате бюджетное планирование подчинено системе государственного планирования, прежде всего, за счет реформирования подходов по доведению лимитов.
Введена оценка экономической отдачи расходов на субсидии и инвестиционные проекты уже на стадии планирования. Такую оценку администраторы с 2021 года предоставляют в составе бюджетных заявок. Это позволяет выделять средства преимущественно на расходы с наибольшей отдачей на экономику в виде будущих бюджетных доходов, рабочих мест, частных инвестиций.
При каждом министерстве созданы ведомственные бюджетные комиссии. Помимо самостоятельности это должно повысить качество планирования на уровне самих государственных органов.
С 2020 года в Бюджетном кодексе закреплено бюджетное правило, регламентирующее размер гарантированного трансферта из НФРК. Согласно правилу размер гарантированного трансферта не должен превышать прогнозируемые поступления в НФРК от нефтяного сектора при установленной цене "отсечения" на нефть.
Работа по совершенствованию бюджетной политики и бюджетного процесса в Казахстане осуществляется на постоянной основе.
На сегодняшний день ведется работа по интегрированию в бюджетный процесс элементов новой Системы государственного планирования (национальные проекты и планы развития государственных органов).
С 2022 года планируется вместе с проектом республиканского бюджета готовить аналитический отчет о бюджетных рисках и долгосрочной устойчивости государственных финансов.
На постоянной основе осуществляется инвентаризация расходов бюджета с перераспределением средств на направления, дающие стабильный социально-экономический эффект, а также на финансовое закрепление важных социальных мер, призванных обеспечить достойный уровень жизни граждан и развитие Казахстана.
Неоднократно осуществлялась оптимизация бюджетных расходов с сокращением затрат с низкой эффективностью и перераспределением средств на более приоритетные направления.
Одним из важных направлений бюджетной политики является фискальная децентрализация.
В целях повышения финансовой самостоятельности МИО с 2020 года местным бюджетам переданы поступления корпоративного подоходного налога (далее – КПН) от малого и среднего бизнеса (далее – МСБ).
С 2020 года повсеместно внедрен бюджет местного самоуправления (далее – МСУ).
В 2020 году запущен "бюджет народного участия" на уровне районов в городах республиканского и областного значения. Всего 55 бюджетов народного участия.
При акиматах созданы экспертные советы по рассмотрению, отбору и принятию решений по проектным предложениям жителей.
Для вовлечения населения в "бюджеты народного участия" реализован модуль "бюджет народного участия" на единой платформе интернет-ресурсов государственных органов.
На странице акиматов в модуле "бюджет народного участия" все желающие в режиме "online" могут подавать предложения, голосовать и отслеживать предложенные "проекты" с указанием статусов, таймлайны, количества голосов и так далее.
2.2. Ключевые проблемы и обоснование необходимости разработки Концепции управления государственными финансами
Бюджетная политика Казахстана до 2020 года проводилась с учетом количественных ограничений на баланс бюджета (дефицит бюджета и ненефтяной бюджет), расходы (гарантированный трансферт), нижний предел финансовых активов НФРК и уровень долга, определенных в Концепции бюджетной политики Республики Казахстан и Концепции НФРК.
Однако внешние и внутренние шоки, происходившие в 2014-2020 гг., негативно влияли на состояние государственных финансов и оказывали давление на бюджет.
Кризис 2014-2015 годов сопровождался падением цен на нефть.
В условиях снижения доходов от сырьевого сектора экономики в период низких цен, для поддержки экономической деятельности, продолжалась политика сохранения на приемлемом уровне расходов, которые были нарощены в период высоких цен на нефть.
Эти фискальные меры привели к увеличению дефицита бюджета страны, который финансировался частично из средств НФРК и частично из заемных средств.
Последствия пандемии COVID-19 также сильно ударили по экономике и государственным финансам аналогично масштабам кризиса 2014-2015 годов. Из-за спада экономической активности ненефтяные налоговые поступления уменьшились. Чтобы поддержать бюджетные расходы, государство использовало ресурсы НФРК, изъяв дополнительный трансферт в дополнение к планируемой гарантированной сумме.
В рамках разработанной Правительством антикризисной программы на 2020 год приняты меры по поддержке экономики и, в первую очередь, для выполнения социальных обязательств, привлечены дополнительные трансферты из НФРК.
Средства НФРК были направлены на усиление социальной поддержки граждан, в том числе на повышение доходов и поддержку малообеспеченных слоев населения, решение жилищных вопросов граждан с низкими доходами, улучшение сфер образования и здравоохранения, развитие регионов.
Ключевые барьеры фискальной политики касаются как доходной, так и расходной части бюджета.
Доходы государственного бюджета без учета трансфертов из НФРК в процентах к внутреннему валовому продукту (далее – ВВП) в 2013-2020 гг. не изменились и в среднем составляли 13,5% к ВВП.
Динамика поступлений государственного бюджета за период 2018-2020 годы в среднем составила 19,0 % к ВВП: 2018 год –10 924,7 млрд тенге или 17,7 % к ВВП, 2019 год – 12 895,2 млрд тенге или 18,5 % к ВВП, 2020 год – 14 649,6 млрд тенге или 20,7 % к ВВП.
При этом расходы государственного бюджета увеличились с 19,9% в 2013 году до 25,0 % к ВВП в 2020 году. Так, расходы государственного бюджета в 2018 году составили 11 757,7 млрд тенге или 19,0 % к ВВП, в 2019 году –14 180,5 млрд тенге или 20,4 % к ВВП, в 2020 году –17 455,8 млрд тенге или 25,0 % к ВВП.
Большое количество налоговых льгот обходится государству значительной суммой упущенного дохода.
Из-за возросшего использования средств НФРК и снижения мировых цен на нефть, начиная с 2016 года, наблюдается тенденция ежегодного снижения валютных активов НФРК (с 72 млрд долларов США в 2016 году до 58,7 млрд долларов США в 2020 году).
На конец 2020 года объем средств НФРК составил 28,2 трлн тенге или 39,9 % к ВВП.
Последствия коронакризиса также усилили риски бюджетной устойчивости. В результате по итогам 2020 года правила по дефициту и ненефтяному дефициту, государственному долгу и долговой нагрузке были нарушены.
В 2018 году дефицит составлял 1,3 % к ВВП, в 2019 году 1,8 % к ВВП, в 2020 году 4,0 % к ВВП.
За аналогичный период ненефтяной дефицит составил 7,3 % к ВВП в 2018 году, 7,9 % к ВВП в 2019 году, 11,5 % к ВВП в 2020 году.
Хронический дефицит бюджета привел к росту государственного долга к ВВП и долговой нагрузки на бюджет.
Кроме того, рост государственного долга ускоряется по мере возникновения очередных раундов снижения цен на нефть.
По итогам 2020 года государственный долг к ВВП составил 29,4 % к ВВП, увеличившись с 12,5 % к ВВП в 2013 году. За этот период в номинальном выражении государственный долг увеличился в 4,7 раза (на 1 января 2021 года – 20,6 трлн тенге, на 1 января 2014 года – 4,4 трлн тенге). Продолжается тенденция его роста.
Расходы республиканского бюджета по обслуживанию правительственного долга выросли с 177,3 млрд тенге в 2013 году до почти 762,1 млрд тенге в 2020 году.
В условиях волатильности мировых цен на энергоносители критически важным стал вопрос сокращения дефицита бюджетных средств за счет диверсификации экономики и роста налоговых поступлений от ненефтяных секторов экономики, поддержания долга на фискально-устойчивом уровне, восстановления сберегательной функции НФРК.
Необходимость достижения приоритетов и целей, определенных в документах стратегического планирования, качественного рывка в социально-экономическом развитии в условиях ограниченности бюджетных ресурсов увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер по совершенствованию бюджетной политики страны, в том числе пересмотра существующей бюджетной модели на основе построения системы новых бюджетных правил.
Сохранение системных недостатков в планировании нивелируют проводимые реформы по трансформации системы стратегического и бюджетного планирования.
Наблюдается размежевание и рассредоточение бюджетных средств на одни и те же направления и инструменты, что не способствует формированию комплексного видения в приоритетах и направлениях бюджетных инвестиций и, как следствие, снижает ожидаемый от их реализации эффект.
Сохранена реализация узко-отраслевых вопросов развития непрофильными министерствами в результате многочисленности целевых трансфертов и усложненности планирования, что приводит к размытости ответственности и ослаблению самостоятельности регионов в принятии решений. Присутствие таких недостатков способствует неэффективному планированию и использованию бюджетных средств.
Снижение качества отбора бюджетных инвестиционных проектов отражается на приоритетах бюджета развития республиканского бюджета.
Отсутствует единая база данных по бюджетным инвестициям для учета и мониторинга планируемых и реализуемых бюджетных инвестиций с накоплением и сохранением исторических данных по проектам, начиная с этапа их планирования до фактического ввода в эксплуатацию.
Рост неэффективных затрат из-за качества разработки проектно-сметных документов (далее – ПСД), а также не полной учтенности работ или использование устаревших данных и технологий, применение необоснованных расчетов при составлении сметы строительных работ приводят к корректировке ПСД, продлению нормативных сроков строительства и удорожанию проекта в целом.
Актуальными вопросами остаются вопросы эффективности деятельности квазигосударственного сектора.
Изначально образование субъектов квазигосударственного сектора было нацелено на решение определенных задач государства, в том числе на развитие стратегически важных и неразвитых рынков, создание технологичных производств в несырьевых секторах экономики с дальнейшим выходом субъектов квазигосударственного сектора из конкурентного рынка.
Вместе с тем в настоящее время сохраняются значительная доля участия государства в экономике и большое количество субъектов квазигосударственного сектора, насчитывающее около 6,5 тысяч организаций.
Наблюдаются низкая эффективность квазигосударственного сектора, его зависимость от государственного бюджета, слабое корпоративное управление, отсутствие стратегической взаимоувязки деятельности юридических лиц с участием государства с общестрановыми целями.
Действующая классификация государственной собственности не отражает коммерческую или некоммерческую цель создания субъектов квазигосударственного сектора, что приводит к отсутствию системности в определении организационно-правовых форм таких организаций.
Требуется оптимизировать систему классификации субъектов квазигосударственного сектора на основе цели создания организации и реализации задач - коммерческие или некоммерческие, а также пересмотреть организационно -правовые формы субъектов квазигосударственного сектора с акцентом на повышение конкурентоспособности, прозрачности и ориентированности на рынок.
Требуют решения пробелы в отношении признания доходов и оценки государственных активов и обязательств. Для объективной и неискаженной картины финансового положения правительства и истинной стоимости бюджетных решений необходим точный учет затрат в соответствии с международными стандартами, что может дать полезную информацию об относительной эффективности в различных административных областях.
За 6 лет с 2015 года по 2021 год количество проектов увеличилось с 3-х до 817-ти проектов. В связи с увеличением количества реализуемых проектов ГЧП в последние годы имеется риск недостаточности установленных лимитов государственных обязательств.
Основным механизмом контроля является лимит государственных обязательств по проектам ГЧП и концессии, утвержденный приказом Министерства национальной экономики Республики Казахстан от 26 ноября 2015 года № 731 "Об утверждении Методики определения лимитов государственных обязательств по проектам государственно-частного партнерства, в том числе государственных концессионных обязательств, Правительства Республики Казахстан и местных исполнительных органов".
По республиканским проектам лимит установлен в пределах 20% от годового дохода республиканского бюджета. По местным проектам лимит установлен в пределах от 20% до 50% от бюджета МИО области, города республиканского значения, столицы, соответствующих объему налоговых и неналоговых поступлений и поступлений от продажи основного капитала с учетом трансфертов общего характера. При этом учитывается сумма всех принятых и непогашенных обязательств по проектам ГЧП за весь период их реализации, то есть до конца действия договоров ГЧП, фиксируемая на начало соответствующего финансового года.
На сегодня возникают разночтения, коллизии в применении норм законодательства в части определения лимитов государственных обязательств по проектам ГЧП. Сложившаяся практика реализации проектов ГЧП показывает, что традиционными составляющими выступают компенсационные выплаты инвестиционных и операционных затрат, вознаграждение за управление, плата за доступность, арендная плата за пользование объектом ГЧП. Тогда как по включению в состав лимитов государственных обязательств по софинансированию, гарантии потребления государством определенного объема товаров, работ и услуг, производимых в ходе реализации проекта ГЧП, отсутствует единое понимание.
Способ расчета показателя принятых и непогашенных государственных обязательств требует уточнения.
Таким образом, с призмы бюджетной эффективности по проектам ГЧП и управления рисками, связанными с государственными финансами, целесообразно продолжить работу по совершенствованию подходов к определению лимитов государственных обязательств по проектам ГЧП.
Кроме того, до настоящего времени остается не до конца урегулированным вопрос формирования консолидированной бухгалтерской отчетности по всем институциональным единицам государственного и квазигосударственного секторов, внебюджетных фондов.
С учетом анализа действующей ситуации отмечаем следующие основные проблемы государственных финансов:
зависимость бюджета от нефтяных поступлений и сокращение активов Нацфонда, связанные поддержкой экономики за счет увеличения изъятий из НФ;
недостаточная консолидация ненефтяных налоговых поступлений, требующая отмены неэфффективных налоговых льгот, расширения налоговой базы, усиления мер администрирования;
низкая эффективность и результативность государственных расходов, сопровождающаяся ростом текущих расходов и расходов с низкой социально-экономической отдачей, требующая совершенствования процедур планирования бюджета и предоставления возможности участия в них гражданского общества;
значительная доля участия государства в экономике с низкой эффективностью квазигосударственного сектора.
Следствием указанных проблем являются хронический дефицит и увеличение ненефтяного дефицита, рост долговой нагрузки на бюджет, слабая финансовая дисциплина в части соблюдения установленных бюджетных правил, рост теневой экономики.
Исходя из изложенного, одними из основных задач управления государственными финансами до 2030 года являются консолидация государственных финансов и восстановление сбалансированности и устойчивости бюджета за счет укрепления доходной части бюджета, накопления средств НФРК, пересмотра долговой политики, повышения эффективности и экономической отдачи бюджетных расходов, усиления его транспарентности, в том числе за счет автоматизации и цифровизации бюджетного процесса.
РАЗДЕЛ 3.
ОБЗОР МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА
Среди разнообразных подходов к бюджетной реформе в последние годы наиболее популярными областями внимания были фискальные правила, пересмотр приоритета расходов, усовершенствование бюджетного планирования и повышение прозрачности бюджета.
Бюджетное или фискальное правило налагает долговременные ограничения на налогово-бюджетную политику посредством числовых ограничений на бюджетные агрегаты. Это означает, что для налогово-бюджетной политики устанавливаются границы, которые нельзя часто менять, и некоторые оперативные рекомендации предоставляются путем определения числового целевого показателя, ограничивающего конкретный бюджетный агрегат, будь то расходы или доходы.
Правила долга устанавливают предел или цель для государственного долга в процентах от ВВП.
Этот тип правил, по определению, является наиболее эффективным с точки зрения обеспечения сближения с целевым показателем долга.
Правила бюджетного баланса ограничивают переменную, которая в первую очередь влияет на коэффициент долговой нагрузки и в значительной степени находится под контролем политиков.
Правило структурного баланса опирается на предварительно установленную ориентировочную цену нефти. В этом подходе фактически разрывается увязка расходов и колебаний нефтяных доходов, связанных с изменениями в цене, что предотвращает влияние волатильности цен на нефть на циклические колебания налогово-бюджетной политики. Ориентировочная цена нефти должна быть основана на долгосрочных исторических и будущих ценах.
Цена отсечения будет оцениваться путем применения экспертных оценок по цене на нефть (на основе консенсуса-прогноза по оценкам международных финансовых организаций (далее – МФО) на период бюджетного планирования при наличии формального ограничения сверху на уровне 30-летней средней цены на нефть (50$/brl).
Согласно правилу структурного баланса государственные расходы должны быть спланированы в размере, соответствующем доходам, скорректированным с учетом экономического цикла.
Правила расходов устанавливают ограничения на общие, основные или текущие расходы.
Такие лимиты обычно устанавливаются в абсолютных величинах или темпах роста, а иногда и в процентах от ВВП с временным горизонтом, в основном составляющим от трех до пяти лет.
Эти правила не связаны напрямую с целью обеспечения устойчивости долга, поскольку не ограничивают доходную часть. Однако они могут предоставить операционный инструмент для запуска необходимой фискальной консолидации, соответствующей устойчивости, когда они сопровождаются правилами долга или баланса бюджета.
Кроме того, они могут ограничивать расходы во время восходящего экономического цикла, когда непредвиденные поступления доходов временно высоки, а общие ограничения дефицита легко соблюдать.
Правила о доходах устанавливают потолок или минимум доходов и направлены на повышение собираемости доходов и/или предотвращение чрезмерного налогового бремени.
Категоризация правил
Принимая во внимание компромиссы, многие страны комбинируют два или более фискальных правила.
Например, правило долга в сочетании с правилом расходов могло бы обеспечить связь с приемлемым уровнем долга, а также помочь политикам в принятии краткосрочных и среднесрочных операционных решений, допуская некоторую контрцикличность и ориентируясь на размер бюджета.
Точно так же этого можно было бы достичь за счет комбинации правила долга и циклически скорректированного бюджетного баланса.
В странах ОЭСР наиболее часто используемые правила ограничивают долг и баланс бюджета и часто это происходит в сочетании.
В национальных фискальных правилах также преобладают правила расходов. Часто они сочетаются с правилами баланса бюджета или долга, чтобы обеспечить более надежную основу для устойчивости долга.
Правила доходов играют гораздо более ограниченную роль, вероятно, потому что они менее подходят для обеспечения устойчивости государственных финансов.
Законодательная база для обеспечения имплементации правил в странах ОЭСР различается в зависимости от типа правления и страны. Основная часть правил национальных расходов, баланса и долга закреплена в законодательных нормах. Меньшее количество существующих правил доходов реализуется за счет сочетания политических обязательств, коалиционных соглашений и законодательных норм. В целом, большинство правил баланса и долга является наднациональными правилами, установленными международными договорами (в рамках Европейского Совета (далее – ЕС).
Механизмы автоматической корректировки
Механизмы автоматической корректировки правил могут повысить их силу, но пока они встроены в очень немногие правила. Как и в случае с другими элементами правил четкое определение механизма и закрепление его в законодательстве могут способствовать их соблюдению, но в конечном итоге имеет значение политическая воля.
Правила в отношении долга Польши и Словакии, которые устанавливают потолок долга в 60% от ВВП, включают пороговые значения, по достижению которых автоматически инициируются действия, чтобы избежать нарушения этого правила.
Например, в случае Словакии, когда отношение долга к ВВП достигает 50%, министр финансов обязан разъяснить парламенту причины увеличения и предложить меры по сокращению долга. На уровне 53% ВВП кабинет министров должен принять пакет мер по сокращению долга и замораживанию заработной платы. При уровне 55% расходы будут автоматически сокращены на 3%, а бюджетные расходы в следующем году будут заморожены, за исключением тех, которые софинансированы фондами ЕС. При 57 % ВВП кабинет министра должен представить сбалансированный бюджет. В идеале более поздние триггерные точки не потребуются, если эффективные действия будут предприняты раньше.
Вспомогательные договоренности
Эффективное выполнение и мониторинг фискальных правил часто требуют ряда вспомогательных механизмов и хорошего институционального потенциала.
Среднесрочные бюджетные рамки, такие как те, которые используются в Австралии, Франции, Швеции и Соединенном Королевстве, устанавливают приоритеты, представляют и управляют как доходами, так и расходами в течение многолетних рамок на том же уровне, что и бюджетные ассигнования. Это позволяет правительствам продемонстрировать влияние текущей и предлагаемой политики в течение нескольких лет, установить будущие бюджетные приоритеты и, в конечном итоге, добиться лучшего контроля над государственными расходами.
Эффективные системы исполнения бюджета, такие как контроль обязательств, мониторинг просроченной задолженности и системы управления денежными средствами необходимы для того, чтобы результаты бюджета соответствовали бюджетным ассигнованиям.
Налогово-бюджетные правила могут поддерживаться законами о финансовой ответственности, которые обычно устанавливают процедурные требования и требования прозрачности, а в некоторых случаях также численные правила.
В некоторых странах, например в Перу, Испании законы о фискальной ответственности содержат конкретные числовые цели национальных фискальных правил. В других странах (например, в Австралии и Новой Зеландии) законы о финансовой ответственности больше фокусируются на процедурных аспектах, устанавливают требования прозрачности и необходимость того, чтобы правительство подробно описывало фискальную стратегию в бюджетных документах.
Все большее число стран с развитой экономикой используют независимые органы для дальнейшего повышения доверия к своим финансовым правилам.
Одним из примеров является Шведский совет по налогово-бюджетной политике, который следит за соблюдением правила бюджетного баланса, оценивает, соответствует ли текущая налогово-бюджетная политика устойчивости бюджета, а также оценивает прозрачность бюджета и качество прогнозов. Налоговые советы или независимые комитеты также могут предоставить ключевые бюджетные предположения и методологии, например, для расчета потенциального ВВП и справочных цен на сырьевые товары в Чили, которые являются ключевыми факторами при выполнении правил. После кризиса некоторые страны создали фискальные советы (Ирландия, Португалия, Румыния, Соединенное Королевство).
Опыт стран ОЭСР в применении обзоров бюджетных расходов
Обзоры расходов широко используются в странах ОЭСР, но различаются по своим масштабам и целям.
Один тип – это "всеобъемлющий" обзор расходов. Обычно он осуществляется, когда есть необходимость в большом сокращении общих расходов или для стратегического перераспределения расходов в соответствии с политическими целями. Примерами "всеобъемлющего" подхода являются Великобритания и Ирландия, которые использовали этот подход, чтобы добиться общих сокращений в периоды жесткой экономии. Более стандартный подход, применяемый в Канаде, Дании и Нидерландах, заключается в проведении более ограниченных обзоров расходов отрасли или программы. Существуют также примеры горизонтальных обзоров в таких областях, как расходы на инновации или управление основными средствами правительства.
Помимо определения возможностей для эффективной экономии или перераспределения средств на другие отрасли такие обзоры также могут играть роль в проверке согласованности существующих расходов со стратегическими приоритетами и целями правительства.
Обзоры бюджетных расходов позволяют:
поддерживать оптимальные объем и структуру расходов на реализацию функций и обязательств постоянного характера;
стимулировать администраторов бюджетных средств к поиску внутренних резервов оптимизации бюджетных расходов в целях обеспечения финансирования приоритетных направлений государственной политики;
отойти от традиционного планирования объемов бюджетных ассигнований без постоянной оценки целесообразности и актуальности соответствующих мероприятий, механизмов их реализации и финансового обеспечения, результатов и наличия альтернативных инструментов по достижению целей государственной политики;
минимизировать практику линейного сокращения бюджетных расходов в случае ухудшения сбалансированности бюджета;
в долгосрочной перспективе – поддерживать структуру бюджетных расходов в состоянии наиболее близком к оптимальному с точки зрения финансовой и социально-экономической целесообразности.
В отличие от Казахстана зарубежные страны при установлении ограничений на бюджетные обязательства для проектов ГЧП в основном ориентируются на ВВП страны.
РАЗДЕЛ 4.
ВИДЕНИЕ РАЗВИТИЯ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ
Основа бюджетно-налоговой политики должна обеспечивать макроэкономическую и бюджетную стабильность в краткосрочном периоде, способствовать достижению устойчивости бюджета в среднесрочном периоде и соответствовать долгосрочным целям Правительства в области развития.
Темпы и масштабы восстановления мировой экономики остаются неопределенными. На фоне роста государственного долга и высоких бюджетных дефицитов в мире доступ к внешнему финансированию будет ограничен, финансирование крупных дефицитов остается трудной задачей, учитывая ограниченные возможности увеличения доходов.
Необходимо начать стратегию бюджетной консолидации. Для успешной консолидации бюджета необходимо:
1) построение крепкого фундамента налогово-бюджетной политики;
2) мобилизация ненефтяных доходов и пересмотр налоговой системы;
3) сокращение низкоэффективных расходов, которые искажают стимулы для частного сектора, и перенаправление средств на расходы, повышающие производительность.
Обеспечение устойчивости бюджета и снижение волатильности фискальной политики будут обеспечиваться за счет системы гибких и контрцикличных фискальных правил.
Важным требованием к системе бюджетных правил является согласованность различных элементов правил между собой, при которых следование одному из правил способствует исполнению остальных.
Контрцикличное правило по гарантированному трансферту из НФРК позволит больше сберегать средства в НФРК при высоких ценах на нефть и поддерживать бюджет при низких ценах на нефть.
Целевые показатели бюджетного баланса будут реализованы путем установления предельных значений расходов на среднесрочную перспективу. Пороговые значения расходов должны отражать предполагаемый путь по сокращению трансфертов из НФРК и удержанию уровня государственного долга на безопасных уровнях, реалистичные макроэкономические прогнозы и прогнозы доходов на соответствующий период.
Планируется установить верхний лимит темпов роста расходов бюджета, ограничивая их средним реальным ростом ВВП за предыдущие 10 лет, увеличенного на цель по инфляции. Ограничения темпов роста затем могут быть преобразованы в номинальные потолки расходов для всех бюджетных расходов.
Принимая во внимание неопределенности, связанные с будущими потребностями в расходах и тенденциями, проистекающими из непредвиденных факторов (например, стихийных бедствий, неблагоприятные макроэкономические шоки, резкое падение цен на нефть и так далее), планируемые расходы должны быть установлены на более низком уровне, чем лимит расходов, чтобы гарантировать, что окончательные расходы не выйдут за предел порога. Этот резерв на случай непредвиденных обстоятельств будет определять запас маневра для правительства, чтобы справиться с неожиданными расходами, а также величину ошибок прогнозирования.
В Казахстане увеличение бюджетных дефицитов, снижение реального ВВП и ослабление национальной валюты, которые произошли в результате негативного влияния последствий пандемии коронавирусной инфекции COVID-19 на экономику страны, стали основными причинами роста долга.
На первое полугодие 2021 года уровень государственного долга составил 28,5 % к ВВП, при лимите 50 %, установленого для стран-участниц Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС).
Согласно Договору о ЕАЭС, в случае несоответствия данного индикатора количественным значениям, установленным Договором, государства-члены разрабатывают и реализуют меры, в том числе совместные, а также при необходимости учитывают рекомендации Евразийской экономической комиссии (далее - ЕЭК), направленные на стабилизацию экономической ситуации в соответствии с порядком, утверждаемым ЕЭК.
В целях недопущения превышения порогового значения, установленного договором о ЕАЭС, необходимо предусмотреть механизм промежуточных ограничений (автоматические долговые тормоза), по достижению которых автоматически инициируются определенные шаги, во избежание нарушения основного индикатора.
В оценке долгосрочных цен на нефть, обеспечении мониторинга и контроля за выполнением фискальных правил активное участие будет принимать Совет по экономической политике (далее – СЭП). Участие СЭП поможет повысить строгость и прозрачность системы фискальных правил.
Таким образом, будет создана эффективная система бюджетных правил, которая будет способствовать усилению макроэкономической стабильности, где каждое правило будет взаимосвязано дополнять друг друга.
Помимо выстраивания эффективной системы бюджетных правил, важнейшей задачей в области обеспечения устойчивости государственных финансов является учет и анализ бюджетных рисков и долгосрочной устойчивости государственных финансов. Будет разрабатываться аналитический отчет о бюджетных рисках и долгосрочной устойчивости государственных финансов.
Аналитический отчет о бюджетных рисках и долгосрочной устойчивости государственных финансов будет содержать анализ макроэкономических, бюджетных, социальных и других рисков, которые влияют на устойчивость государственных финансов, а также будут учтены риски долгосрочного характера, такие как исчерпаемость природных ресурсов, риски "энергетического перехода", связанные с усиливающимся трендом по декарбонизации мировой экономики.
Для полного раскрытия бюджетных рисков ежегодно будет проводиться оценка долговых рисков с применением макро-фискального стресс-тестирования, которая будет использоваться для оценки устойчивости государственных финансов в отношении экстремальных макроэкономических шоков.
Он будет представляться в Парламент Республики Казахстан одновременно с проектом закона о республиканском бюджете на соответствующий плановый период.
Прозрачность будет улучшена путем раскрытия государственных гарантий и условных обязательств в годовой финансовой отчетности.
Будет проведен анализ формирования долга. Предлагается проанализировать и оценить все прямые и косвенные государственные обязательства, включая квазигосударственные обязательства и условные обязательства, возникающие в рамках проектов ГЧП. В анализе необходимо учесть воздействие различных макроэкономических факторов на формирование внутреннего и внешнего долга страны.
В сфере государственных расходов есть большие возможности для повышения эффективности, но, консолидация бюджета, основанная исключительно на сокращении общих государственных расходов, нецелесообразна.
Необходимость сокращения ненефтяного дефицита означает, что прежде чем проводить какие-либо существенные увеличения в расходах, следует осуществить такие корректировки государственных расходов и доходов, при которых бы неэффективно используемые средства были направлены на более продуктивные меры, поддерживающие государственные цели, в том числе цели по повышению производительности и стимулированию ориентированного на рынок экономического роста, особенно в ненефтяных торгуемых секторах, созданию более качественных рабочих мест в более продуктивной экономике.
В этих целях будут введены обзоры расходов, что позволит перераспределить ресурсы в соответствии с новыми приоритетами расходов.
Для увеличения поступлений в НФРК необходимо распространить публичные электронные торги, проводимые на веб-портале реестра государственного имущества www.gosreestr.kz на предоставление земель, водохозяйственных водоемов, лесных ресурсов, прав недропользования, радиочастотного спектра и других активов государства, включая исключительные права государства на оперирование различными объектами государственной собственности.
Данные мероприятия призваны укрепить устойчивость государственных финансов к шокам и повысить эффективность контрциклических мер.
В стране наблюдается ежегодный рост финансовых нарушений. Причиной является увеличение охвата аудитом бюджетных денег, а также недостаточная состоятельность систем внутреннего контроля и отсутствие должного мониторинга за расходованием средств.
В связи с этим, назрела необходимость усиления контроля за эффективностью государственных расходов путем проведения бюджетного мониторинга в режиме онлайн.
Проведение бюджетного мониторинга в режиме онлайн заключается в отслеживании бюджетного процесса на всех его этапах (планирование, закупки, исполнение и аудит) с использованием информационных систем.
Данный механизм позволит своевременно реагировать и принимать действенные управленческие решения, в том числе в продуктивном распределении ресурсов в разрезе регионов.
Внедрение бюджетного мониторинга также будет "сигнализировать" о рисках несоответствия целевых индикаторов (план/факт) для принятия мер реагирования по аналогии существующей практике "Камерального контроля", который дал ощутимый эффект в части пресечения нарушений при проведении процедур государственных закупок и подведении итогов до заключения договора с поставщиками.
Мониторинг будет осуществляться через интеграцию действующих информационных систем "е-Минфин", "Информационная система государственного планирования", "Автоматизированная интегрированная информационная система "Электронных государственных закупок" (далее -АИИС "ЭГЗ"), "Интегрированная информационная система налогового администрирования" (далее – ИИСНА) и другие.
РАЗДЕЛ 5.
ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ И ПОДХОДЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПОЛИТИКИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ
5.1.Основные принципы политики управления государственными финансами
В целях эффективного решения поставленных задач основными принципами должны стать:
принцип единства – применение единой законодательной и нормативной правовой базы, единых принципов организации и функционирования денежно-кредитной, бюджетной и налоговой систем в Республике Казахстан;
принцип долгосрочной устойчивости – формирование системы бюджетных правил и реализация политики управления государственными финансами с соблюдением установленных бюджетных правил;
принцип сбалансированности – соответствие принимаемых обязательств к ресурсам;
принцип транспарентности – опубликование нормативных правовых актов в области государственных финансов, утвержденных бюджетов, планов развития и отчетов об их исполнении, за исключением сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, а также обязательная открытость для общества и средств массовой информации;
принцип полноты – полнота учета в отчетностях всех поступлений и расходов, предусмотренных законодательством Республики Казахстан;
принцип эффективности – обеспечение целевых показателей по государственному долгу, дефициту бюджета, ненефтяному дефициту бюджета, неснижаемому остатку и валютному активу НФРК в среднесрочной и долгосрочной перспективе;
принцип ответственности – строгое соблюдение количественных ограничений и установленных правил.
5.2. Основные подходы к политике управления государственными финансами
Учитывая стоящие задачи по обеспечению сбалансированности бюджета, дальнейшего роста реального ВВП и укрепления социальной защиты политика управления государственными финансами будет формироваться на основе следующих подходов:
установление обоснованных и гибких фискальных правил, не зависящих от колебаний цен на нефть с проведением независимой оценки их соблюдения;
строгое соблюдение количественных ограничений на бюджетные параметры и определение объема расходов бюджета в пределах фискальных ограничений;
профилактика бюджетных рисков и принятие мер по минимизации их негативных последствий;
приоритизация расходов бюджета в соответствии с целями социально-экономической политики;
эффективное распределение бюджетных средств, обеспечивающее наибольший социально-экономический эффект;
свертывание неэффективных программ субсидирования и переориентирование расходов на инвестиции в продуктивную инфраструктуру, занятость и образование, сохраняя при этом приоритетные социальные расходы;
продолжение накопления финансовых ресурсов в НФРК;
адекватность налоговой политики возрастающим обязательствам;
стимулирование инвестиций частного сектора, а не их замещение;
расширение финансовой самостоятельности и повышение ответственности местных органов в решении вопросов регионального развития;
открытость и прозрачность на всех этапах планирования и исполнения бюджета, с вовлечением населения в бюджетное управление;
обеспечение мониторинга и администрирования за счет цифровизации и автоматизации.
5.3. Политика управления государственным долгом
Политика управления государственным долгом будет направлена на снижение валютных рисков, ограничение роста долговой нагрузки на бюджет, недопущение дефолтов, а также повышение эффективности и дисциплины использования внешних заимствований.
Политика управления государственными и квазигосударственными обязательствами, включая координацию центральных государственных органов и МИО, национальных холдингов в вопросах заимствования, установление соответствующих лимитов по долгу, будет формироваться центральным уполномоченным органом по государственному планированию.
Центральный уполномоченный орган по исполнению бюджета будет обеспечивать выполнение политики по регулированию долга сектора государственного управления и условных обязательств государства, а также вести мониторинг состояния государственного долга и долга организаций, контролируемых государством.
Национальный банк Республики Казахстан (далее – НБ), руководствуясь международной методологией по формированию статистики внешнего сектора, будет вести мониторинг состояния внешнего долга организаций, контролируемых государством, и частного сектора, проводить оценку состояния внешнего долга страны.
Также в системе управления государственным долгом СЭП будет рассматривать выполнение ограничений и правил по долгу, установленных настоящей Концепцией.
Политика управления государственным долгом будет осуществляться в пределах следующих финансовых ограничений и правил.
В целях поддержания долговой устойчивости государственный долг и долг квазигосударственного сектора в совокупности не должен превышать 60% к ВВП.
При этом политика управления долгом будет направлена на поддержание правительственного долга на уровне не выше 30 % к ВВП.
В свою очередь, доля внешнего долга Правительства в общей структуре правительственного долга будет постепенно сокращаться.
При необходимости будут вноситься корректировки в программы развития в части привлечения финансирования и/или сроков реализации проектов с иностранным участием, принятия мер по сокращению долга, включая оптимизацию расходов бюджета и обеспечению сбалансированного бюджета.
В целях ограничения долговой нагрузки на бюджет расходы по обслуживанию правительственного долга не должны превышать 15 % от расходов республиканского бюджета.
В целом государственный долг будет поддерживаться на уровне не выше 35 % к ВВП.
В случае превышения указанных уровней государственного долга, правительственного долга и уровня долговой нагрузки, будет детально анализироваться состояние и структура государственного и правительственного долга.
Также могут быть усилены косвенные меры (введение специального валютного режима, регулирование пруденциальными нормативами и так далее), направленные на дестимулирование или ограничение внешнего заимствования резидентов.
Совершенствование методов управления государственным долгом также может включать такие мероприятия, как:
1) формирование и поддержание крупных кассовых излишков на счетах Комитета казначейства Министерства финансов (далее – Казначейство), что позволит добиться большей гибкости в привлечении финансирования в периоды неблагоприятных рыночных условий;
2) установление новых "предупредительных" ковенантов по уровню долга квазигосударственного сектора, при превышении которых государственные органы будут принимать ограничительные меры.
В целях поддержания финансовой устойчивости страны политика управления внешним долгом Правительства (включая внешний гарантированный государством долг) и внешним долгом квазигосударственного сектора должна быть увязана с политикой использования НФРК.
Для предотвращения замещения активов НФРК правительственным долгом объем внешнего долга Правительства (с учетом внешнего гарантированного государством долга) и внешнего долга субъектов квазигосударственного сектора не должен превышать объем валютных активов НФРК.
Таким образом, будет поддерживаться чистый отрицательный внешний долг страны.
С учетом этого также продолжится лимитирование внешнего долга квазигосударственного сектора. Планы по заимствованию квазигосударственного сектора будут проходить обязательное согласование через специально созданную Комиссию по вопросам определения предельного объема внешнего долга квазигосударственного сектора при Правительстве.
Согласно международной методологии и практике долговая устойчивость страны может однозначно не характеризоваться значением одного или нескольких параметров. Поэтому на регулярной основе уполномоченными государственными органами будет проводиться комплексный анализ долговой устойчивости, в том числе в рамках подготовки ежегодного аналитического отчета о бюджетных рисках и устойчивости государственных финансов.
Для повышения долговой устойчивости будут совершенствоваться аналитический инструментарий мониторинга и оценки долговой устойчивости, проводиться ревизия существующих и установление новых индикаторов долговой устойчивости.
В рамках разработки аналитического отчета о бюджетных рисках и долгосрочной устойчивости государственных финансов будет проработан инструментарий для оценки и прогнозирования долговой устойчивости, а также проведения макро-фискального стресс-тестирования, направленного на оценку траектории долга в случае реализации различных макро-фискальных шоков (снижение реального роста ВВП, рост процентной ставки, реализация условных обязательств государства).
В целях обеспечения долговой устойчивости местных исполнительных органов будут пересмотрены подходы по определению лимитов долга местных исполнительных органов. При этом расходы на погашение и обслуживание долга местного исполнительного органа не должны превышать размер, равный десяти процентам от суммы собственных доходов местного бюджета и трансфертов общего характера.
Политика государственного заимствования
В соответствии с потребностями финансирования дефицита республиканского бюджета будет проводиться прозрачная и предсказуемая политика государственного заимствования.
Государственное заимствование будет осуществляться главным образом на внутреннем рынке.
В случае выхода на внешние рынки капитала, в первую очередь будут рассмотрены инструменты финансирования в тенге с учетом приемлемого уровня доходности.
В целях использования преимуществ рынка ценных бумаг Международного финансового центра "Астана" (далее – МФЦА) продолжится работа по выпуску государственных ценных бумаг (далее – ГЦБ) в иностранной валюте на бирже МФЦА по опыту выпуска еврооблигаций 2018 - 2019 годов и рублевых облигаций в 2020 году.
Заимствование у международных финансовых организаций и иностранных банков и организаций будет осуществляться с предоставлением предпочтения финансовым инструментам в национальной валюте и инструментам с долгосрочной ликвидностью с условиями заимствования соответствующими рыночной конъюнктуре.
При этом планируется отказаться от привлечения внешних займов и займов под государственную гарантию для реализации "неокупаемых" проектов.
Заимствование у правительственных организаций иностранных государств будет рассматриваться с учетом соблюдения экономических и стратегических интересов страны на приемлемых финансовых и юридических условиях, отвечающих интересам государства.
Будет проводиться регулярный анализ ситуации на внешних рынках капитала для рассмотрения альтернативных вариантов выпуска еврооблигаций в национальной валюте либо в иных валютах, имеющих схожую волатильность с национальной валютой, при условии обеспечения гарантированного спроса, а также приемлемых условиях заимствования со стороны международного рынка.
На регулярной основе будет осуществляться мониторинг конъюнктуры международных рынков долгового капитала для рассмотрения возможности различных вариантов выпуска еврооблигаций, деноминированных в иностранной валюте, при отсутствии достаточной ликвидности на внутреннем рынке и благоприятной конъюнктуры внешнего рынка капитала.
Для усиления мониторинга за заимствованием будет расширена компетенция Координационного совета по реализации рамочных соглашений о партнерстве между Правительством Республики Казахстан и международными финансовыми организациями (далее – Координационный совета).
Через Координационный совет будут проходить все проекты, планируемые к финансированию за счет правительственных займов и займов под государственную гарантию, а также все новые международные договора и правительственные соглашения о партнерстве с МФО. Кроме того, одной из функций Координационного совета станет рассмотрение отчетов по оценке эффективности реализации проектов за счет правительственных займов и займов под государственную гарантию.
Совершенствование статистики государственного долга
В рамках совершенствования статистики государственного долга и приведения ее в соответствие с международной методологией в составе государственного долга не будет учитываться долг НБ, как единственного эмитента национальной валюты, краткосрочные ноты которого не подвержены кредитному риску и исключают возможность дефолта.
Для полноты учета обязательств квазигосударственного сектора уполномоченный орган по исполнению бюджета будет вести мониторинг внутреннего и внешнего долга национальных операторов, государственных предприятий и предприятий, находящихся в коммунальной собственности.
Развитие внутреннего рынка государственных ценных бумаг
Долговая политика будет содействовать развитию внутреннего рынка долговых инструментов. Развитие активного рынка ГЦБ будет благоприятно влиять на развитие отечественного рынка ценных бумаг. Это подразумевает дальнейшее развитие первичного и вторичного рынков ГЦБ, способствующее поддержанию достаточной ликвидности на рынке.
В целях развития внутреннего рынка ГЦБ выпуск ГЦБ будет осуществляться преимущественно на внутреннем рынке в национальной валюте с уровнем доходности и сроками, приемлемыми для участников рынка ценных бумаг.
Продолжится работа по построению рыночной и справедливой кривой доходности с регулярным размещением ГЦБ уполномоченного органа по исполнению бюджета и нот НБ на первичном рынке на основе рыночного спроса и предложения.
В целях повышения заинтересованности участников рынка планируется укрупнить объемы эмиссии ГЦБ с сокращением количества выпусков.
В качестве инструмента формирования оптимальной структуры государственного долга будет применяться практика обратного выкупа и доразмещения выпусков ГЦБ на ключевых сроках при условии благоприятной рыночной конъюнктуры.
Это позволит оптимизировать график погашения ГЦБ, создать эталонные выпуски, а также укрупнить выпуски ГЦБ в обращении, снизив фрагментацию госдолга.
Преимущественно будут размещаться ГЦБ со сроками обращения до 10 лет, которые являются наиболее востребованными на рынке.
Также, будут созданы национальные эталонные выпуски ГЦБ в национальной валюте.
Планы и графики по выпуску ГЦБ будут заблаговременно публиковаться с обеспечением строгого следования им.
В размещениях ГЦБ планируется повысить долю рыночных участников.
Будут приниматься меры по разработке механизмов обратного выкупа ГЦБ на внутреннем фондовом рынке в целях оптимизации графика погашений ГЦБ и обеспечения выпуска облигаций с коротким сроком обращения, имеющих наибольший спрос среди инвесторов.
Будет проведена работа по включению ГЦБ в международные индексы развивающихся стран.
Через международные депозитарии будет обеспечен доступ иностранных инвесторов к казахстанскому фондовому рынку.
5.4. Политика формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан
Основной целью НФРК является сбережение финансовых ресурсов посредством формирования накоплений для будущих поколений и снижения зависимости республиканского бюджета от ситуации на мировых сырьевых рынках.
Функциями НФРК являются сберегательная и стабилизационная.
Формирование Национального фонда Республики Казахстан
Накопление средств НФРК осуществляется за счет:
1) прямых налогов от организаций нефтяного сектора (за исключением налогов, зачисляемых в местные бюджеты), к которым относятся корпоративный подоходный налог, альтернативный налог на недропользование, налог на добычу полезных ископаемых, бонусы, рентный налог на экспорт, налог на сверхприбыль, доля по разделу продукции и дополнительный платеж недропользователей, осуществляющих деятельность по контракту о разделе продукции;
2) других поступлений от операций, осуществляемых организациями нефтяного сектора (за исключением поступлений, зачисляемых в местные бюджеты), в том числе поступлений за нарушения условий нефтяных контрактов (за исключением поступлений, зачисляемых в местные бюджеты);
3) поступлений от приватизации республиканской собственности;
4) поступлений от передачи в конкурентную среду активов национальных управляющих холдингов, национальных холдингов, национальных компаний и их дочерних, зависимых и иных юридических лиц, являющихся аффилированными с ними по перечню и механизму, определяемым Правительством;
5) поступлений от продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения;
6) инвестиционных доходов от управления НФРК;
7) иных поступлений и доходов, не запрещенных законодательством Республики Казахстан.
Максимальный размер НФРК не будет ограничиваться.
Использование средств Национального фонда Республики Казахстан
Политика и объем использования НФРК в средне и долгосрочной перспективе будут исходить из необходимости недопущения сокращения валютных активов НФРК и их накопления для будущих поколений.
НФРК используется:
1) в виде ежегодного гарантированного трансферта из НФРК в республиканский бюджет;
2) в виде целевого трансферта из НФРК в республиканский бюджет;
3) на покрытие расходов, связанных с управлением НФРК и проведением ежегодного аудита.
В целях реализации стабилизационной функции НБ в зависимости от сложившейся ситуации на финансовом рынке производит конвертацию и реконвертацию активов НФРК в порядке, установленном Правлением НБ. Данные операции проводятся для выделения гарантированного и целевого трансфертов и не относятся к интервенциям НБ. Гарантированный и целевой трансферты из НФРК должны проходить через республиканский бюджет в соответствии с бюджетными процедурами.
Приобретение казахстанских ценных бумаг субъектов государственного, квазигосударственного и частного секторов, покупка пакетов акций, долей участия казахстанских компаний, фондирование банков второго уровня, кредитование юридических и физических лиц, использование активов в качестве обеспечения исполнения обязательств запрещены.
Гарантированный трансферт
Начиная с 2023 года гарантированный трансферт будет определяться в размере, не превышающем объем поступлений в НФРК от нефтяного сектора, прогнозируемых при расчетной цене на нефть (цена "отсечения").
Данное бюджетное правило будет направлено на дальнейшее накопление активов НФРК и способствовать снижению ненефтяного дефицита.
Целевые трансферты
Целевые трансферты из НФРК будут выделяться исключительно по поручению Президента Республики Казахстан для финансирования:
антикризисных программ в периоды спада экономики или замедления темпов роста экономики;
социально значимых проектов национального масштаба, стратегически важных инфраструктурных проектов при отсутствии альтернативных источников их финансирования.
Целевые трансферты будут выделяться сверх гарантированного трансферта. При этом запрещается финансирование/софинансирование текущих расходов государства за счет целевых трансфертов из НФРК.
В случаях неиспользования или неполного использования по итогам финансового года суммы целевого трансферта, привлеченной из НФРК в республиканский бюджет, неиспользованная сумма будет подлежать возврату в НФРК в следующем финансовом году за счет остатков бюджетных средств.
Ограничения по использованию Национального фонда Республики Казахстан
Для выполнения сберегательной функции установлен неснижаемый остаток в НФРК, а также не ограничен максимальный размер НФРК.
Неснижаемый остаток от прогнозного значения ВВП на конец соответствующего года будет составлять 30 %.
В целях предотвращения дальнейшего сокращения активов НФРК в среднесрочном периоде и возобновления накопления средств в долгосрочной перспективе в 2030 году валютные активы НФРК по прогнозам составят до 100,0 млрд долларов США (при мировой цене на нефть 60 долларов США/баррель).
Реализация стабилизационной функции предполагает обеспечение ежегодного гарантированного трансферта в республиканский бюджет, а также использование целевых трансфертов для финансирования антикризисных программ, направленных на стимулирование экономического роста в периоды экономического спада или снижения темпов роста экономики и реализацию социально значимых проектов национального масштаба, стратегически важных инфраструктурных проектов.
Любое иное использование средств НФРК запрещено, включая инвестирование средств НФРК во внутренние финансовые инструменты казахстанских эмитентов.
Для достижения указанной цели на период до 2030 года предусматривается решение следующих задач:
1) увеличение активов НФРК;
2) обеспечение сбалансированности бюджета и снижение зависимости бюджета от нефтяных доходов.
Мониторинг за целевым, законным и эффективным использованием средств, выделенных из НФРК, осуществляется Комиссией по мониторингу за расходованием средств, выделенных из НФРК.
Интенсивное накопление средств НФРК, а также эффективное управление его активами играют ключевую роль в устойчивом развитии Республики Казахстан, требуют правильного планирования заимствований государственного сектора и принятия мер по поддержанию фискальной устойчивости.
Таким образом, определение адекватного уровня заимствований требует взвешенного подхода с учетом накопленных активов НФРК.
Управление активами Национального фонда Республики Казахстан
Доверительное управление активами НФРК осуществляется НБ, общая координация деятельности – Советом по управлению Национальным фондом в соответствии с Положением о Совете по управлению Национальным фондом.
Предлагается разработка отдельного документа – Концепции управления активами Национального фонда Республики Казахстан утверждаемой Указом Президента Республики Казахстан, в которой будут отражены все положения действующей Концепции НФРК в части управления активами НФ, а также функции Совета по управлению НФ.
5.5. Совершенствование налогово- бюджетной политики
5.5.1 Определение набора бюджетных правил
Повышение устойчивости государственных финансов и снижение волатильности фискальной политики будут обеспечиваться через определение системы бюджетных правил и формирование и реализацию бюджетной политики в рамках бюджетных правил.
В качестве основных будут использоваться два бюджетных правила.
Первым будет правило, ограничивающее размер гарантированного трансферта из НФРК.
В соответствии с бюджетным правилом гарантированный трансферт из НФРК не должен превышать объем поступлений в НФРК от организаций нефтяного сектора, прогнозируемых при цене на нефть (цена "отсечения").
Цена "отсечения" на нефть будет определяться в соответствии с Правилами, утверждаемыми приказом Министра национальной экономики по согласованию с НБ и при участии СЭП.
Для усиления сберегательной функции НФРК, цена "отсечения" будет корректироваться на рост объема добычи нефти, превышающий максимальный допандемический уровень добычи (90,5 млн тонн). При превышении указанного уровня добычи цена отсечения будет скорректирована в сторону снижения.
Достаточный уровень консервативности при определении цены отсечения на нефть позволит обеспечить сохранность и накопление средств НФ РК, что позволит поддерживать устойчивый рост экономики после истощения нефтяных запасов.
С 2024 года размер гарантированного трансферта из НФРК в республиканский бюджет прогнозируется по траектории цены отсечения, определенной в соответствии с приказом Министра национальной экономики, на уровне не выше 2 трлн тенге.
Правило будет способствовать выполнению задачи по снижению ненефтяного дефицита и недопущению сокращения активов НФРК с учетом неснижаемого остатка (30% к ВВП).
Вторым правилом по важности будет правило ограничения на темпы роста планируемых расходов республиканского бюджета.
Предполагается ввести бюджетное правило, устанавливающее прямое ограничение на темпы роста планируемых расходов республиканского бюджета на уровне не выше среднего реального роста ВВП за предыдущие 10 лет, увеличенного на цель по инфляции.
Таким образом, объем государственных расходов не будет опережать темпы роста реального ВВП и инфляции и будет ограничен в период экономического роста.
Правило о расходах не будет существовать автономно, а будет обеспечивать согласованность с другими видами бюджетных правил. Поэтому темп роста планируемых расходов будет также ограничиваться ненефтяными доходами бюджета и гарантированным трансфертом, прогнозируемым при цене "отсечения", целевым трансфертом, а также дефицитом, планируемым с учетом установленных ограничений.
С 2022 года оба контрцикличных правила будут закреплены в Бюджетном кодексе Республики Казахстан и использованы при формировании республиканского бюджета на 2023 и последующие годы.
В целях обеспечения сбалансированности бюджета и НФРК, снижения зависимости республиканского бюджета от нефтяных доходов налогово-бюджетная политика в первую очередь должна формироваться исходя из постепенного снижения ненефтяного дефицита относительно ВВП.
Правило снижения ненефтяного дефицита будет являться долгосрочным "якорем" бюджетной политики, что позволит повысить устойчивость бюджета к внешним факторам.
С учетом этого уровень ненефтяного дефицита будет снижен до уровня не выше 5,0 % к ВВП в 2030 году.
2022 год |
2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
2029 | 2030 год | |
Ненефтяной дефицит, | 8,1 |
7,3 | 6,7 | 6,0 | <5,9 | <5,9 | <5,5 | <5,5 | 5,0 |
Достижение целевых значений по ненефтяному дефициту будет обеспечиваться за счет управления дефицитом бюджета, трансфертами из НФРК, установления предельных значений расходов, а также стимулирования роста ненефтяных доходов.
Вторым долгосрочным "якорем" бюджетной политики будет правило, направленное на недопущение сокращения чистых активов государства (отношение внешнего долга правительства, гарантированного долга и внешнего долга квазигоссектора к валютным активам Нацфонда).
Важным требованием к системе бюджетных правил является согласованность различных элементов правил между собой, при которых следование одному из правил способствует исполнению остальных.
Поэтому к двум основным правилам и двум долгосрочным "якорям" будет применяться набор дополнительных вспомогательных бюджетных правил.
Неотъемлемой частью системы бюджетных правил будет выступать правило о долге.
Политика управления долгом будет направлена на поддержание правительственного долга на уровне не выше 30 % к ВВП, и государственного долга не выше 35% в период до 2030 года.
Расходы по погашению и обслуживанию долга правительства должны составлять не более 15% от расходов республиканского бюджета (уровень долговой нагрузки).
Для поддержания долга правительства в установленных пределах планируется планомерное снижение уровня дефицита бюджета до 2,0 % к ВВП в 2030 году.
При росте цен на сырую нефть, сохранении объемов облагаемого экспорта на сырую нефть или его увеличении и, соответственно, увеличении поступлений в бюджет вывозной таможенной пошлины на сырую нефть дефицит будет сокращаться. При снижении цен на сырую нефть дефицит может увеличиваться в пределах параметров, обеспечивающих экономическую безопасность.
Наиболее эффективными признаны бюджетные правила, адаптированные к меняющимся экономическим условиям и способные реагировать на шоковые изменения в экономике.
На стадии экономического подъема будут приниматься усилия в направлении достижения целевых ориентиров бюджетных правил, тогда как на стадии спада экономики возможности соответствующей корректировки могут быть ограничены.
В кризисных ситуациях (резкое снижение темпов экономического роста с одновременным снижением мировых цен на энергоносители, пандемия и прочее) для того, чтобы целевые ориентиры не ограничивали потенциал использования бюджетных средств для стимулирования экономического развития в период замедления, будет предусмотрен механизм временного смягчения/временного отклонения от бюджетных правил с механизмом обязательного восстановления показателей в течение двух лет.
Должна быть разработана прогнозная траектория временной корректировки правил.
Предлагается также проработать жесткий механизм возвращения к изначальной траектории.
Эффективность работы бюджетных правил будет также подкрепляться прочными институциональными механизмами, повышающими убедительность проводимой бюджетной политики и доверие инвесторов.
Для обеспечения эффективности работы бюджетных правил и усиления фискальной дисциплины будет задействован СЭП.
СЭП будет осуществлять мониторинг и контроль за выполнением правил. Деятельность Совета в целом поможет повысить строгость и прозрачность системы бюджетных правил.
В международной практике немало примеров, когда бюджетные правила закреплены в законодательных документах. К примеру, целевые показатели структурного баланса закреплены в Конституциях Германии, Испании, Швейцарии и Латвии.
Понятие бюджетного правила, исключения из правил, вопрос определения системы бюджетных правил, понятия корректировки, отклонения от правил будут закреплены в Бюджетном кодексе Республики Казахстан.
5.5.2. Укрепление доходной части бюджета (налоговая политика)
Совершенствование налогообложения доходов
Пересмотр налогообложения корпоративным подоходным налогом
Сегодня в Казахстане ставка КПН составляет 20 % для всех секторов экономики. Ставки КПН в странах ОЭСР составляют от 20 % до 40 %: США – до 40 %, Франция – 38 %, Япония – 33 %, Германия – 30 %, Норвегия – 27 %, Канада – 26 %, Финляндия – 20 %.
При этом в последние годы эффективная ставка варьируется от 2,9 % до 3,8 %. Одной из причин низкой эффективной ставки является наличие различных льгот. В целом эти льготы соответствуют мировому опыту и направлены на инвестиционную привлекательность Казахстана. При этом мировой опыт показывает, что льготы предоставляются на фоне высоких базовых ставок.
Также во многих странах ставки подоходного налога варьируются в зависимости от отрасли либо доходы компаний в определенных отраслях облагаются дополнительными налогами.
В этой связи будет изучен и рассмотрен вопрос пересмотра ставки КПН.
Совершенствование трансфертного ценообразования
В целях усиления мер контроля за трансфертным ценообразованием и выводом капитала из страны предлагается совершенствование законодательства о трансфертном ценообразовании.
По экспертным оценкам в тени находится около трети ВВП страны – огромный потенциал для повышения доходов бюджета.
В этой связи будут приняты меры по:
приведению в соответствие с требованиями ОЭСР норм по трансфертному ценообразованию;
исключению освобождения от трансфертного контроля сделок, совершенных на товарных биржах Республики Казахстан, в целях противодействия выводу капитала из страны и предотвращения потерь государственного дохода в международных деловых операциях и сделках, связанных с международными деловыми операциями;
расширению определения взаимосвязанных сторон в целях усиления контроля по трансфертному законодательству для решения проблемы по отсутствию прозрачности сторон в международных деловых операциях по примеру стран БРИКС;
применению процентилей при определении рыночного диапазона цен и рентабельности (маржинальности) по практике стран ОЭСР;
исключению иерархии методов определения рыночной цены по практике стран ОЭСР.
Совершенствование налогообложения дивидендов
Льгота по дивидендам в свое время была введена для стимулирования привлечения инвестиций.
Однако данная мера не показывает очевидного эффекта. В этой связи предлагаются исключение льготы по освобождению налогообложения дивидендов и установление ставки налога в размере 5%.
Усиление контроля за выводом капитала
В целях усиления контроля за выводом капитала из страны предлагается установление фиксированной платы от суммы за каждую транзакцию в офшорные юрисдикции.
Это позволит осуществить контроль и мониторинг налогоплательщиков, переводящих средства в офшоры.
Совершенствование косвенного налогообложения
Рассмотрение возможности пересмотра подходов обложения налога на добавленную стоимость (далее –НДС)
Сегодня в Казахстане одна из самых низких ставок НДС в мире – 12 %, тогда как в России, Беларусии, Армении – 20 %, в Узбекистане – 15 %, в странах ОЭСР достигает до 27 %.
Низкая ставка НДС по сравнению с основными экономическими партнерами делает выгодным экспорт товаров из этих стран в Казахстан. Это негативно сказывается на конкурентоспособности отечественного бизнеса.
В этой связи будет изучен и рассмотрен вопрос пересмотра ставки НДС с дифференциацией ставки по социально значимым товарам.
Совершенствование акцизной политики
С 1 января 2025 года планируется функционирование единого рынка нефти и нефтепродуктов ЕАЭС (Решение Высшего Евразийского экономического совета от 6 декабря 2018 года № 23 "О формировании общих рынков нефти и нефтепродуктов Евразийского экономического союза").
В этой связи сближение ставок акцизов на нефтепродукты необходимо осуществлять путем поэтапного их увеличения до 2025 года.
Указанное позволит минимизировать переток нефтепродуктов в соседние страны.
Пересмотр налоговой нагрузки на горно-металлургический комплекс (далее – ГМК)
Налоговая нагрузка на ГМК не превышает 8 – 9 %, что сопоставимо с не сырьевым сектором экономики.
При этом мировая практика налогообложения недропользователей устроена таким образом, что налоговая нагрузка на сырьевой сектор экономики, как правило, должна превышать налоговую нагрузку не сырьевого сектора, поскольку недропользователи пользуются стратегическими запасами страны.
В этой связи предлагается установить новый механизм получения доходов в бюджет при высоких ценах.
Механизм будет привязан к конъюнктуре мирового рынка.
Оптимизация и повышение эффективности налоговых льгот
В отечественном налоговом законодательстве существует широкий пласт преференций, отсрочек, вычетов, изменений способов уплаты налогов и других обязательных платежей бюджет, которые являются льготами.
Анализ налоговых льгот и преференций проводится на постоянной основе.
Работа по анализу налоговых льгот будет продолжена с учетом соблюдения баланса между исполнением доходной части бюджета и стимулированием качественного роста экономики, а неэффективные налоговые льготы будут предложены к исключению.
Налогообложение цифрового майнинга
Для государственного регулирования цифрового майнинга и стимулирования в Казахстане на законодательном уровне отрасли по добыче криптовалют с 2022 года введена плата за цифровой майнинг.
Ставка платы 1 тенге за 1 квт/час потребленной при майнинге электроэнергии.
В целях усиления финансовой отдачи от добычи криптовалют предлагается увеличение ставки платы на майнинг.
Данная мера позволит увеличить поступления в бюджет денежных средств от майнинга, а также сократит бесконтрольное потребление электроэнергии майнинговыми фермами.
Повышение эффективности налогового и таможенного администрирования
В целях повышения доходной части республиканского бюджета, в том числе посредством принятия действенных мер по регулированию налогообложения, улучшению налогового и таможенного администрирования, а также усилению контроля за незаконной предпринимательской деятельностью работа органов государственных доходов переориентирована на дистанционное администрирование путем реализации инициатив: ИС "Электронные счета-фактуры" (далее – ИС "ЭСФ"); модуль "Виртуальный склад", "Маркировка", "Система управления рисками", применение онлайн-ККМ.
Они представляют собой комплекс информационных систем, обеспечивающих документальную и физическую прослеживаемость и направлены на цифровизацию налогового и таможенного администрирования.
Все мероприятия и проекты в рамках цифровизации налогового и таможенного администрирования повысят эффективность и прозрачность государственного регулирования, а также доходной части республиканского бюджета.
5.5.3 Повышение эффективности и экономической отдачи бюджетных расходов
Бюджетные средства будут преимущественно выделяться на наиболее приоритетные направления, а также расходы, имеющие наибольшую отдачу на экономику в виде дополнительных рабочих мест, бюджетных доходов, частных инвестиций. Такая оценка экономической отдачи будет делаться уже на стадии планирования.
В использовании бюджетных средств на первом плане будут экономия и эффективность потраченных государственных средств, отдача каждого потраченного тенге.
Эффективные капитальные расходы бюджета могут выступать действенным инструментом формирования фундамента для долгосрочного экономического роста.
Повышение эффективности государственных расходов будет реализовано через решение следующих задач.
В бюджетный процесс будут интегрированы элементы новой Системы государственного планирования (национальные проекты и планы развития государственных органов).
Расходы на реализацию национальных проектов включаются в проект бюджета в соответствиии с методикой по разработке Национальных проектов.
В целях повышения рациональности средств, выделяемых на строительство, будет закреплен правовой механизм обязательного использования типовых проектов.
Также будет создан банк проектов строительства, куда попадут наиболее успешные проекты частного бизнеса, для их повторного применения в бюджетном секторе.
Будут усилены требования к проектам, предлагаемым для реализации с использованием механизма ГЧП, путем установления предельного размера расходов местных бюджетов на принятие обязательств по проектам ГЧП.
В целях снижения текущей, одномоментной нагрузки на бюджет планируется рассмотреть возможность расширения сфер применения сервисной модели получения товаров, работ и услуг (в настоящее время –применяется в сфере информатизации).
Будет постепенно осуществлен отход от практики освоения выделенных бюджетных средств.
Многие страны ОЭСР ушли от "освоения/неосвоения" бюджетных средств в течение года. Практикуется перенос неиспользованных средств для стимулирования эффективности использования средств и операционной деятельности министерств.
Это позволит избежать в конце года поспешных и не всегда эффективных расходов, обеспечит более экономичное и эффективное использование бюджетных ресурсов и позволит управлять общей, а не годовой стоимостью проекта.
Задача по повышению эффективности бюджетного планирования требует совершенствования используемых при планировании бюджета методов и инструментов.
В этой связи планируется проработка подходов по внедрению элементов блочного механизма планирования бюджета.
Блочный механизм планирования бюджета позволяет государственным органам самостоятельно планировать свой бюджет в пределах стабильных среднесрочных лимитов.
Будут приняты меры по повышению гибкости реализации бюджетных программ, в том числе путем их дальнейшего укрупнения вокруг стратегических целей. Администраторам бюджетных ресурсов будет предоставлена гибкость в использовании средств для реализации среднесрочных приоритетов.
С целью дальнейшего развития местного самоуправления планируются упрощение бюджетных процедур для бюджетов местного самоуправления и расширение самостоятельности аппаратов акимов городов районного значения, сел и сельских округов в бюджетном процессе.
Вместе с тем, в целях повышения эффективности планирования и использования бюджетных средств планируется повышение ответственности администраторов бюджетных программ.
В качестве одного из инструментов, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов и обеспечивающих их приоритизацию в соответствии с целями социально-экономической политики, необходимо внедрение в систему управления государственными финансами обзоров бюджетных расходов.
Внедрение в практику проведения государственными органами регулярных обзоров бюджетных расходов позволит выявить низкоэффективные расходы для определения потенциала экономии и перераспределения бюджетных средств между приоритетами государственной политики.
Проведение обзоров бюджетных расходов будет осуществляться с охватом всех бюджетных расходов каждые пять лет с применением горизонтальных обзоров, обязательностью опубликования (за исключением сведений ограниченного распространения) результатов обзоров бюджетных расходов в виде отчета для широкого круга.
Проекты нормативных правовых актов, предусматривающие увеличение государственных расходов для получения заключения Республиканской бюджетной комиссии будут вноситься с указанием источника финансирования дополнительных расходов.
Обеспечение подотчетности и подконтрольности бюджетных расходов
Необходимым условием повышения эффективности бюджетных расходов является обеспечение подотчетности и подконтрольности бюджетных расходов.
В этой связи требуется систематизация видов оценки и мониторинга с акцентом на полезность и применяемость результатов оценки в рамках перехода от освоения/неосвоения средств к достижению результатов.
Кроме того, необходимы:
обеспечить полное применение методологии формирования информации по статистике государственных финансов в соответствии с руководством Международного валютного фонда;
совершенствование правил и процедур бухгалтерского учета и финансовой отчетности для организаций государственного сектора;
развитие системы внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;
совершенствование организации внутреннего государственного финансового контроля;
обеспечение открытости бюджетного процесса и вовлечение в него институтов гражданского общества.
Поэтому необходимы дальнейшая гармонизация классификации операций сектора государственного управления с требованиями международных стандартов по статистике государственных финансов и системы национальных счетов, а также установление единых требований к применению такого вида классификации для ведения бюджетного (бухгалтерского) учета, составления бюджетной (бухгалтерской) и иной финансовой отчетности.
Необходимо постепенно расширять охват сектора государственного управления, в том числе с формированием информационной базы и отбором юридических лиц, подлежащих включению в сектор государственного управления в соответствии с установленными критериями.
При этом важно обеспечить полный охват сектора государственного управления. Статистика, формируемая в отношении каждого уровня государственного управления, должна включать все единицы, которые составляют этот сектор.
Предлагается постепенное внедрение бюджетного планирования методом начисления с пересмотром основных понятий Бюджетного кодекса.
Как показывает передовой зарубежный опыт, необходимым является поэтапный переход к составлению консолидированной финансовой отчетности государства, включающей государственный и квазигосударственный сектора на республиканском и местном уровне, а также Национальный фонд и внебюджетные фонды.
Именно такая финансовая отчетность обеспечит целостную картину финансового положения страны.
В этой связи будут реализованы меры по поэтапному переходу на консолидированную финансовую отчетность страны, составленную в соответствии с международными стандартами.
В 2022 году будет завершен пилотный проект "Единая информационная система бухгалтерского учета в государственных учреждениях" (далее – "ЕИС БУ"), целью которого является проработка вопроса о внедрении облачной бухгалтерии на единой электронной платформе уполномоченного органа по исполнению бюджета.
По сценарию пилотного проекта уполномоченным органом по внутреннему государственному аудиту будет проводится ежедневный электронный мониторинг бухгалтерского учета государственных органов (на объектах, в которых проводится аудит консолидированной финансовой отчетности) в "ЕИС БУ", где будут предусмотрены доступ и кабинет аудитора.
Это позволит усилить контроль за эффективностью государственных расходов путем проведения бюджетного мониторинга в режиме онлайн.
Расширение консолидированной отчетности
Расширение периметра консолидации и объектов консолидируемых показателей бухгалтерской отчетности, а также формирование отчетности по сегментам позволят повысить полноту и достоверность консолидированной бухгалтерской отчетности, качество финансового анализа, мониторинга и управления государственными финансами.
Поэтому первоочередной задачей выступает консолидация финансов внебюджетных фондов путем перенаправления всех поступлений и расходов внебюджетных фондов через республиканский бюджет.
Для внедрения расширенного бюджета будет расширено определение консолидированного бюджета, данное в Бюджетном кодексе, с включением в него финансов Государственного фонда социального страхования (далее – ГФСС ) и Фонда социального медицинского страхования (далее – ФСМС).
Кроме того, прогноз поступлений и расходов ГФСС и ФСМС будет отражаться в отдельном приложении к проекту закона о республиканском бюджете на трехлетний период. Информация о фактических поступлениях и расходах внебюджетных фондов будет отражаться в годовом отчете Правительства об исполнении республиканского бюджета.
Это повысит прозрачность расходов внебюджетных фондов.
Усиление статуса Казначейства
В соответствии с международной практикой, а также как показал период пандемии, жизнеспособность и значение системы Казначейства на стадии исполнения бюджета значительна.
Казначейство является органом, обеспечивающим исполнение республиканского бюджета и расчетно-кассовое обслуживание местного бюджета, то есть обслуживание исполнения бюджета осуществляется на всех 4-уровнях бюджета. При этом платежные операции осуществляются в Интегрированной информационной системе Казначейства.
Деятельность Казначейства ориентирована на обеспечение качественного исполнения бюджета, формирование достоверной бюджетной отчетности о доходах и расходах бюджета на кассовой основе по всем уровням бюджета, а также составление консолидированной финансовой отчетности по методу начисления.
Для грамотного управления наличностью государственного бюджета в июне 1996 года в НБ открыт Единый казначейский счет (далее – ЕКС), на котором аккумулируются денежные средства республиканского и местных бюджетов, разработаны процедуры проведения платежей по ЕКС, создано программное обеспечение. Ежедневно полученная информация по ЕКС обрабатывается и передается руководству и Правительству РК. Таким образом, каждый день отслеживается состояние бюджета: доходы, расходы, остаток денежных средств по областям и в республике в целом.
Кроме того, в Казначействе открыты счета по учету государственных внешних займов, негосударственных займов, привлеченных под гарантии Правительства РК.
С 1 июля 2020 года открыт контрольный счет наличности (далее – КСН) по Фонду компенсации потерпевшим (далее – Фонд), предназначенный для зачисления поступлений денег, направляемых в Фонд, и проведения выплаты компенсации, предусмотренной законодательством РК о Фонде. При этом выплаты производятся на основании реестра при наличии средств на КСН Фонда по данным централизованного реестра получателей, представляемого государственными органами, осуществляющими функции уголовного преследования.
Учитывая значительную роль Казначейства, в целях повышения статуса и потенциала сотрудников Казначейства необходимо на законодательном уровне закрепить статус Казначейства отдельной главой в Бюджетном кодексе и ввести новое понятие "казначейское исполнение бюджета" по аналогии международному опыту России и Украины, где отдельными разделами в бюджетном законодательстве регламентированы нормы казначейского исполнения бюджета.
Развитие системы Казначейства, его дальнейшее совершенствование предполагают четкое определение и сконцентрированность бюджетных процессов как функциональность с закреплением соответствующей ответственности за финансовую дисциплину как органами казначейства, так и государственными органами, участниками бюджетного процесса.
Управление государственной инвестиционной политикой, в том числе обязательствами государственно-частного партнерства
В части мониторинга условных обязательств государства, в том числе по проектам ГЧП, необходимо усилить контроль за финансово-экономическим обоснованием проектов, которое должно включать детальную оценку рентабельности, срока окупаемости проектов и максимального потенциального объема расходов государства.
Будет обновлена методика определения лимитов государственных обязательств по проектам ГЧП, в том числе государственных концессионных обязательств Правительства РК и местных исполнительных органов.
Планируется на уровне законодательства регламентировать требования по конкретизации видов затрат инвестора, предлагаемых для возмещения при расчете, с обязательным указанием источника их возмещения.
Эффективность управления государственным имуществом
Сохраняется информационная закрытость квазигосударственного сектора. В открытом доступе отсутствуют данные о структурах компаний, результатах финансовой деятельности, выплачиваемых дивидендах и других аспектах деятельности юридических лиц с участием государства.
С учетом большого количества субъектов квазигосударственного сектора необходимо обеспечить наличие открытого, доступного и удобного для пользователей единого ресурса со всей необходимой информацией о квазигосударственном секторе.
Одновременно следует провести инвентаризацию и актуализацию реестра государственного имущества. Итоги инвентаризации упорядочат учет и повысят эффективность управления государственным имуществом, улучшат качество планирования.
Следует продолжить работу по сокращению участия государства в экономике, в том числе путем совершенствования механизмов приватизации, а также пересмотра подходов к оптимизации перечня видов деятельности, разрешенных для организаций с государственным участием.
Одним из направлений данной работы должен стать регулярный анализ на предмет конкуренции субъектов квазигосударственного сектора с рынком. Если предприятие работает в сфере, где действуют организации частного сектора, то должен ставиться вопрос о его ликвидации либо приватизации во избежание конкуренции.
Важной частью модернизации государственного управления будет реформирование квазигосударственного сектора. Это требует переосмысления роли квазигосударственного сектора в реализации стратегических задач страны.
В этой связи необходимо продолжить дальнейшее реформирование данного направления, которое позволит создать условия для формирования эффективного, компактного и прозрачного квазигосударственного сектора с его разделением в зависимости от специфики деятельности организаций.
Будет усовершенствована действующая оценка эффективности управления государственным имуществом путем смещения фокуса с организационных вопросов на предмет их конкурентоспособности, рентабельности и финансовой устойчивости.
Кроме того, нужно перейти на выстраивание взаимоотношений квазигосударственного сектора с государственными органами по стандартам ОЭСР, не допускающим повседневного вмешательства в их деятельность и навязывание задач в разрез стратегии организации.
5.5.4. Стимулирующие межбюджетные отношения
Политика межбюджетных отношений в целом должна соответствовать курсу дальнейшей фискальной децентрализации.
Система межбюджетных отношений будет направлена на стимулирование самодостаточности регионов и снижение зависимости местных бюджетов от республиканских целевых трансфертов.
С учетом этого межбюджетные отношения будут направлены на стимулирование МИО к развитию региональной экономики и увеличению доходов местных бюджетов, снижение зависимости регионов от республиканского бюджета.
Для этого в Бюджетном кодексе будет закреплен норматив распределения поступлений КПН от МСБ (малого и среднего бизнеса) из областного в районный бюджет не менее 50 %.
Главной задачей трехлетних трансфертов необходимо определить повышение мотивированности МИО в развитии региональной экономики.
В этой связи будет проведена работа по совершенствованию прогнозирования параметров как доходов, так и расходов местных бюджетов.
В 2021 году принята новая методика расчета трансфертов общего характера.
Показатели и коэффициенты, применяемые при расчете трансфертов общего характера, пересмотрены с учетом их актуальности и региональной специфики, нацеленности на повышение уровня жизни населения.
Закон о трансфертах общего характера между республиканским и местными бюджетами на 2023 - 2025 годы будет разработан с учетом новой методики расчетов трансфертов общего характера.
Кроме этого, в целях повышения эффективности бюджетных средств, а также закрепления солидарной ответственности за финансовое обеспечение национальных проектов планируется предусмотреть дополнительный ключевой целевой индикатор, характеризующий деятельность первых руководителей местных исполнительных органов по обеспечению финансирования национальных проектов за счет местных бюджетов согласно плану-графику национального проекта.
Оценка указанных ключевых целевых индикаторов будет проводится через ежегодные меморандумы, разрабатываемые акимами областей, городов республиканского значения, столицы и утверждаемые Премьер-Министром Республики Казахстан.
Также будет усилен контроль за использованием МИО бюджетных субвенций через систему Казначейства.
5.6. Повышение прозрачности и открытости бюджетного процесса
Прозрачность и открытость бюджетного процесса предполагают соблюдение следующих принципов:
доступность информации о проводимой бюджетной политике;
доступность информации об источниках и направлениях использования общественных ресурсов;
развитие общественного участия, формирование обоснованного мнения социально-активной части граждан о направлениях использования бюджетных средств, учитывая мнения граждан уже на начальных стадиях бюджетного процесса;
широкое участие общественности в обсуждении приоритетных статей расходования бюджетных ресурсов.
Целевую аудиторию к информации о бюджете будут составлять граждане, общественные организации, экспертное сообщество, средства массовой информации (далее – СМИ), представители бизнеса, политические деятели, органы государственной власти и местного самоуправления.
Для повышения эффективности механизмов взаимодействия с общественностью в бюджетных вопросах важно обеспечение доступности информации с точки зрения ее состава и содержания. Бюджетные данные должны иметь практическое значение с указанием степени их детализации, и быть выстроены в логической последовательности и предоставлены в онлайн-портале в машиночитаемой форме.
Основным порталом коммуникации органов государственного и местного управления с общественностью через информационно-телекоммуникационную сеть Интернет будет выступать портал "Открытый бюджет", где бюджетные данные представлены для широкого круга заинтересованных пользователей, использующих информацию о бюджете, исходя из своих профессиональных целей.
Должны быть четкое категорирование информации на портале "Открытые бюджеты", улучшены инструменты поиска информации, чтобы граждане могли ориентироваться на портале и легко находить нужную информацию.
Как способ привлечения населения к управлению общественными финансами проект "Гражданский бюджет" дает возможность гражданам почувствовать свою причастность к процессу принятия государственных решений, а также возможность повлиять на решения, принимаемые органами власти, или определить первоочередные объекты и направления финансирования из бюджета. Гражданские бюджеты на районном уровне (уровень города регионального значения) также должны публиковаться в печати СМИ каждой территории.
Важно пересмотреть роль общественных советов.
Общественные советы могут стать полезным инструментом для совместного планирования бюджета на местном уровне.
Для проведения общественной экспертизы при утверждении бюджета планируется использовать площадку общественных советов, которые созданы при центральных государственных органах и акиматах.
На сегодня Бюджетным кодексом Республики Казахстан предусмотрено проведение акиматами обсуждения проектов местных бюджетов и годовых отчетов об их исполнении на общественных советах.
Законом Республики Казахстан "Об общественных советах" они наделены определенными полномочиями.
Общественный совет вместе с представителями некоммерческих организаций и гражданами может проводить общественный мониторинг для выявления негативных последствий для граждан и общественных интересов от реализации бюджетных программ.
Общественная экспертиза общественно значимых расходов на инфраструктурные и социальные инициативы районных (городов областного значения) бюджетов и бюджетов городов районного значения, сел, сельских округов будет проводиться до составления бюджетной заявки администраторами бюджетных программ.
Общественной экспертизе необходимо подвергать в первую очередь расходы местных бюджетов по благоустройству и развитию социальной инфраструктуры в населенных пунктах.
Также планируется организовать обратную связь с общественностью по принимаемым бюджетным решениям.
Будет рассмотрен вопрос представления в общественных советах более широкого круга общественности.
Необходима обязательная публикация на интернет ресурсах государственных органов информации о поставщике товара (работ, услуг) с указанием его наименования, данных руководителя (Ф.И.О (при наличии), телефон). Также необходимо размещать информацию по итогам государственных закупок о стоимости единиц товара (работы, услуги).
5.7. Автоматизация и цифровизация бюджетного процесса
Автоматизация и цифровизация бюджетного процесса важны для повышения доходной части бюджета, снижения уровня теневой экономики, рационального использования ресурсов в соответствии со стратегическими приоритетами, взаимодействия государства и граждан и повышения уровня доверия.
Автоматизация и цифровизация бюджетного процесса должны охватывать все четыре стадии: составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета.
Автоматизация и цифровизация бюджетного процесса должны осуществляться с учетом интеграции с государственными базами данных.
Нужно проводить полноценную оцифровку процедур налогового контроля и дистанционный мониторинг исполнения налоговых обязательств. Основными направлениями работы здесь выступают внедрение национальной системы прослеживаемости, электронных счетов-фактур, электронных накладных на товары, системы маркировки товаров, электронного бюджетного планирования, ИС анализа эффективности бюджетных расходов на меры государственной поддержки, внедрение технологий искусственного интеллекта, big data, блокчейн.
Важны обеспечение бесперебойной работы единого кабинета налогоплательщика, объединив кабинеты налоговой и таможенной системы, и активное продвижение бесплатного мобильного приложения E-Salyk-Azamat (для физических лиц).
Важен запуск информационной системы E-Salyk-business, предназначенный для работы с субъектами МСБ, в рамках которого предоставляется полный спектр услуг через бесплатное мобильное приложение.
Очень важно обратить внимание на решение проблемы фискализации денежных переводов, поступающих к предпринимателям от потребителей через банковские мобильные приложения.
Актуальными являются вопросы совершенствования налогообложения в сфере недропользования, транзакций в офшоры, усиления контроля за выводом капитала из страны, а также декларирования и расхождений в таможенной статистике между странами-партнерами.
Стоит задача модернизировать и автоматизировать таможенные пункты по приоритетным транзитным направлениям, сократить время таможенного оформления.
Задача по доработке информационной системы по повышению эффективности расходования государственных денег за счет мониторинга всех получателей государственной поддержки требует утверждения специальной методики оценки эффективности мер государственной поддержки.
В целях автоматизации процессов администрирования и исключения человеческого фактора запущен модуль "Экспортный контроль" и начато использование навигационных пломб. Модуль "Экспортный контроль" осуществляется в ИС "ЭСФ", который работает по внутренней локальной сети Комитета государственных доходов Министерства финансов Республики Казахстан или через INTERNET.
Важной задачей является повышение эффективности бюджетного планирования через автоматизацию и цифровизацию всего процесса. Разработанный проект "Бюджет народного участия" позволяет гражданам инициировать проектные предложения и проводить голосование по распределению части средств местного бюджета.
В этой связи будет продолжена работа по дальнейшей цифровизации налогового и таможенного администрирования.
РАЗДЕЛ 6. ЦЕЛЕВЫЕ ИНДИКАТОРЫ И ОЖИДАЕМЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ
Целевые индикаторы:
снижение дефицита бюджета до 2,0 % к ВВП в 2030 году;
снижение ненефтяного дефицита до уровня не выше 5,0 % к ВВП в 2030 году;
сохранение государственного долга в 2030 году не выше 35,0 % к ВВП, в том числе долга Правительства на уровне - не выше 30,0 % к ВВП.
Ожидаемые результаты:
увеличение валютных активов НФРК до 100,0 млрд долларов США в 2030 году;
обслуживание правительственного долга из республиканского бюджета – на уровне не более 15 % расходов бюджета;
чистые внешние активы (отношение внешнего долга правительства, гарантированного долга и внешнего долга квазигоссектора к валютным активам Нацфонда) – 0,75.
Увеличение доходов государственного бюджета без учета трансфертов до 18 % к ВВП в 2030 году.
Мероприятия по реализации Концепции будут осуществлены согласно Плану действий по реализации Концепции управления государственными финансами Республики Казахстан до 2030 года, согласно приложению к настоящей Концепции.
ПРИЛОЖЕНИЕ
к Концепции управления государственными финансами Республики Казахстан
до 2030 года
План действий по реализации
Концепции управления государственными финансами Республики Казахстан до 2030 года
Аббревиатуры и сокращения:
АСПиР | – | Агенство по стратегическому планированию и реформам Республики Казахстан |
ВВП | – | внутренний валовый продукт |
ГФСС | – | Государственный фонд социального страхования |
ГЦБ | – | государственные ценные бумаги |
ГЧП | – | государственное-частное партнерство |
ЕАЭС | – | Евразийский экономический союз |
ЕКС | – | единый Казначейский счет |
ЕС | – | Европейский совет |
ИС "ЭСФ" | – | информационная система "Электронные счета-фактуры" |
КГД МФ РК | – | Комитет государственных доходов Министерства финансов Республики Казахстан |
Координационный совет | – | Координационный совет по реализации рамочных соглашений о партнерстве между Правительством Республики Казахстан и международными финансовыми организациями |
КПН | – | корпоративный подоходный налог |
КСН | – | контрольный счет наличности |
МИИР | – | Министерство индустрии и инфраструктурного развития Республики Казахстан |
МИО | – | местные исполнительные органы |
МИОР | – | Министерство информации и общественного развития Республики Казахстан |
МНЭ | – | Министерство национальной экономики Республики Казахстан |
МРП | – | месячный расчетный показатель |
МСБ | – | малый средний бизнес |
МСУ | – | местное самоуправление |
МФ | – | Министерство финансов Республики Казахстан |
МФО | – | Международные финансовые организации |
МФЦА | – | Международный финансовый центр "Астана" |
МЦРИАП | – | Министерство цифрового развития, инноваций и аэрокосмической промышленности Республики Казахстан |
НБ | – | Национальный банк Республики Казахстан |
НДС | – | налог на добавленную стоимость |
НПП "Атамекен" | – | Национальная палата предпринимателей "Атамекен" Республики Казахстан |
НИОКР | – | Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы |
НФРК | – | Национальный фонд Республики Казахстан |
ОЭСР | – | Организация экономического сотрудничества и развития |
СМИ | – | средства массовой информации |
США | – | Соединенные Штаты Америки |
ФСМС | – | Фонд социального медицинского страхования |
| ПРИЛОЖЕНИЕ к Указу Президента Республики Казахстан от 202 года № |
Перечень утративших силу некоторых указов Президента Республики Казахстан
1. Указ Президента Республики Казахстан от 26 июня 2013 года № 590 "Об утверждении Концепции новой бюджетной политики Республики Казахстан".
2. Указ Президента Республики Казахстан от 24 ноября 2014 года № 966 "О внесении изменений и дополнения в Указ Президента Республики Казахстан от 26 июня 2013 года № 590 "Об утверждении Концепции новой бюджетной политики Республики Казахстан" и признании утратившим силу Указа Президента Республики Казахстан от 29 декабря 2006 года № 234 "О Концепции по управлению государственным и валовым внешним долгом".
3. Указ Президента Республики Казахстан от 8 декабря 2016 года № 385 "О Концепции формирования и использования средств Национального Фонда Республики Казахстан".
4. Указ Президента Республики Казахстан от 22 сентября 2017 года № 552 "О внесении изменений в Указ Президента Республики Казахстан от 26 июня 2013 года № 590 "Об утверждении Концепции новой бюджетной политики Республики Казахстан".
5. Указ Президента Республики Казахстан от 19 июля 2018 года № 719 "О внесении изменений в Указ Президента Республики Казахстан от 8 декабря 2016 года № 385 "О Концепции формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан".
6. Указ Президента Республики Казахстан от 29 октября 2018 года № 780 "О внесении изменений в некоторые указы Президента Республики Казахстан".
7. Указ Президента Республики Казахстан от 13 апреля 2019 года № 21 "О внесении изменений в некоторые указы Президента Республики Казахстан".
8. Указ Президента Республики Казахстан от 2 августа 2019 года № 86 "О внесении изменения и дополнения в Указ Президента Республики Казахстан от 8 декабря 2016 года № 385 "О Концепции формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан".
9. Указ Президента Республики Казахстан от 31 декабря 2019 года № 234 "О внесении изменения и дополнения в Указ Президента Республики Казахстан от 8 декабря 2016 года № 385 "О Концепции формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан".
10. Указ Президента Республики Казахстан от 22 декабря 2020 года № 474 "О внесении изменения и дополнения в Указ Президента Республики Казахстан от 8 декабря 2016 года № 385 "О Концепции формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан".
