Правительство Республики Казахстан ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Утвердить прилагаемую Концепцию промышленной безопасности в Республике Казахстан на 2024 – 2030 годы (далее – Концепция).
2. Центральным государственным и местным исполнительным органам, ответственным за реализацию Концепции, принять необходимые меры
по ее реализации.
3. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Казахстан.
4. Настоящее постановление вводится в действие со дня его подписания.
|
Премьер-Министр Республики Казахстан |
О. Бектенов |
| Утверждена постановлением Правительства Республики Казахстан от 14 августа 2024 года № 651 |
Концепция
промышленной безопасности
в Республике Казахстан на 2024 – 2030 годы
Паспорт | |
Анализ текущей ситуации | |
Обзор международного опыта | |
Видение развития промышленной безопасности в Казахстане | |
Основные принципы и подходы развития | |
Направление 1. Развитие регуляторной политики в области промышленной безопасности. | |
Направление 2. Цифровая трансформация промышленной безопасности. | |
Направление 3. Ресурсообеспечение промышленной безопасности. | |
Целевые индикаторы и ожидаемые результаты | |
Раздел 7. | План действий по реализации Концепции промышленной безопасности в Республике Казахстан на 2024 – 2030 годы |
Раздел 1. Паспорт
Раздел 2. Анализ текущей ситуации
Высокие показатели травматизма и аварийности, неэффективность действующей системы управления промышленной безопасностью на опасных производственных объектах являются существенным барьером для обеспечения устойчивости развития экономики, конкурентоспособности отечественных предприятий. Это отражено в Послании Президента Республики Казахстан Токаева К.К. народу Казахстана "Экономический курс Справедливого Казахстана", в котором отмечается крайне острая проблема высокого уровня производственного травматизма, указывается значительная изношенность инфраструктуры, приводящая к череде аварий, ухудшению экологии и ущербу здоровью вокруг крупных опасных производств. Президент страны говорит о необходимости принятия решительных мер для улучшения технологического и экологического состояния системы охраны здоровья на предприятиях. Промышленность является одной из ведущих отраслей экономики Казахстана, на долю которой приходится порядка 29,7 % валового внутреннего продукта страны, в региональном разрезе достигая 50 и более процентов.
Особое значение в промышленности и ее влиянии на экономику страны имеют цветная и черная металлургия, химическая и нефтехимическая индустрия, горнодобывающий сектор. Важность промышленной безопасности в этих отраслях обусловлена ее влиянием на формирование прочного промышленного каркаса страны. Фокус государственной политики сосредоточен на ускоренном развитии таких направлений, как глубокая переработка металлов, нефте-, газо- и углехимия, тяжелое машиностроение, конверсия и обогащение урана, производство автокомпонентов и удобрений, каждый из которых характеризуется наличием опасных производственных факторов. Поэтому вопрос промышленной безопасности и обеспечения необходимого уровня защиты на опасных производственных объектах как обязательного фактора развития промышленности требует пристального внимания со стороны государственных органов.
Недостатки регуляторных механизмов в области промышленной безопасности
Промышленная безопасность согласно Закону Республики Казахстан "О гражданской защите" направлена на соблюдение требований промышленной безопасности, установленных в технических регламентах, правилах обеспечения промышленной безопасности, инструкциях и иных нормативных правовых актах Республики Казахстан. Этим закладывается фундаментальное значение регуляторной политики, правовых и технических норм в области промышленной безопасности. Рамочные нормы регулирования распространяются на деятельность, осуществляемую на опасных производственных объектах, к которым относятся предприятия, производственные подразделения и другие объекты данных предприятий, обладающие признаками, установленными в законодательном порядке.
Текущую ситуацию в области промышленной безопасности можно охарактеризовать посредством количественных параметров, анализируемых на национальном, отраслевом или региональном уровнях. Одним из базовых показателей является общее количество поднадзорных субъектов и опасных производственных объектов в их составе.
Так, по итогам 2023 года в Казахстане в области промышленной безопасности зафиксировано 10974 поднадзорных субъектов. В связи с естественной потребностью страны в непрерывном развитии экономики, модернизации производств, промышленной индустриализации увеличение числа поднадзорных субъектов за последние 10 лет составило +70 %, средний темп прироста за последние три года составил +20 %, их общее количество составило в 2021 году 7157 единиц, в 2022 году 10345 единиц. На данный момент среди поднадзорных субъектов имеется 2592 предприятия, которые эксплуатируют грузоподъемные механизмы; 1224 предприятия нефтехимической и нефтеперерабатывающей отрасли; 858 предприятий газового хозяйства; 844 предприятия горнорудной отрасли; 511 предприятия котельного хозяйства; 393 предприятия по хранению и переработке растительного сырья; 383 предприятия химической отрасли промышленности; 222 предприятия нефтегазодобывающей отрасли; 138 предприятий использования атомной энергии; 107 предприятий, ведущих взрывные работы; 105 предприятий металлургической отрасли; 56 предприятий в сфере транспортировки углеводородного сырья по магистральным трубопроводам; 32 предприятия угольной отрасли; 3509 юридических лиц, осуществляющих работы в области промышленной безопасности.
Более 99 % поднадзорных субъектов относится к частному сектору, больше половины из которых относится к высокой степени риска, из них 22 % – крупные предприятия, 26 % – средний бизнес и 52 % – малые предприятия. Отметим, что для государственных поднадзорных субъектов к высокой степени риска относится 78 %, из них крупных предприятий 88 %, средние и малые предприятия по 6 %. Тем самым, имеются различия, обусловленные участием государства.
Анализ расположения поднадзорных субъектов в области промышленной безопасности в территориальном разрезе показал, что в большей части они относятся к городу Астане (9 %), Акмолинской (9 %) и Алматинской (8 %) областям, менее всего находится поднадзорных субъектов в области Ұлытау (1 %), городе Шымкенте (2 %), Костанайской (3 %), Кызылординской (3 %) областях. Вместе с тем по расположению поднадзорных субъектов с высокой степенью риска лидируют такие регионы, как Алматинская (10 %), Акмолинская (8 %), Актюбинская (8 %), Павлодарская
(7 %) области, наименьшее количество отмечается в области Ұлытау (2 %), городе Шымкенте (2 %), Туркестанской области (2 %), Восточно-Казахстанской области (2 %). Анализ расположения поднадзорных субъектов в области промышленной безопасности с учетом их размерности показал, что малые субъекты больше всего они сосредоточены в Алматинской (16 %), Акмолинской (10 %) и Павлодарской (7 %) областях.
Вместе с тем по итогам 2023 года в составе поднадзорных субъектов имеется 217311 опасных производственных объектов. Здесь также отмечаются тенденции увеличения, так за последние 10 лет темп прироста составил +3 %, за последние три года +1 %, их общее количество составило в 2021 году – 212747 единиц, в 2022 году – 214218 единиц. Структурный анализ опасных производственных объектов по признакам идентификации показал наибольший удельный вес (60 %) производственных объектов, обладающих признаками, установленными статьей 70 Закона Республики Казахстан "О гражданской защите":
объекты, связанные с производством, использованием, переработкой, образованием, хранением, транспортировкой (трубопроводная) и уничтожением хотя бы одного из следующих опасных веществ, имеющих характер источника ионизирующего излучения: воспламеняющегося, взрывчатого, горючего, окисляющего и токсичного вещества;
объекты, связанные с производством расплавов черных, цветных, драгоценных металлов и сплавов на основе этих металлов;
объекты, связанные с ведением горных, геологоразведочных, буровых, взрывных работ, работ по добыче полезных ископаемых и переработке минерального сырья, работ в подземных условиях, за исключением геологоразведки общераспространенных полезных ископаемых и горных работ по их добыче без проведения буровзрывных работ.
Помимо указанных опасных производственных объектов в структуре поднадзорных субъектов 25 % составляют опасные технические устройства, работающие под давлением более 0,07 мегаПаскаля или при температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия и 14 % имеют грузоподъемные механизмы.
Анализ расположения опасных производственных объектов в области промышленной безопасности в территориальном разрезе показал, что в большей части они относятся к Мангистауской (14 %), Актюбинской (11 %), Карагандинской (10 %), Кызылординской (10 %) и Атырауской (9 %) областям. Менее всего находится опасных производственных объектов в Абайской (0,05 %) области, области Жетісу (0,5 %), городе Алматы (1 %), Алматинской (1 %) области.
Структурный анализ размещения опасных производственных объектов по признакам идентификации показывает, что те из них, которые обладают вышеуказанными признаками статьи 70 Закона Республики Казахстан "О гражданской защите", в большей части расположены в Мангистауской
(19 %), Актюбинской (15 %), Карагандинской (13 %), Кызылординской (12 %) областях. Опасные технические устройства, работающие под давлением более 0,07 мегаПаскаля или при температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия (за исключением тепловых сетей), более всего сосредоточены в городе Шымкенте (15 %) и Павлодарской (12 %) области. Грузоподъемные механизмы чаще всего используются в Восточно-Казахстанской области (15 %) и городе Астане (14 %). Касательно расположения остальных видов опасных производственных объектов в разрезе регионов Казахстана отметим, что эскалаторы (99 %), канатные дороги (100 %), фуникулеры (100 %), шахтные подъемные установки и подъемные машины (42 %), мобильные и стационарные установки для изготовления взрывчатых веществ и изделий (27 %) находятся в Карагандинской области, лифты (55 %) – в городе Астане, установки для бурения и ремонта скважин с глубиной бурения более двухсот метров (46 %) – в Мангистауской области, передвижные склады взрывчатых веществ и изделий (46 %) – в Алматинской области, смесительно-зарядные и доставочно-зарядные машины взрывчатых веществ и изделий (40 %) – в Восточно-Казахстанской области.
Анализ основных показателей промышленной безопасности в разрезе регионов позволил установить наличие сильной связи между ними. К примеру, были получены высокие коэффициенты корреляции между количеством поднадзорных субъектов и количеством аварий (0,97), количеством поднадзорных субъектов с высокой степенью риска и количеством аварий (0,97), количеством опасных производственных объектов и количеством инцидентов (0,97), количеством аварий и количеством инцидентов (0,85), количеством нарушений и количеством аварий (0,96) (рисунок 1).
Рисунок 1. Корреляционный анализ основных показателей промышленной безопасности (на основе стандартизированной выборки)
Из представленных данных следует, что регуляторная политика в отношении деятельности поднадзорных субъектов и опасных производственных объектов должна стать основополагающим фундаментом в предотвращении аварий и инцидентов на производстве.
Анализ отраслевой принадлежности поднадзорных субъектов в области промышленной безопасности показал, что в большей части они относятся к нефтехимии и нефтепереработке (16,4 %), газовому хозяйству (11,5 %), горнорудной отрасли (10,1 %). Среди поднадзорных субъектов с высокой степенью риска аналогичная ситуация - газовое хозяйство (11,6 %), нефтехимия и нефтепереработка (10,3 %), горнорудная отрасль (8 %).
Анализ опасных производственных объектов в области промышленной безопасности в отраслевом разрезе показал, что в большей части они относятся к нефтегазодобывающей (33,2 %), горнорудной промышленности (9 %), котельному хозяйству (8 %). Структурный анализ опасных производственных объектов по признакам идентификации показывает их явное отнесение по отраслевому принципу использования. К примеру, в нефтегазодобывающей (46,2 %), горнорудной промышленности (12,4 %) используются опасные производственные объекты, обладающие признаками статьи 70 Закона Республики Казахстан "О гражданской защите", в котельном (30,9 %) и газовом (23,7 %) хозяйстве используются опасные технические устройства, работающие под давлением более 0,07 мегаПаскаля или при температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия (за исключением тепловых сетей).
Внедрение риск-ориентированного подхода в промышленной безопасности требует учета особенностей аварийности, основанного на динамике ее показателей. Эти важные индикаторы дают информацию о состоянии промышленной безопасности в отрасли.
Анализ показывает, что ежегодно на опасных производственных объектах происходит порядка 20 аварий на объектах, эксплуатирующих грузоподъемные механизмы, а также в горной и нефтяной отрасли. За последние десять лет (с 2014 по 2023 годы) зарегистрировано 244 аварии, из них 40 на объектах горнорудной отрасли (16 %), 54 на объектах, эксплуатирующих грузоподъемные механизмы (22 %), 42 в нефтяной отрасли (17 %), 24 в угольной отрасли (9 %), 21 в газовой отрасли (8 %), 14 в химической и нефтехимической отрасли (5 %), 13 в металлургической отрасли (5 %), 13 на объектах, ведущих взрывные работы (5 %), 12 на объектах котельного хозяйства (4 %), 5 на объектах по хранению растительного сырья (2 %), 3 на объектах, эксплуатирующих магистральные газопроводы (1 %), 3 на объектах, использующих атомную энергию (1 %).
Динамика аварий в течение последних трех лет, выраженная в цифрах: в 2021 году – 20, в 2022 году – 28, в 2023 году – 21, в сопоставлении с данными за последние 10 лет показывает, что их диапазон варьируется от 19-28 аварий в год, но вместе с тем тяжесть этих аварий с каждым годом усиливается. Например, если в 2021 и 2022 году в среднем число пострадавших равно числу аварий, то в 2023 году число пострадавших в каждой аварии выросло до пяти.
По динамике отраслевого риска аварии можно сделать выводы о неэффективности организационно-технических мер обеспечения промышленной безопасности и производственного контроля в некоторых отраслях, а сравнение этих показателей с республиканскими значениями дает выводы о ненадлежащем исполнении требований промышленной безопасности в рамках законодательных процедур обоснования безопасности, декларирования промышленной безопасности и установления допустимых уровней риска аварии.
К примеру, по итогам 2023 года:
в угольной отрасли зафиксировано 32 поднадзорных субъекта и 10643 опасных производственных объекта, произошло 2 аварии, в результате которых пострадал 51 человек, их них 7 погибло;
в газовом хозяйстве произошло 6 аварий, в результате которых пострадало 3 человека, их них 1 погиб, при этом в этой отрасли работает 862 поднадзорных субъекта и 14165 опасных производственных объектов;
в нефтегазодобывающей отрасли зафиксировано 117 поднадзорных субъектов и 66984 опасных производственных объекта, 2 аварии, без пострадавших;
по республике зарегистрировано 7478 поднадзорных субъектов и 201554 опасных производственных объекта, 21 авария, в результате которых пострадало 108 человек, их них 56 погибло.
Тем самым, в сопоставлении количественных показателей установлено:
соотношение числа пострадавших на 1 аварию по республике составляет 5, в угольной отрасли 26, в газовом хозяйстве 1, в нефтегазодобывающей отрасли 0;
соотношение числа погибших среди пострадавших по республике составляет 0,51, в угольной отрасли 0,13, в газовом хозяйстве 0,42, в нефтегазодобывающей отрасли 0;
соотношение числа поднадзорных субъектов и количества аварий по республике составляет 356, в угольной отрасли 16, в газовом хозяйстве 143, в нефтегазодобывающей отрасли 58;
соотношение числа опасных производственных объектов и количества пострадавших по республике составляет 141, в угольной отрасли 0,62, в газовом хозяйстве 123, в нефтегазодобывающей отрасли 0;
соотношение числа опасных производственных объектов и поднадзорных субъектов по республике составляет 27, в угольной отрасли 332, в газовом хозяйстве 16, в нефтегазодобывающей отрасли 572.
Среди пострадавших 52 % со смертельных исходом, 7 % тяжело травмированных, 41 % с легкой степенью тяжести. Чаще всего аварии связаны с производством, использованием, переработкой, образованием, хранением, транспортировкой (трубопроводная), уничтожением опасных веществ (33 %), эксплуатацией опасных технических устройств (29 %), ведением горных, геологоразведочных, буровых, взрывных работ, работ по добыче полезных ископаемых и переработке минерального сырья, работ в подземных условиях, за исключением геологоразведки общераспространенных полезных ископаемых и горных работ по их добыче без проведения буровзрывных работ (19 %).
По месту возникновения аварии чаще происходят на опасных производственных объектах нефтяной и газовой отраслей промышленности (38 %), строительной отрасли (29 %), горной и угольной отрасли (14 %), нефтехимической, нефтеперерабатывающей отраслей, нефтебаз и автозаправочных станций (14 %).
Среди аварий отметим те, которые происходят ежегодно. К примеру, крупные аварии на угольных шахтах АО "АрселорМиттал Темиртау" (ноябрь 2021 года – на шахте "Абайская", погибло 6 человек; ноябрь 2022 года – на шахте "имени Ленина", погибло 5 человек; августе 2023 года – на шахте "Казахстанская", погибло 5 человек; в октябре 2023 года – на шахте "имени Костенко" погибло 46 человек). Такие факты должны быть поставлены на особой контроль со стороны государственного органа.
Рынок услуг и передача многих функций государственного органа в области промышленной безопасности в частный сектор должны быть обеспечены высоким уровнем ответственности и добросовестной конкуренцией. К примеру, в настоящее время в Казахстане в сфере горноспасательных, газоспасательных, противофонтанных работ на опасных производственных объектах осуществляет деятельность 47 профессиональных аварийно-спасательных служб.
Одной из действенных мер станут введение общего центра принятия решений в области промышленной безопасности и внедрение риск-ориентированного подхода, предусматривающего следующие параметры регуляторной политики:
отнесение деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к определенной категории риска;
формирование перечней (реестра) объектов государственного контроля и надзора в зависимости от присвоенных категорий риска (опасности);
разработка и внедрение единых критериев оценки рисков аварий на опасных производственных объектах и категорирования таких объектов;
совершенствование системы повышения квалификации инспекторов, в том числе внедрение института подтверждения квалификации специалистов по профессиям, оказывающих услуги в области промышленной безопасности.
В сложившейся ситуации требуются совершенствование государственной политики в области промышленной безопасности в целях последовательного снижения риска возникновения аварий на опасных производственных объектах.
Слабое применение и продвижение цифровых продуктов в решении проблем промышленной безопасности
Современные условия развития государственной политики характеризуются привычностью виртуального формата взаимодействия: электронное правительство, электронная цифровая подпись, цифровые карты, электронные кошельки и т.д. Цифровые технологии превращаются в ключевой фактор доступности и прозрачности оказания государственных услуг.
В области промышленной безопасности инструменты цифровизации применяются слабо, реализация поставленных перед уполномоченным государственным органом целей и задач осуществляется в ручном режиме, сбор информации не автоматизирован.
На данный момент остро стоит вопрос о внедрении цифровых решений на республиканском уровне и дальнейшем развитии промышленной безопасности посредством внедрения платформенных решений:
по ведению реестра владельцев газонаполнительных станций, газонаполнительных пунктов, автогазозаправочных станций и промышленных потребителей – владельцев сосудов, работающих под давлением, использующих их для хранения сжиженного нефтяного газа, согласно изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан "О газе и газоснабжении", в части наделения уполномоченного органа в области промышленной безопасности соответствующей компетенцией. Порядок ведения реестра утвержден приказом Министра по чрезвычайным ситуациям Республики Казахстан от 13 ноября 2023 года № 607, согласно которому территориальные подразделения в области промышленной безопасности формируют перечень владельцев, сбор и обработку необходимых сведений для включения в реестр. До внедрения автоматизации данного процесса ведение реестра будет осуществляться в "ручном режиме".
по созданию информационной системы контрольно-надзорной деятельности в области промышленной безопасности для решения комплекса государственных задач по ведению перечня поднадзорных субъектов; распределению поднадзорных субъектов на категории риска; автоматическому расчету уровня риска поднадзорных субъектов; ведению перечня опасных объектов поднадзорных субъектов; ведению реестра поставленных на учет и снятых с учета опасных технических устройств; ведению реестра зарегистрированных деклараций промышленной безопасности; ведению реестра аттестованных организаций на право проведения работ в области промышленной безопасности; ведению реестра выданных разрешений на применение технологий, применяемых на опасных производственных объектах, опасных технических устройств; учета аварий и инцидентов на опасных производственных объектах; учета результатов проверок, предписаний об устранении выявленных нарушений, актов о запрещении либо приостановлении деятельности (отдельных видов деятельности); актов расследования аварий и инцидентов на опасных производственных объектах; автоматизированного анализа об итогах надзорной деятельности территориальных подразделений уполномоченного органа в области промышленной безопасности.
Внедрение данной системы является одним из направлений развития архитектуры Министерства по чрезвычайным ситуациям (был разработан АО "Национальный инфокоммуникационный холдинг "Зерде" и согласован Министерством по чрезвычайным ситуациям Республики Казахстан в апреле 2022 года), мероприятия которого заложены в Дорожной карте цифровой трансформации Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Казахстан (утверждена в феврале 2023 года).
Также отметим, что в рамках реализации одной из инициативы государства, направленной на улучшение качества жизни населения, уполномоченному органу необходимо до конца года перевести процедуру тестирования юридических лиц, декларирующих промышленную безопасность, в онлайн-режим, что позволит полностью автоматизировать процедуру тестирования, достичь объективной прозрачности процесса тестирования, а также исключить контакт с услугополучателями, исключив коррупционные риски.
В связи с этим внедрение информационной системы в области промышленной безопасности позволит на должном уровне реализовать все поставленные перед ведомством задачи.
Недостаточность ресурсообеспечения промышленной безопасности и неэффективность использования ресурсов (материально-технические, кадровые, научные и т.д.)
Промышленная безопасность в большей степени зависит от ресурсной составляющей и обеспеченности, степени сбалансированности и эффективности использования каждого ресурса, их достаточности при целевом применении.
Важным ресурсообеспечивающим фактором является национальная система управления в области промышленной безопасности, которая в отличие от других государственных регуляторных систем имеет историю становления и развития на протяжении 100 лет. Даже в период независимости нашего государства система промышленной безопасности подвергалась постоянной трансформации:
отдельный государственный орган – Комитет по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору Республики Казахстан до 1996 года;
в составе Государственного комитета Республики Казахстан по чрезвычайным ситуациям с реорганизацией в 1997 году в Агентство Республики Казахстан по чрезвычайным ситуациям, в 2004 году в Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Казахстан, в которых были сосредоточены функции обеспечения промышленной безопасности до 2014 года;
в составе Министерства по инвестициям и развитию Республики Казахстан до 2020 года;
в составе Комитета промышленной безопасности Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Казахстан.
Постоянные реформы привели к негативным последствиям, и система промышленной безопасности утратила слаженный механизм взаимодействия различных ведомственных структур, с одной общей задачей – предупреждение вредного воздействия опасных производственных факторов, возникающих при авариях и инцидентах на опасных производственных объектах. Ранее структура насчитывала 1648 инспекторов, осуществлявших государственный надзор, Центральный штаб профессиональных военизированных аварийно-спасательных служб численностью более 3 тыс. единиц спасателей, выполнявших профилактические и аварийно-спасательные работы на опасных производственных объектах, а также национальный научно-технический центр промышленной безопасности, в состав которого входили 4 отраслевых института, осуществлявших научную деятельность, разработку, переработку нормативно-технических документов и проведение подготовки инспекторского состава. К сожалению, в 2017 году ликвидирован национальный научно-технический центр промышленной безопасности с 4 отраслевыми институтами в городах Атырау, Караганде, Усть-Каменогорске и Шымкенте (постановление Правительства Республики Казахстан от 24 мая 2017 года № 286), продан путем двухэтапных процедур центральный штаб профессиональных военизированных аварийно-спасательных служб в области промышленной безопасности с численностью более 3 тысяч спасателей. Постоянная реорганизация ведомств в области промышленной безопасности способствовала оттоку инспекторов, к примеру, передача частично некоторых функций в области промышленной безопасности в ведение местных исполнительных органов привела к утрате оперативного вертикального реагирования в случае наступления аварий. Полностью был ликвидирован научный потенциал ведомства, ликвидированы центры повышения квалификации инспекторского состава, а также материально-техническая основа проведения аварийно-спасательных работ. Система промышленной безопасности неоднократно подвергается сокращению штатной численности. На данный момент в области промышленной безопасности осуществляет государственный надзор только 381 инспектор. Компетенции по аварийно-спасательным работам, научной деятельности, обучению и повышению квалификации и т.д. перешли в формат аутсорсинга на рыночных условиях, в качестве поставщика выступают юридические лица, осуществляющие работы в области промышленной безопасности, специализированные субъекты рынка.
По сравнению с 1991 годом численность государственных инспекторов уменьшилась в 4 раза, при этом общее количество надзорных объектов выросло на 15 % (в 1991 году – 186 тыс., в 2023 году – 214 тыс. опасных производственных объектов). Тем самым, в 1991 году на 1 инспектора приходилось 113 объектов, ежегодный охват инспекторами составлял более 120 тыс. объектов, а в 2023 году на 1 инспектора приходится 561 объект, ежегодный охват инспекторами составляет более 37 тыс. объектов. Объем работы, возложенный на инспекторов, несоизмерим с их количеством. В этой связи необходимо с учетом нормирования труда проработать вопрос об устранении нехватки штатных единиц инспекторов в области промышленной безопасности.
С учетом сложившейся ситуации осуществление возложенных функций и полномочий для предотвращения условий, способствующих возникновению аварий на промышленных предприятиях, вызывает определенные проблемы на практике. Кроме того, статус "инспектор" в настоящее время не дает никаких привилегий перед рядовым административным государственным служащим, вследствие чего отсутствуют дополнительные меры социальной поддержки (льготы на медицину, общественный транспорт, проживание и т.д.).
Немаловажным является четкое понимание разграничения понятий промышленной безопасности, под которой в большей мере понимается превентивная система оценки опасности поднадзорных опасных субъектов, производственных объектов и установление требований к их безопасности, контроль и мониторинг реализации этих требований и условий, а вопросы реактивной политики относятся к ведомствам гражданской защиты, которые не способны осуществлять функции в области промышленной безопасности.
В ряде случаев причинами аварий служат превышение сроков эксплуатации оборудования, некачественное или несвоевременное его обслуживание и ремонт, непродуманные проектные и технические решения, крайне низкая технологическая и трудовая дисциплина, что наглядно выражается в нарушениях правил и приемов безопасного ведения работ, технологических регламентов и требований промышленной безопасности.
Не на должном уровне находится система подготовки и переподготовки специалистов и персонала для опасных производственных объектов. Недостаточна роль науки в разработке способов повышения и поддержания состояния промышленной безопасности.
Раздел 3. Обзор международного опыта
Вопросы промышленной безопасности являются приоритетными при формировании государственной политики во всех странах мира, которые периодически актуализируются и постоянно поддерживаются. К примеру, Сендайская рамочная программа по снижению риска бедствий (2015–2030гг.) принята государствами-членами Организации Объединенных Наций (ООН) на смену Хиогской рамочной программе действий (2005–2015 годы) и является на данный момент наиболее всеобъемлющим международным соглашением по снижению риска стихийных бедствий. Эта рамочная программа охватывает технологические опасности, в том числе опасности химической промышленности, а также радиологические, ядерные, биологические и другие опасности. Важно, что программой предусмотрено разделение ответственности за снижение риска бедствий Правительства с другими заинтересованными сторонами, такими как местные органы власти, частный сектор и другие негосударственные субъекты.
Сендайская рамочная программа по снижению риска бедствий устанавливает 4 четких приоритета действий и 7 глобальных целей для существенного снижения риска стихийных бедствий: понимание риска стихийных бедствий; укрепление управления рисками стихийных бедствий для управления рисками стихийных бедствий; инвестирование в снижение риска стихийных бедствий для повышения устойчивости; повышение готовности к стихийным бедствиям для эффективного реагирования и принцип "Восстановление лучше, чем было" в процессе восстановления, реабилитации и реконструкции.
Стоит отметить, что в Кыргызстане и Таджикистане в период с 2022-2023 годы в рамках Конвенции о промышленных авариях был реализован (Европейской экономической комиссией ООН (UNECE) совместно с Управлением ООН по снижению риска стихийных бедствий (UNDRR)) проект "Учет рисков техногенных/промышленных аварий в национальных стратегиях и планах по снижению риска бедствий". В результате этого проекта для этих стран были подготовлены стратегические национальные программы, затрагивающие вопросы промышленной безопасности.
Регуляторная политика и дифференцированный подход в управлении
Анализ международного опыта показывает, что необходимость регуляторной политики в области промышленной безопасности диктуется возникающими вызовами и угрозами техногенного, экологического и социального характера. В странах Европейского союза (ЕС) реализуемая регуляторная политика, основанная на принципе "умное регулирование", под которым понимается постоянное и систематическое совершенствование качества регулирования за счет комплексной оценки воздействий на каждом этапе принятия решения, его реализации и мониторинга, четкой координации заинтересованных государственных органов и учета мнения всех целевых групп воздействия.
Регуляторная политика включает инструменты регулирования и нормы, устанавливающие правила, параметры и порядок, ее основными инструментами являются разрешения, контроль и надзор, информационные инструменты. Вместе с тем на фоне продвигаемой в Казахстане политики дерегулирования государственного вмешательства в развитых странах государственное регулирование в области промышленной безопасности остается неизменным.
В мире применяются дифференцированный подход в государственном управлении промышленной безопасностью, в частности, ограничение на отрасли регулирования, к примеру, законодательное регулирование промышленной безопасности в горнодобывающей отрасли (Соединенные Штаты Америки, Канада, Австралия, Англия, Япония, Россия) без надзора в отраслях с меньшими производственными рисками. Во многих странах прослеживается тенденция введения системы оценки риска и категоризации объектов по уровню опасности, напрямую влияющей на степень государственного контроля и надзора.
Организация аварийно-спасательной деятельности в мировой практике также имеет свои специфичные нюансы. Зачастую, спасательные службы имеют отраслевое предназначение ввиду разных производственных рисков. К примеру, в горнорудной отрасли учитываются работа в замкнутом пространстве, ограничение видимости, запыленность, наличие в рудничной атмосфере вредных для здоровья человека газов и т.д. Эффективная организация аварийно-спасательных работ в развитых странах требует профессионально обученных специалистов по ликвидации аварий и ведению спасательных работ, наличия и применения современного передового специального оборудования.
Как правило, спасательные службы являются крупными организациями с несколькими оперативными отрядами и своими учебными центрами. К примеру, горноспасательная служба угольной промышленности Англии состоит из шести отрядов: 4 – оперативных; 2 – обучающих центра. В Англии на законодательном уровне отчисления на содержание спасательной службы производятся из расчета 0,16 фунтов стерлингов за 1 добытую тонну угля. Аварийно-спасательное обслуживание осуществляется 24 часа в сутки.
Без договора с горноспасательной службой на аварийно-спасательное обслуживание запрещено осуществлять работы по добыче и обогащению угля. Горноспасательная служба Австралии состоит из 4 спасательных станций, газоаналитической службы, службы наладки и проверки оснащения, учебной шахты с современной системой телеметрии и управления, учебных классов для теоретической подготовки, комплекса "Виртуальная реальность", позволяющего отрабатывать действия горнорабочих при возникновении аварии, действия отделений при ликвидации аварий в условиях виртуальной угольной шахты.
Необходимым элементом системы промышленной безопасности является установление требований к ее обеспечению на производственных объектах. При этом сами предприятия ориентированы на выполнение всех требований сверх установленных, применяя высокотехнологичное оборудование, автоматизированные системы телеметрии и управления производством, системы аварийного оповещения, мониторинга с позиционированием персонала и т.д.
Применение цифровых продуктов в промышленной безопасности
В области промышленной безопасности, как уже выше отмечалось, комплексно по вопросам безопасности, охраны труда и экологии в странах Европейского союза применяются информационные online платформы. К примеру, OSH Barometer, который базируется на статистике, опросах и общедоступных данных, OiRA для интерактивной онлайн-оценки рисков. По аналогии с применяемыми цифровыми инструментами в Казахстане необходимо внедрить цифровую карту безопасности, которая обеспечит оценку уровня опасности в online режиме, прогноз аварий и инцидентов в разрезе регионов и отраслей, типов опасных производственных объектов. Практически во всех развитых странах для регистрации аварий и инцидентов, несчастных случаев на производстве используются цифровые продукты, позволяющие оперативно формировать соответствующие отчеты предприятия. Еще одной характерной особенностью в применении цифровых продуктов в области промышленной безопасности в мире является систематизированная база информации, необходимой для обеспечения безопасности. К примеру, в Соединенных Штатах Америки функционирует государственный сайт, на котором представлены электронные карты OSHA QuickCard (в том числе подъемники, угарный газ, строительные опасности, электробезопасность, сероводород, замкнутые помещения, требующие разрешения), информационные бюллетени OSHA (https://www.osha.gov/winter-weather/osha-resources).
Также на государственном уровне поддерживается круглосуточная работа информационного сайта для помощи при стихийных бедствиях (DAIP) и обмена данными между федеральными местными и частными партнерами (https://www.disasterassistance.gov/about-us/overview).
При создании единого электронного банка аварий может быть использован опыт Ирландии (https://webapps.hsa.ie) в применении Управлением безопасности электронных инструментов, включая BeSMART.ie, HSLearning.ie и WorkPositive.ie (https://www.hsa.ie/eng/business_services_portal/e-tools). Примечательно, что предлагаемые онлайн платформой https://hsalearning.ie курсы по безопасности являются бесплатными и доступными круглосуточно и без выходных. Курсы предусмотрены с учетом отраслевой специфики и различных направлений деятельности (порядка 30 курсов), есть возможность обучить группу от одного работодателя. Приложение BeSmart представляет собой онлайн-инструмент, который позволяет поднадзорным субъектам (с охватом более сотни различных типов бизнеса в различных секторах, включая розничную торговлю, гостиничный бизнес, производство, услуги, строительство и агробизнес) бесплатно подготовить заявление о безопасности и провести оценку рисков. Существенным преимуществом является сосредоточение всей необходимой информации для обеспечения безопасности на одном информационном ресурсе.
Ярким примером для внедрения в Казахстане являются цифровые паспорта продукции (DPP), которые могут информировать потребителей и предприятия о продуктах, материалах, условиях, в которых они производятся, и их показателях устойчивого развития (https://unece.org/info/publications /pub/387846).
Также широко применяются различные цифровые продукты (https://www.oshc.org.hk/eng/main/osh_info/osh_assess_tools/) в области промышленной безопасности в Гонконге, к примеру, веб-приложение, которое позволяет каждой отрасли проводить процесс проверки с использованием индивидуально составленного контрольного списка.
Интересен опыт применения онлайн-инструментов для оценки соответствия работника требованиям к безопасному поведению, используется на должностях, где безопасность имеет решающее значение, особенно на передовых должностях, где соблюдение процедур безопасности необходимо для обеспечения безопасного рабочего места (https://www.rrp.com.au /wellbeing/online-safety-workplace-safety-assessment/).
Также можно указать многочисленные варианты продвижения коммерческих цифровых продуктов, к примеру, онлайн-книга отчетов об авариях (https://accidentreportbook.com), модульная платформа по широкому спектру вопросов безопасности, включая программное обеспечение для отчетов об авариях, идентификации опасностей, управлению опасностями на рабочем месте и т.д. (https://www.incidentreport.net/product.php), обучению в области промышленной безопасности (https://www.testportal.net/en/product/skills-and-knowledge-online-assessment).
Применение цифровых технологий и внедрение интерактивных online платформ позволит собирать, анализировать данные и прогнозировать на их основе состояние промышленной безопасности в стране и на конкретном предприятии, как это реализовано в странах Евросоюза.
Ресурсы, контроль и мониторинг
В мире чаще всего в управлении применяется комплексное управление вопросами промышленной безопасности, охраны труда и экологии (еnvironment, health and safety (EHS) или HSE), направленное на определение комплекса требований и мер, необходимых для того, чтобы деятельность организаций не причиняла никому вреда. В Казахстане эти вопросы регулируются разными государственными органами. Также в некоторых странах с учетом отраслевой специфики выделяются в отдельное ведомство наиболее травмоопасные виды деятельности. К примеру, в США одновременно функционирует два управления, одно из которых – Управление по безопасности и здравоохранению в горном деле (MSHA) координирует все вопросы по безопасности в горнодобывающей промышленности на всей территории США, второе – Управление по охране труда (OSHA) координирует безопасность в других областях (за исключением тех, на которые распространяются юрисдикция других федеральных органов, а также Закон об атомной энергии 1954 года). Деятельность OSHA распространяется на территориальные органы в 26 штатах, в остальных штатах местные власти проводят работу в области производственной безопасности собственными силами. Отметим, что и регуляторная политика у них отражена в разных законодательных актах, для MSHA - закон о безопасности и охране здоровья в горном деле (1977 года), для OSHA - закон о охране труда (1970 года). MSHA координирует взаимодействие между всеми своими участниками по вопросам безопасности посредством нормативно-правового регулирования, внедрения и применения стандартов ведения безопасных работ, в том числе соблюдения их выполнения (проведение проверок, наложение штрафов и т.п.), профильного обучения, консультации работодателей. В надзорном ведении MSHA находится около 8,7 млн производственных объектов и свыше 106 млн наемных работников в частном секторе. Территориальные органы MSHA насчитывают 80 местных представительств, подчиненных 10 региональным отделениям. Ежегодно инспекторы проводят около 30 тыс. проверок объектов промышленного производства. MSHA наряду с мероприятиями по обязательным программам промышленной безопасности проводит их на добровольной основе по следующему алгоритму:
подача заявления субъектами (соискателями-потенциальными участниками программ) в территориальный орган MSHA на участие в программе и получение технического задания на демонстрацию соответствия требованиям;
разработка на основе задания и представление в региональный орган предложений, по рассмотрению и утверждению которых проводятся комплексная проверка предприятий и их аттестация;
предприятия, успешно прошедшие комплексную проверку, подлежат включению в одну из программ производственной безопасности;
прохождение в последующем участниками программ ежегодно внутреннего аудита программ промышленной безопасности;
прохождение плановой выездной проверки MSHA 1 раз в 3-5 лет (переаттестация), либо во внеплановом порядке в случае несчастного случая на производстве или жалоб работников.
Централизованная модель контроля по принципу комплекса вопросов промышленной безопасности, охраны труда и экологии (еnvironment, health and safety (EHS) или HSE) применяется в Российской Федерации. Данный функционал возложен на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере технологического и атомного надзора. Контрольно-надзорная деятельность осуществляется непосредственно через территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Периодичность проведения проверок в рамках контрольно-надзорной деятельности в области промышленной безопасности в разных странах имеет свои особенности. К примеру, в Канаде плановые проверки опасных производственных объектов осуществляются 4-6 раз в год, кроме того, проводятся внеплановые проверки. Предварительное извещение проверяемых субъектов не проводится. За нарушения требований промышленной безопасности предусмотрена административная и уголовная ответственность.
Периодичность плановых проверок в отношении опасных производственных объектов в РФ, эксплуатируемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, устанавливается с учетом их класса опасности в зависимости от уровня потенциальной опасности. Опасные производственные объекты I или II класса проверяются не чаще чем один раз в течение одного года, III класса - не чаще чем один раз в течение трех лет, IV класса - не проводятся.
Ключевым ресурсом для любой сферы деятельности, тем более промышленной безопасности, где знания являются крайне важным фактором, являются трудовые (кадровые) ресурсы, которые должны обладать необходимым набором компетенций. В развитых странах вопрос обучения и повышения квалификации по промышленной безопасности регулируется на законодательном уровне, также как и в Казахстане, но имеет свои существенные отличия. К примеру, в Соединенных Штатах Америки Национальным институтом охраны труда (NIOSH) ведется реестр образовательных и исследовательских центров, которые получили ограниченное право организации и проведения обучения и финансируются за счет NIOSH. Аналогично в Германии учебные заведения, которые проводят курсы, проходят обязательное лицензирование, финансируются за счет страхового фонда. В Южной Корее на государственном уровне предусмотрено бесплатное обучение на базе Корейского агентства по безопасности (KOSHA). В Финляндии обучение на уровне государства ведет Финский институт охраны здоровья на производстве на базе краткосрочных и долгосрочных учебных программ с обязательной регистрацией в центре безопасности труда Финляндии после сдачи экзамена. В Великобритании введен регистр консультантов в области безопасности.
Раздел 4. Видение развития государственной политики в области промышленной безопасности
Целью государственной политики в области промышленной безопасности является содействие устойчивому развитию экономики страны через снижение нарушений, аварий, инцидентов, несчастных случаев на производстве путем ассимилирования промышленной безопасности во всех сферах опасной деятельности в рамках цикличной сервисной модели управления "SMART SAFETY" с единым центром принятия решений на основе оперативной информации из цифровых систем об опасных производственных объектах.
Концепция носит межведомственный и межотраслевой характер, так как любой производственный объект одновременно выступает источником разных по своей природе опасностей, одновременно может иметь техногенные, экологические, экономические, пожарные, транспортные и иные риски.
В этой связи промышленная безопасность на опасных производственных объектах есть комплексная межсекторальная область, управление которой требует цикличности и замкнутости системы. Вместе с тем характерной особенностью современного этапа развития промышленной безопасности в Казахстане является необходимость интегрированного управления действующими институтами (ядерная, пожарная, транспортная, экологическая и другие виды безопасности), каждый из которых в отдельности не охватывает в полном объеме средства правового регулирования административно-правового режима промышленной безопасности опасных производственных объектов.
Видение регуляторной политики в области промышленной безопасности состоит в создании новой цикличной сервисной модели государственного управления всеми компонентами национальной системы промышленной безопасности при верификации опасного производственного объекта и его валидации всем установленным требованиям безопасности.
Акцент будет сделан на установлении всего спектра производственных опасностей, воздействие которых может привести к авариям, инцидентам и несчастным случаям на производстве как в отраслевом, так и региональном аспекте. Будет создана рамка ориентиров и подходов в области промышленной безопасности, использующая базовые критерии и расчетные формулы, которая посредством координации деятельности государственных органов, поднадзорных субъектов и специализированных субъектов рынка с учетом отраслевой и региональной специфики увяжет все компоненты в единый механизм.
Регуляторная политика по идентификации опасных производственных объектов, определению уровня опасности, аттестации на проведение работ в области промышленной безопасности будет пересмотрена с учетом систематизации требований к осуществлению деятельности и внедрения цифровых инструментов. В этой связи видение цифровой трансформации системы промышленной безопасности заключается во внедрении информационной системы государственного мониторинга, основанной на модели "Smart Safety (умная безопасность)", которая станет фундаментом для надстройки всех необходимых компонентов промышленной безопасности и интегрируемой со всеми основными государственными базами данных, обеспечивающей полную цифровую реализацию регуляторной политики.
Работа в данном направлении будет проводиться с учетом имеющейся ресурсообеспеченности, поэтому видение ресурсообеспечения промышленной безопасности обусловлено эффективностью ресурсов с постоянным наращиванием ресурсного потенциала и сбалансированностью их использования. Это касается техники и технологий, подготовленных специалистов, внедрения научных разработок, необходимых для системной, бесперебойной и эффективной работы в долгосрочной перспективе.
Будут осуществляться меры государственной поддержки по обновлению основных фондов, модернизации и техническому перевооружению опасных объектов, выводу из эксплуатации оборудования опасных объектов, отработавших ресурс и имеющих ограниченный запас годности, направленных на снижение уровня опасности производственных объектов и превенцию в отношении аварий и инцидентов.
Новая цикличная сервисная модель развития промышленной безопасности в Казахстане должна поставить в центр государственных интересов эффективное взаимодействие государственных органов, субъектов производственного контроля, специализированных субъектов рынка при четком разграничении их компетенции, закреплении ответственности и использовании возможностей для недопущения аварий и инцидентов на производстве за счет развития информационных технологий и актуализации законодательства. Государство, проводя поэтапные меры по минимизации своего участия в регулировании деятельности предприятий, осознавая приоритет промышленной безопасности, сконцентрируется на обеспечении 100 % безопасности на опасных производственных объектах посредством выстраивания вертикали государственного управления с единым центром принятия решений, содействуя прозрачности в регулировании деятельности специализированных субъектов рынка и развитию институциональной инфраструктуры промышленной безопасности.
Раздел 5. Основные принципы и подходы развития
Развитие государственной политики в области промышленной безопасности в Республике Казахстан будет обеспечиваться посредством соблюдения основных принципов:
системность, цикличность и замкнутость управления, основанного на оценке рисков (эффективное управление безопасностью включает в себя выявление рисков и управление ими, разработку политик и процедур, обеспечение обучения, создание сильной культуры безопасности, также использование средств защиты, регулярные проверки, готовность к чрезвычайным ситуациям и системы сообщения о происшествиях);
прогресс и сбалансированность при гармонизации международных норм, внедрении научных разработок и инновационных решений, модернизации производства и технологий;
взаимодействие и ответственность – активное привлечение специализированных субъектов рынка к вовлеченности в обеспечение безопасности на поднадзорных субъектах за счет долгосрочного и взаимовыгодного сотрудничества и постоянного диалога;
прозрачность, открытость, оперативность и достоверность информации, предоставляемой в полном объеме и открытом доступе при формировании и реализации государственной политики на всех стадиях ее реализации, осведомленности и информированности всех задействованных в обеспечении безопасности ответственных лиц;
дифференцированность и специфичность защиты опасного производственного объекта с учетом уровня опасности, в том числе степень государственного надзора за деятельностью на опасных производственных объектах в зависимости от уровня их опасности;
ESG принципы и "безопасное производство" отражают ориентир на минимизацию воздействия и содействие устойчивому развитию за счет положительного воздействия предпринимательской деятельности на производственную, социальную и окружающую среду. Внедрение безопасных методов и технологий может помочь минимизировать негативное воздействие, повысить репутацию компании и привести к долгосрочной экономии затрат.
Новая концептуальная траектория развития государственной политики в области промышленной безопасности основана на трех направлениях – правовое и техническое регулирование, цифровые инструменты для принятия решений, базовый методический аппарат для предотвращения аварий, инцидентов, несчастных случаев на производстве. Поэтому в качестве целевого ориентира будет конкретизирована регуляторная политика, максимально использованы цифровые продукты, расширен методический аппарат по промышленной безопасности. Это позволит осуществлять оценку и прогнозирование технического состояния оборудования, создавая стимулирующие условия для реинвестирования в технические мощности на промышленных предприятиях. Проводимые меры позволят в конечном счете устранить коррупционную составляющую при проведении проверок в сфере промышленной безопасности.
Концепцией выделено три основных направления.
Направление 1. Развитие регуляторной политики в области промышленной безопасности на основе системного подхода
Будут усилены законодательные нормы, затрагивающие вопросы идентификации опасных производственных объектов, определения общего уровня опасности производственного объекта, отнесения опасных производственных объектов к декларируемым, условий аттестации и допуска и т.д.
1. В фокусе особого внимания будет развитие нормативно-методического инструментария по самоидентификации и принадлежности к опасным производственным объектам.
Основами отнесения к опасным производственным объектам будут расширение методического аппарата и внедрение дифференцированного подхода с учетом типа опасного производственного фактора, в том числе опасных веществ, изделий, материалов, технических устройств и т.д.
Будет проработана и внедрена система категорийности нарушений требований безопасности, определены классификаторы мер оперативного реагирования, пересмотрены критерии оценки рисков.
Методически будет обеспечено внедрение цифровых продуктов и функциональных инструментов для качественной оценки опасности производственного объекта и всех сопутствующих процессов, контрольно-надзорных процедур обучения и т.д.
Объектом нормотворчества станет пересмотр регуляторных норм по:
оценке уровня опасности конкретного опасного производственного объекта или его вида, объединенных по какому-либо признаку (например, отраслевой принадлежности),
определению критериев отнесения опасного производственного объекта (видов) к одной из групп объектов, для каждой из которых будет установлен оптимальный режим осуществления государственного контроля;
определению порядка и периодичности определения остаточного ресурса оборудования, применяемого на опасных производственных объектах, порядка продления сроков его безопасной эксплуатации и т.д.
Концентрация опасных производственных объектов на поднадзорном субъекте определяет потенциал возникновения аварий. Если он оценивается как высокий, то требуются создание и обслуживание соответствующих систем обеспечения безопасности на этом субъекте комплексно.
В риск-ориентированном подходе проявления аварийности характеризуются не только частотой возникновения аварий, но и масштабом, т.е. тяжестью последствий. Любая авария уникальна, и ее ущерб зависит от множества факторов.
Существующая система управления промышленной безопасностью основывается на данных "постфактум" (количество аварий и инцидентов, количество несчастных случаев и их тяжесть и др.) и, указывая только на сбои в этой системе, может только реагировать. Новая модель предполагает, что система должна переориентироваться на проактивный формат работы, когда, не дожидаясь аварий, инцидентов, несчастных случаев, первоочередными станут выявление (идентификация) существующей опасности, оценка рисков проявления этих опасностей, ведение расчета, ранжирование рисков и проведение предупреждающих мер. Детальное планирование мероприятий по снижению и устранению рисков, обязательное и полное выполнение этих мероприятий позволят управлять безопасностью труда, предотвратить аварии и инциденты, значительно снизить уровень производственного травматизма на производстве.
Формат новой цикличной "сервисной" модели управления безопасностью состоит из семи основных компонентов: идентификация (выявление) опасностей; анализ, расчет и ранжирование (оценка по величине) рисков; декларация приверженности к безопасному труду; обеспечение ресурсами; управление рисками; контроль и мониторинг, измерение показателей; предупреждающие и корректирующие меры.
Фокус целевой деятельности основан на постулате управления: "можно управлять только тем, что смог определить".
2. Нормативно-правовой режим промышленной безопасности опасных производственных объектов состоит из совокупности правил деятельности, алгоритма действий или инструкций поведения, направленных на создание эффективной системы прогнозирования, выявление, анализ и оценку рисков аварий на опасных производственных объектах, надежной системы обеспечения промышленной безопасности, ликвидации последствий возможных аварий. Отличительными чертами нормативно-технического и правового регулирования промышленной безопасности являются множественность и разнообразие его субъектов и опасных производственных объектов. Ввиду этого унифицированные нормы реактивного характера должны быть выстроены в упорядоченную систему с учетом специфики конкретного опасного производственного объекта.
Система нормативных правовых актов и нормативно-технических документов, устанавливающих условия и особенности обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов, позволяющих предупредить аварии на них и в случае их наступления обеспечивающих локализацию и ликвидацию негативных последствий, будет полностью систематизирована и актуализирована на основе гармонизации с нормами развитых стран.
Будут максимально гармонизированы с учетом отечественной специфики требования промышленной безопасности к проектированию, строительству, эксплуатации, расширению, реконструкции, техническому перевооружению, консервации и ликвидации опасного производственного объекта, а также изготовлению, монтажу, наладке, обслуживанию и ремонту технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах.
Нормативное регулирование будет направлено на сближение национальных процедур, требований и условий лицензирования видов деятельности в области промышленной безопасности, а также порядка и условий применения технических устройств на опасных производственных объектах, а также национальных процедур и требований по подготовке и аттестации работников (специалистов и персонала) организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты.
3. Будет продолжена работа по развитию институтов саморегулирования и аккредитации по вопросам промышленной безопасности, но уже в ракурсе риск ориентированного дифференцированного подхода.
Будут пересмотрены регуляторные нормы по переходу к "сервисной модели управления" в области промышленной безопасности за счет усиления ответственности специализированных субъектов рынка.
Концепцией предусмотрена актуализация регуляторной политики в деятельности юридических лиц, осуществляющих работы в области промышленной безопасности, специализированных субъектов рынка, в том числе профессиональных аварийно-спасательных служб (далее – ПАСС).
К примеру, ПАСС будут внесены в декларацию по промышленной безопасности, будет ужесточена процедура их аттестации, введены нормы по наличию собственного оборудования и оснащения, внедрен мониторинг учета группировки сил и средств ПАСС, их соответствия требованиям тендерной документации. Аналогичные реформы регулирования коснутся и других юридических лиц, осуществляющих работы в области промышленной безопасности. Помимо этого, для обеспечения качества оказываемых услуг и работ и ответственности поставщиков услуг в области промышленной безопасности будут введены отзыв разрешительных документов и приостановление права на осуществление деятельности.
Направление 2. Цифровая трансформация системы промышленной безопасности
Будут реализованы новые законодательные инициативы. Подразумевается полная интеграция новых ведомственных цифровых продуктов со всеми основными государственными базами данных. Прежде всего, цифровизация позволит упростить действующие механизмы, оптимизировать и сделать прозрачными все процессы допуска, обеспечив равный доступ для всех субъектов вне зависимости от вида деятельности, размерности, количества производственных объектов. Этот инструмент станет связующим звеном, который обеспечит дифференцированный подход для встречных обязательств ответственных лиц по обеспечению промышленной безопасности в объеме, соответствующем уровню опасности каждого опасного производственного объекта.
1. Систематизация перечня опасных производственных объектов по степени риска аварий и масштабу их последствий, мер, которые позволяют соответствовать необходимому уровню обеспечения безопасности, будет основой для новых методов взаимодействия со всеми участниками посредством цифровизации и дифференциации регулирования.
Целевым назначением для новой транспарентной цифровой модели управления в области промышленной безопасности, обеспечивающей открытость и доступность информации, станет содействие модернизации основных производственных фондов, внедрению инновационных технологий, применению современного оборудования и безопасных материалов, повышению качества квалификации кадрового состава. Все регуляторное поле в области промышленной безопасности с учетом адаптации лучшей практики в применении IT-инструментов и онлайн-систем будет переведено на цифровой формат.
Предусмотрена реализация модели "Smart Safety (умная безопасность)", которая станет фундаментом для надстройки всех необходимых компонентов промышленной безопасности.
2. Приоритетом цифрового развития промышленной безопасности является система государственного мониторинга, которая посредством внедрения контрольно-измерительных методов наблюдения, цифровой карты промышленной безопасности и интерактивной карты опасных производственных объектов, технологического аудита и контроля на внутреннем, общественном и государственном уровнях управления должна обеспечить 100 % охват опасных производственных объектов. Одним из главных новшеств в этом направлении будет перевод государственного мониторинга в области промышленной безопасности в проактивный цифровой формат. Для этого будет реализована новая методология анализа причин возникновения происшествий на опасных производственных объектах. Реализация методологии потребует внедрения и развития цифровых методов контроля и надзора, позволит оцифровать все базовые элементы контрольно-надзорной деятельности в области промышленной безопасности, станет фундаментом апробации дистанционных методов контроля, к примеру, ведение горных работ подземным способом с обязательным внедрением системы наблюдения, оповещения об авариях, позиционирования и поиска персонала. Это позволит осуществлять непрерывный контроль за состоянием технологических процессов опасных производственных объектов с возможностью оперативного реагирования на отклонение в процессах деятельности предприятий.
Предусматривается, что разработанная единая государственная информационная система, основным функционалом которой будет формирование в автоматическом режиме реестра опасных производственных объектов, сможет производить в таком же режиме их верификацию и валидацию на соответствие нормам и требованиям промышленной безопасности. Также будет внедрен метод для оценки и прогнозирования технического состояния оборудования. Необходимы повышение уровня информированности уполномоченного органа в области промышленной безопасности о фактическом состоянии промышленной безопасности и производстве аварийно-спасательных работ путем внедрения единых автоматизированных систем учета, оповещения, сбора информации и формирования анализа о чрезвычайных ситуациях в режиме реального времени, периодическое проведение командно-штабных тренировок в составе имеющихся сил и средств гражданской защиты независимо от организационно-правовой формы участвующих аварийно-спасательных служб. Также мониторингом будут охвачены сведения о качестве оказания услуг субъектов технического сопровождения опасных производственных объектов.
Для решения проблемы отсутствия полной и своевременной информации о происшествиях на промышленных объектах будет создан электронный банк аварий и инцидентов, который будет систематизировано хранить и использовать при необходимости информацию о месте, причинах возникновения, аварии или инцидента, задействованных работниках, последствиях, рекомендациях по действиям и т.д.
3. Обязательным компонентом единой информационной системы промышленной безопасности должна стать онлайн платформа по консультациям в формате 24/7, в том числе по поддержке при наступлении аварий и инцидентов на опасных производственных объектах, использующая возможности искусственного интеллекта и продвижение в открытых информационных системах типичных модельных ситуаций.
Немаловажно, что все действия новой информационной системы будут автоматизированы, что позволит до минимума свести коррупционные риски и уменьшить коррупционную составляющую при проведении проверок и введении в эксплуатацию объектов и оборудования.
Направление 3. Ресурсообеспечение промышленной безопасности с учетом сбалансированности внутренних и внешних потребностей, построение системы его эффективного использования.
Ресурсообеспеченность промышленной безопасности – мультифакторное понятие, основные параметры которого характеризуются на основе трех критериев:
ресурсный потенциал и оснащенность ресурсами (техника и технологии, профессионально-квалифицированные кадры, научные разработки и т.д.), необходимые для системной, бесперебойной и эффективной работы в долгосрочной перспективе;
ресурсный механизм и сбалансированность ресурсов (повысить качество оценки опасности производственного объекта; уменьшить долю эксплуатируемого технологического оборудования с истекшими сроками эксплуатации и т.д.);
эффект от использования ресурсов (снизить уровень опасности опасных производственных объектов, количество аварий и инцидентов, сократить количество нарушений требований промышленной безопасности и т.д.).
1. Повышение культуры безопасности и эффективности системы промышленной безопасности будет достигнуто за счет развития научного потенциала и обеспечения профессионально-кадровой самодостаточности. В рамках этого направления будут приняты меры, направленные на выстраивание национальной системы управления в области промышленной безопасности через общий центр принятия решений и оперативного реагирования по всему спектру деятельности.
Повышение осведомленности, владение информацией и умение применять полученные знания являются первоочередным и ведущим фактором в области промышленной безопасности на всех уровнях управления (национальном, отраслевом, региональном) предприятием. В этой связи в рамках Национальной системы квалификаций будет актуализирована отраслевая рамка квалификаций в сфере профессиональных услуг в области промышленной безопасности. Отметим междисциплинарность области знаний по промышленной безопасности и ее широкое применения в отраслях. К примеру, подготовка спасателей на опасных производственных объектах требует знаний к проведению газоспасательных и горноспасательных работ, противофонтанных работ в нефтегазовой отрасли, угольной отрасли, горнорудной отрасли и подземном строительстве.
Необходимо развитие актуальных и применимых компетенций и навыков для нужд промышленной безопасности, обеспечивающих готовность к новым вызовам и угрозам на современном производстве.
Проводимая работа станет импульсом к пересмотру нормативов по аттестации и переаттестации специалистов и экспертов, осуществляющих работы в области промышленной безопасности, к примеру, нормативы по физической подготовке спасателей.
Промышленная безопасность направлена на предотвращение широкого спектра производственных рисков с ориентиром на обеспечение нулевого производственного травматизма. Признавая невозможность полного исключения опасных производственных факторов, тем более вызываемых опасными природными явлениями, необходимо понимать характер этих рисков, осознавая масштаб их возможного негативного воздействия принимать действенные защитные меры. В этой связи необходимо на постоянной основе проводить научные исследования, осваивая передовой опыт вести разработку инновационных методов, материалов, технологий, направленных на повышение уровня безопасности, готовить научные кадры и усиливать материально-техническую исследовательскую базу.
Эффект мер промышленной безопасности зависит от согласованных действий как на международном, так и на национальном уровне. Поэтому необходимо установить международные связи между профессиональным экспертным сообществом в лице представителей научных, учебных, коммерческих организаций, гражданским обществом и государственными органами, а также поддерживать их для обмена критически важной информацией.
Для научного обоснования и проведения исследований будет проработан вопрос о создании научно-технического центра промышленной безопасности, который будет заниматься вопросами сотрудничества с международными организациями и объединениями в области промышленной безопасности. Будут проработаны вопросы организации научных исследований по приоритетным темам с учетом отраслевой специфики и территориального расположения опасных производственных объектов, в частности, внедрения безопасных и ресурсосберегающих технологий, эффективных методов анализа опасности и оценки риска аварий на опасных производственных объектах, инновационных решений по снижению воздействия опасных производственных факторов.
2. Функционирование системы промышленной безопасности должно быть обеспечено всеми необходимыми ресурсами, в том числе кадровыми, в соответствии с нормативами численности государственных инспекторов для осуществления контроля и надзора в области промышленной безопасности. Стоит отметить, что государственные инспектора в области промышленной безопасности с учетом специфики деятельности в ходе выполнения служебных обязанностей подвергаются негативному воздействию опасных производственных факторов, спускаются в шахты, обследуют вредные производства и т.д. В этой связи необходимо принять меры по повышению статуса государственного инспектора и его социальной защищенности, в том числе оплаты труда и социальных гарантий.
Ввиду слабой вовлеченности местных исполнительных органов в обеспечение безопасности на вверенных им опасных производственных объектах социальной инфраструктуры, большая часть которых использует опасные технические устройства (грузоподъемные механизмы или оборудование, работающее под давлением), предусмотрены меры по усилению организационно-правового уровня государственного контроля и пересмотру полномочий в области промышленной безопасности между государственными и местными исполнительными органами.
Для оперативного реагирования, регулирования и контроля ликвидации аварий при уполномоченном органе в области промышленной безопасности будет создано подразделение по координации деятельности ПАСС, которое будет курировать вопросы привлечения ПАСС к ликвидации аварий международного масштаба, а также ликвидации аварий на бесхозных опасных производственных объектах, при разгерметизации отработанных нефтяных и газовых скважин, принимать меры по развитию ПАСС, проработке вопросов их финансирования (льготное кредитование) и социального обеспечения (гарантии, льготы, выплаты, компенсации).
На уровне предприятия оперативность принятия мер и предупреждение производственных аварий и инцидентов будут обеспечены посредством создания служб производственного контроля опасных производственных объектов с прямым подчинением первым руководителям предприятий.
Вместе с тем производственный контроль за опасными производственными объектами с низкой и средней степенью риска будет закреплен за специализированными субъектами рынка, а контроль за опасными производственными объектами с высокой степенью риска будет осуществляться государственными инспекторами.
3. Необходимо пересмотреть экономические механизмы стимулирования обеспечения безопасности опасных производственных объектов, в том числе обновления основных фондов, модернизации и технического перевооружения опасных объектов, вывода из эксплуатации оборудования опасных объектов, отработавших ресурс и имеющих ограниченный запас годности.
Будут внедряться стимулирующие рычаги реинвестирования на промышленных предприятиях. Одновременно будет прорабатываться вопрос о неисполнении плана технического перевооружения руководителями предприятий по разным причинам, для этого необходимо внедрение механизма мониторинга c учетом экономических условий в стране, простимулировать участие общественных институтов в практической реализации принципа социальной ответственности бизнеса и т.д.
Важными инновациями в этом направлении станут проработка, внедрение превентивных программ страхования в области промышленной безопасности и применение дифференцированного страхового тарифа с учетом уровня опасности. Активно меняющиеся производственные условия и экономические отношения требуют поиска тех страховых инструментов и методов, которые соответствуют институциональным преобразованиям в системе оценки рисков и предотвращения аварий. В этой связи необходимо внедрить механизмы компенсации затрат, связанных с локализацией аварий и ликвидацией их последствий.
Также будут комплексно проработаны вопросы, связанные с невыполнением требований промышленной безопасности и усилением ответственности владельцев опасных производственных объектов за допущенные нарушения, в том числе пересмотр административного производства, применение мер оперативного реагирования, увеличение штрафов и времени приостановки деятельности, введение уголовной ответственности.
Раздел 6. Целевые индикаторы и ожидаемые результаты
Достижение цели Концепции будет измеряться следующими целевыми индикаторами согласно приложению 1 к настоящей Концепции:
уровень охвата системой государственного мониторинга в области промышленной безопасности (рассчитывается как доля опасных производственных объектов, прошедших процедуру декларирования или государственного контроля в области промышленной безопасности (верификации), от общего числа опасных производственных объектов, зарегистрированных в системе государственного мониторинга в области промышленной безопасности и прошедших процедуру идентификации и оценки уровня опасности (валидации));
уровень цифровизации промышленной безопасности (рассчитывается прямым подсчетом общего количества цифровых продуктов, реализующих все действующие регуляторные процедуры (правила, нормы, стандарты и т.д.), к общему числу действующих регуляторных процедур);
темп снижения числа аварий, обусловленных техногенными причинами возникновения (рассчитывается в виде соотношения общего числа аварий, обусловленных техногенными причинами возникновения, в отчетном году к предыдущему периоду);
уровень наличия регуляторных требований (правил, норм, стандартов и т.д.) к промышленной безопасности на опасных производственных объектах;
темп прироста пользователей информационной системы государственного мониторинга, основанной на модели "Smart Safety (умная безопасность)";
количество реализуемых научно-технических проектов в области промышленной безопасности (в том числе продолжающихся);
средний уровень оценки (прогнозирования) технического состояния оборудования на опасных производственных объектах (износ).
Внедрение эффективных программ промышленной безопасности для обеспечения непрерывного процесса выявления и оценки производственных опасностей. Видение и принципы развития государственной политики в области промышленной безопасности в Республике Казахстан, отраженные в настоящей Концепции, направлены на обеспечение защищенности физических и юридических лиц, окружающей среды от негативного воздействия опасных производственных факторов за счет системного нормативного регулирования и увязки всех компонентов в единую национальную систему управления промышленной безопасностью.
Для достижения существенного эффекта в снижении аварий и инцидентов, возникших в результате необеспечения промышленной безопасности в должной степени, предполагается внедрение изменений в национальную систему управления в соответствии с циклом деминга (PDCA) и постепенной ее трансформацией к "сервисной модели" государственного управления. Применение данного подхода приведет к комплексному и качественному взаимодействию всех компонентов национальной системы управления промышленной безопасностью.
Ожидаемые результаты Концепции:
1. Обеспечение полного охвата всех опасных производственных объектов системой государственного мониторинга в области промышленной безопасности до 100 % к 2030 году.
2. Обеспечение охвата действующих регуляторных процедур цифровыми продуктами до 100 % к 2030 году.
3. Уменьшение числа аварий, обусловленных техногенными причинами возникновения, на 10 % к 2030 году.
Мероприятия по реализации Концепции будут осуществлены согласно Плану действий в соответствии с приложением 2 к настоящей Концепции.
| Приложение 1 к Концепции промышленной безопасности в Республике Казахстан на 2024 – 2030 годы |
Целевые индикаторы
Концепции промышленной безопасности в
Республике Казахстан на 2024 – 2030 годы
№ п/п | Целевые индикаторы | Ед. изм. | Источник информации | 2021 год | 2022 год | 2023 год | Прогноз | ||||||
2024 год | 2025 год | 2026 год | 2027 год | 2028 год | 2029 год | 2030 год | |||||||
1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 |
1 | Уровень охвата опасных производственных объектов системой государственного мониторинга в области промышленной безопасности | % | данные МЧС | - | - | - | - | 75 | 80 | 85 | 90 | 95 | 100 |
2 | Уровень наличия регуляторных требований (правил, норм, стандартов и т.д.) к промышленной безопасности на опасных производственных объектах | % | данные МЧС | - | - | - | - | 30 | 50 | 70 | 80 | 90 | 100 |
3 | Уровень цифровизации промышленной безопасности | % | данные МЧС | - | - | - | - | 30 | 50 | 70 | 80 | 90 | 100 |
4 | Темп прироста пользователей информационной системы государственного мониторинга, основанной на модели "Smart Safety (умная безопасность)" | % | данные МЧС | - | - | - | - | 50 | 10 | 10 | 10 | 10 | 10 |
5 | Темп снижения числа аварий, обусловленных техногенными причинами возникновения | % | данные МЧС | -28 % | +40% | -25 % | -2 % | -3 % | -5 % | -6 % | -7 % | -8 % | -10 % |
6 | Количество реализуемых научно-технических проектов в области промышленной безопасности (в том числе продолжающихся) | ед. | данные МЧС | - | - | - | - | - | - | 2 | 2 | 2 | 2 |
7 | Средний уровень оценки (прогнозирования) технического состояния оборудования на опасных производственных объектах (износ) | % | данные МЧС | - | - | - | - | 70 | 60 | 50 | 40 | 30 | 20 |
| Приложение 2 к Концепции промышленной безопасности в Республике Казахстан на 2024 – 2030 годы |
План действий
по реализации Концепции промышленной безопасности
в Республике Казахстан на 2024 – 2030 годы
№ п/п | Наименование основных мероприятий | Форма завершения | Срок завершения | Ответственные исполнители |
Примечание: расшифровка аббревиатур:
МТСЗН – Министерство труда и социальной защиты населения Республики Казахстан;
МЧС – Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Казахстан;
МНВО – Министерство науки и высшего образования Республики Казахстан;
МПС – Министерство промышленности и строительства Республики Казахстан;
МНЭ – Министерство национальной экономики Республики Казахстан;
МЦРИАП – Министерство цифрового развития и аэрокосмической промышленности Республики Казахстан;
МЭ – Министерство энергетики Республики Казахстан;
МФ – Министерство финансов Республики Казахстан;
АРРФР – Агентство по регулированию и развитию финансового рынка Республики Казахстан;
МИО – местные исполнительные органы;
КДРП – консультативный документ регуляторной политики.
_____________________________
