Аналитическая справка по вопросу законодательного определения порядка и условий действия на территории Казахстана международных договоров

Аналитическая справка

по вопросу законодательного определения порядка и условий действия на территории Казахстана международных договоров

1. 1. Общая вводная часть

Новые конституционные нормы, внесенные в пункт 3 статьи 4 Конституции Республики Казахстан Законом Республики Казахстан от 10 марта 2017 года № 51-VI ЗРК «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» требуют переосмысления порядка действия международных договоров, поскольку в новой редакции пункта 3 статьи 4 отсутствует возможность непосредственного применения норм международных договоров.

Кроме того, формулировка второго предложения  пункта 3 статьи 4 «Порядок и условия действия на территории Республики Казахстан международных договоров, участником которых является Казахстан, определяются законодательством Республики» требует интерпретации понятий «условия», «порядок», «законодательство» и возможности их дальнейшей реализации.

1. 2. Вопросы, требующие обсуждения: монистическая и дуалистическая теорий соотношений норм международного и национального права, самоисполнимые и несамоисполнимые международные договоры, изучение понятий «условия» и «законодательство», пути законодательного определения порядка и условий действия на территории Казахстана международных договоров.

2.1 Монистическая и дуалистическая теорий соотношений норм международного и национального права

В науке международного права принято деление государств на два типа в зависимости от статуса и места норм международного права в национальной правовой системе – «монистические» и «дуалистические».

Согласно монистической теории, нормы международного права являются частью национальной правовой системы и имеют приоритет над законами. Благодаря этому, нормы международного права применяются автоматически без необходимости инкорпорации. Однако следует отметить, что международные договоры делятся на «самоисполнимые» и «несамоисполнимые», которые ограничивают непосредственное применение норм международного договора.

Согласно дуалистической теории, международный договор будет реализован только после его внедрения в национальную правовую систему специальным актом.

Монистические государства

В монистических государствах международный договор может стать частью национальной правовой системы без принятия специального акта о его внедрении, если международный договор был заключен согласно конституционным нормам и вступил в силу. К монистическим государствам следует отнести Францию, Германию, Нидерланды, Польшу, Россию, Швейцарию, Казахстан и множество других государств.

Существуют различные подходы конституционного определения места международных договоров в национальной правовой системе. Тем не менее, известный юрист международнык Энтони Ауст отмечает три признака, являющихся общими для большинства монистических стран. Первое – хотя конституция требует, что бы парламент одобрил проект международного договора, существуют определенные исключения для определенных видов международных договоров. Второе – некоторые международные договоры признаются «самоисполнимыми» в силу их характера, некоторые требуют принятия специального закона для их реализации. Третье – нормы «самоисполнимымых» международных договоров становятся наивысшим правом, обладают приоритетом перед действующими и будущими законами[1].

Отмечаем, что все три вышеуказанные признаки монистических государств присутствуют в правовой системе Казахстана.

Например, если международный договор не подпадает под требования статьи 11 Закона РК «О международных договорах Республики Казахстан» от 30 мая 2005 года, международный договор может вступить в силу без ратификации его Парламентом. Старая редакция пункта 3 статьи 4 Конституции Республики Казахстан предусматривала непосредственное применение норм международных договоров. На сегодняшний день непосредственное применение норм международных договоров предусмотрено в КоАП (ст. 1), УК РК (ст. 1), ГК РК (ст. 3), УПК РК (ст. 1), ГПК РК (ст. 1) и других законах.

Дуалистические государства

Согласно дуалистической теории, нормы международных договоров, введенные в действие специальным актом, становятся нормами внутреннего права и могут быть изменены или отменены позже принятым законодательным актом. Такая система предусмотрена в странах англо-саксонской правовой семьи.

Новая редакция пункта 3 статьи 4 Конституции Республики Казахстан дает основание полагать, что в нашем государстве возможно применение смешанной системы соотношения норм международного права и национального права. Например, международные договоры, вступившие в силу после утверждения, принятия (Президентом или Правительством), подписания или с момента обмена нотами (образующими международный договор), могут быть изменены или отменены последующими нормативными правовыми актами. Более того, при принятии соответствующего закона, порядок и условия ратифицированных международных договоров могут быть изменены в части их неисполнения.

Отмечаем, что выбор смешанной системы соотношения норм международного права и национального законодательства в целом не противоречит самому международному праву, поскольку, порядок и условия действия международного договора, а также имплементация его норм относится внутренней компетенции государства. При этом, неимплементация норм вступившего в силу для государства международного договора не освобождает государство от своих международно-правовых обязательств.

На сегодняшний день представляется сложным четко определить государства, относящихся к той или иной группе соотношения международного и национального права. Как отмечает Дункан Холлис, множество конституции стран мира содержат в себе элементы, как монистической теории, так и дуалистической теории[2]. Если в Оксфордском путеводителе по международных договорам США определены как монистическое государство[3], то Ульям Бернам считает, что в мире на сегодняшний день только Нидерланды можно считать монистическим, остальные все тяготеют к монистическому. США определенно является дуалистическим государством, несмотря на конституционную норму, согласно которой «все договоры, которые заключены или будут заключены от имени США, являются «верховным правом страны»[4].

2.2 Самоисполнимые и несамоисполнимые международные договоры

Приоритетность ратифицированных международных договоров признана как старой, так и новой редакцией пункта 3 статьи 4 Конституции Республики Казахстан. Однако, в связи с тем, что в новой редакции данной конституционной нормы отсутствует возможность непосредственного применения норм международных договоров, следует изучить вопрос о целесообразности наличия в вышеуказанных кодексах и других законах норм о непосредственном применении международных договоров. Учитывая тот факт, что не все ратифицированные международные договоры являются самоисполнимыми или непосредственно применимыми, понятие «условия действия международных договоров» шире, чем понятия «приоритет» и «непосредственное применение» и охватывает последние два понятия, считаем, что порядок и условия действия международных договоров (со всеми критериями) целесообразно закрепить в одном законодательном акте.

На сегодняшний принят только один нормативный правовой акт о применении норм международных договоров Республики Казахстан. Согласно положениям Нормативного постановления Верховного Суда Республики Казахстан от 10 июля 2008 года «О применении норм международных договоров Республики Казахстан», положения международных договоров, не требующие издания законов для применения, действуют в Республике Казахстан непосредственно. Верховный Суд Республики Казахстан в данном постановлении определяет только один критерий самоисполнимости международного договора – договор, положения которых не требуют издания законов для применения. Однако считаем, что единственный критерий недостаточен для эффективного применения норм международных договоров судами Республики Казахстан.

Существуют различные доктринальные определения понятия «самоиспонимые международные договоры (непосредственного применения)). По мнению Дж.Салмона, самосиполнимая норма - это норма, которая предоставляет своему адресату право полагаться на нее перед судьей[5]. Карлос Мануэль Васкес считает, что  самосиполнимый международный договор может быть определен как договор, который может быть принудительно применен в судах без предварительного принятия Конгрессом законодательства, а несамоисполняемый договор, наоборот, не может быть применен в судах без предварительного законодательного внедрения[6].

Анализ зарубежной практики показывает, что в большинстве стран мира самосиполняемость международного договора определяется судами. Так, в странах Европейского Союза источники права Европейского Союза стали самоисполнимыми на основе учредительных договоров, источников вторичного и третичного права и соответствующим образом были истолкованы Судом Европейского Союза[7]. В 1983 году Верховный суд Бельгии постановил, что «понятие прямого действия договора подразумевает, что обязательство, взятое на себя государством, должно быть выражено в полной и точной форме и что договаривающиеся стороны имели намерение предоставить Договору такое намерение, наделить субъективными правами и налагать обязательства на отдельных лиц»[8]. Американская ассоциация международного права, проанализировав судебную практику США (Asakura v. City of Seattle, Sosa v. Alvarez-Machain, United States v. Rauscher, Kolovrat v. Oregon, The Head Money Cases), отмечают следующие критерий для реализации норм международного договора индивидами: 1) международный договор должен быть самоисполнимым; 2) международный договор должен закреплять индивидуальные права; 3) основание для иска должно исходить из норм международного договора[9].

Проанализировав понятие и критерий самоисполнимости международных договоров, считаем, что необходимо законодательно закрепить общие критерий самоисполнимости международных договоров. Такими критериями могут стать:

1. самосиполнимость договора (возможность прямого применения лицами) должна вытекать из намерений сторон международного договора;
2. положения международного договора должны быть ясными и точными, что бы государство не определяло как их реализовывать, т.е., не требуют издания законов для применения;
3. международный договор должен закреплять индивидуальные права и/или обязанности;
4. положения международного договора должны быть оспариваемыми в суде.

2.3 Изучение понятий «условия» и «законодательство»

Как отмечено было выше, понятие «условия действия международных договоров» охватывает понятия «приоритет» и «непосредственное применение». Кроме того, под «условием действия» можно также понимать целесообразность исполнения или отказ в исполнении международно-правовых обязательств, закрепленных в международном договоре, вступившего в силу для Республики Казахстан. В пункте 1 статьи 74 Конституции Республики Казахстан закреплены определенные условия, касающихся международных договоров. Так, «Законы и международные договоры, признанные несоответствующими Конституции Республики Казахстан, не могут быть подписаны либо, соответственно, ратифицированы и введены в действие». Однако данная конституционная норма касается не вступившего в силу для Республики Казахстан международного договора. Новая редакция пункта 3 статьи 4 Конституции Республики Казахстан требует наличия определенных законодательных основ условия действия для вступивших в силу международных договоров.

Проанализировав понятие «условия действия международных договоров», считаем, что в данное понятие должны входить следующие вопросы:

1. ответственный орган за разработку условий действия международных договоров;
2. приоритетность международного договора;
3. критерий непосредственного применения или самоисполнимости международного договора;
4. субъекты, правомочных определить возможность непосредственного применения норм международного договора;
5. критерий невозможности временного, частичного или полного исполнения международного договора;
6. роль и функции судов и парламента в определении непосредственности применения или самоисполнимости международного договора.

При толковании пункта 3 статьи 4 Конституции Республики Казахстан важным и содержащем в себе определенные риски вопросом является дальнейшее применение понятия «законодательство».

Согласно подпункту 16 пункта 1 статьи 1 Закона РК «О правовых актах» от 6 апреля 2016 года, под законодательством понимается «совокупность нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке». Статья 7 данного же закона под нормативными правовыми актами признает как основные[10], так и производные[11] нормативные правовые акты. Очевидно, что понятие «законодательство», закрепленное в пункте 3 статьи 4 Конституции Республики Казахстан не должно толковаться расширительно, согласно положениям Закона РК «О правовых актах» от 6 апреля 2016 года, поскольку это может привести к непредсказуемым и негативным последствиям.

Так, анализируемая конституционная норма предоставляет возможность одним нормативным правовым актом (кроме законов о ратификации и Закона «О международных договорах РК») определять порядок и условия действия одного международного договора, положения которого возможно будут противоречить статье 11 Закона «О международных договорах РК». Следовательно, это дает возможность обходить обязательную процедуру ратификации международного договора по вопросам прав и свобод человека, территорий и государственной границы, международной и национальной безопасности, участия в международной организации, государственного займа или оказания экономической помощи.

Расширительное толкование понятия «законодательство», закрепленное в пункте 3 статьи 4 Конституции, предоставляет возможность влиять на ход реализации международно-правовых обязательств практически всем высокопоставленным должностным лицам Республики Казахстан, что возможно приведет к нарушению норм международного договора, исковым требованиям, снижению имиджа страны, ухудшению международных отношений и другим последствиям.

2.4 Пути законодательного определения порядка и условий действия на территории Казахстана международных договоров

Проанализировав нормы международного права, законодательство Республики Казахстан и зарубежных стран, предлагаем следующие два варианта  законодательного определения порядка и условий действия на территории Казахстана международных договоров:

1. Внести соответствующие изменения и дополнения (новый раздел) в Закон РК «О международных договорах Республики Казахстан» от 30 мая 2005 года, которые установят порядок и условия действия международных договоров (ответственный орган за разработку условий действия международных договоров; приоритетность международного договора, критерий непосредственного применения или самоисполнимости международного договора; субъекты, правомочных определить возможность непосредственного применения норм международного договора; критерий невозможности, временного, частичного или полного исполнения международного договора; роль и функции судов и парламента в определении непосредственности применения или самоисполнимости международного договора);
2. Внести соответствующие изменения и дополнения (новый раздел) в Конституционный закон РК «О Конституционном Совете Республики Казахстан» от 29 декабря 1995 года, которые установят полномочие Конституционного Совета Республики Казахстан по определению порядка и условий действия на территории Казахстана международных договоров.

Стоит отметить, что Конституционный Совет Республики Казахстан уже имеет опыт в признании не подлежащей исполнению и недействительной норм вступившего в силу международных договоров. В Постановлении от 7 мая 2001 г. № 6/2, Конституционный Совет Республики Казахстан, сославшись на пункт 2 статьи 74 Конституции Республики Казахстан и пункт 2 статьи 39 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу конституционного закона, «О Конституционном Совете Республики Казахстан» постановил: 1) Признать не соответствующими Конституции Республики Казахстан нормы части второй пункта 6.12 статьи 6 Договора аренды комплекса «Байконур» между Правительством Республики Казахстан и Правительством Российской Федерации от 10 декабря 1994 года, статьи 5 и 11 Соглашения между Правительством Республики Казахстан и Правительством Российской Федерации о взаимодействии правоохранительных органов в обеспечении правопорядка на территории комплекса «Байконур» от 4 октября 1997 года в части юрисдикции правоохранительных органов и судов Российской Федерации в отношении граждан Казахстана на территории Республики Казахстан; 2) нормы части второй пункта 6.12 статьи 6 Договора аренды комплекса «Байконур», статей 5 и 11 Соглашения о взаимодействии правоохранительных органов в обеспечении правопорядка на территории комплекса «Байконур» утрачивают юридическую силу и не подлежат применению в части юрисдикции правоохранительных органов и судов Российской Федерации в отношении граждан Казахстана на территории Республики Казахстан. При этом другие нормы этих международных актов сохраняют свою юридическую силу и подлежат исполнению.

Аналогичной практикой (в части неисполнения международного договора) обладает Конституционный Суд Российской Федерации. 4 декабря 2015 года был принят Федеральный конституционный закон РФ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ». Согласно изменениям, КС РФ разрешает вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека в случаях «…обнаружения неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ НПА,  договор  между органами государственной власти, не вступивший в силу международный договор, или  обнаружившаяся неопределенность в вопросе о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, основанного на положениях соответствующего международного договора Российской  Федерации в истолковании, предположительно приводящем к их расхождению с Конституцией Российской Федерации…». На основе данного закона, Конституционный суд России 19 января постановил «невозможным» для российских властей выплачивать бывшим акционерам ЮКОСа компенсацию в размере 1,8 млрд евро, которую им присудил Европейский суд по правам человека за нарушение прав истцов на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство.

3 Выводы

Проанализировав вопрос о выработке предложений по законодательному определению порядка и условий действия на территории Казахстана международных договоров, можно сделать следующие выводы:

1. В связи с внесением изменений в пункт 3 статьи 4 Конституции Республики Казахстан, система соотношения норм международных договоров и национального законодательства в Республике Казахстан может стать смешанной как в США, Великобритании, Италии, Германии и Франции, где процедура заключения и исполнения международных договоров достаточно сложная и многоступенчатая.
2. В связи с тем, что в пункте 3 статьи 4 Конституции Республики Казахстан отсутствует возможность непосредственного применения норм международных договоров, введено понятие «условия действия международных договоров», необходимо изучить вопрос о целесообразности наличия в законах Республики Казахстан норм о непосредственном применении международных договоров. Считаем целесообразным внести изменения и дополнения в Нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 10 июля 2008 года «О применении норм международных договоров Республики Казахстан» в части расширения критериев самоисполнимости международного договора.
3. Неэффективное и необоснованное применение понятий «условия» и «законодательство», закрепленных в пункте 3 статьи 4 Конституции Республики Казахстан без соответствующего законодательного акта, регламентирующего дальнейшую реализацию данной нормы, может привести к непредсказуемым и негативным последствиям.
4. Считаем, что порядок и условия действия международного договора должны регулироваться ограниченным количеством нормативных правовых актов и только законами. Например, Законом РК «О международных договорах Республики Казахстан» от 30 мая 2005 года и/или Конституционным законом РК «О Конституционном Совете Республики Казахстан» от 29 декабря 1995 года.
5. Отмечаем, что порядок и условия действия международного договора является внутренней компетенцией договаривающейся стороны и никоем образом не влияет на международно-правовые обязательства. Принцип международного права pacta sunt servanda являясь одновременно императивной, договорной и обычной нормой международного права, общим принципом права и основным принципом международного права, требует неукоснительное соблюдение норм международных договоров.

Практика Международного Суда ООН показывает, что нормы международных договоров превалируют над внутренним правом и процедурами. По делу Братьев Лаграндов (Германия против США, 2001), МС ООН не поддержал позицию США, согласно которой США не исполнили требование о временных мерах МС ООН в силу особенности федеративного устройства США в части разграничения полномочий. Впоследствии США признали требования о временных мерах МС ООН в качестве обязательной. По делу Хиссана Хабре (Бельгия против Сенегала, 2012) МС ООН не поддержал позицию Сенегала, которая ссылалась на то, что Сенегал не судил Хиссана Хабре в силу неимплементации норм Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 года. В 2016 году Сенегал выполнил требование МС ООН и осудил Хиссана Хабре на пожизненный срок.

На этой основе, считаем, что порядок и условия действия международного договора должны быть эффективными для реализации международно-правовых обязательств, соответствовать норме pacta sunt servanda и законным ожиданиям договаривающихся сторон.

Исп.: Абылайұлы А.

Тел.: 74-14-29

[1] Anthony Aust. Modern Treaty Law and PracticE. 3rd Edition.  2013, Cambridge University Press. Р. 163.

[2] Duncan B. Hollis (ed.). The Oxford Guide to Treaties. Oxford University Press, 2012. Р. 369.

[3] Там же. Стр. 373.

[4] У. Бернам. Правовая система Соединенных Штатов Америки. 3-й выпуск. Москва, РИО «Новая юстиция», 2006. Стр. 1058.

[5] J. Salmon, Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, Bruylant, 2001, p. 41.

[6] Carlos Manuel Vázquez. The Four Doctrines of Self-Executing Treaties. Georgetown Public Law and Legal Theory Research Paper No. 12-101. 89 Am. J. Int'l L. 695-723 (1995).

[7] [7] A.Vandaele, E. Claes, L'effet direct des traités internationaux. Une analyse en droit positif et en théorie du droit axée sur les droits de l’homme (2001) Working Paper No 15, KUL Institut de Droit International, available at: https://www.law.kuleuven.be/iir/nl/onderzoek/wp/WP15f.pdf

[8] Cass. 21 avril 1983,R.C.J.B.1985, 22

[9] When Can an Individual Enforce a Right Set Forth in an International Treaty?. - http://www.judicialmonitor.org/archive_0706/asilsidebar.html.

[10] Конституция, конституционные законы, кодексы, консолидированные законы, законы, указы Президента; иные нормативные правовые указы Президента, нормативные правовые постановления Парламента, Правительства, Конституционного Совета, Верховного Суда, Центральной избирательной комиссии, Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, Национального Банка, нормативные правовые приказы министров и иных руководителей центральных государственных органов, нормативные правовые приказы руководителей ведомств центральных государственных органов, нормативные правовые решения маслихатов, нормативные правовые постановления акиматов, нормативные правовые решения акимов и нормативные правовые постановления ревизионных комиссий.

[11] Положение, технический регламент, стандарт государственной услуги, регламент государственной услуги, правила, инструкция.