Заключение ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан» на проект Кодекса «Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан»
Заключение
ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан» на проект Кодекса «Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан»
Институт законодательства Республики Казахстан рассмотрев, проект Кодекса «Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан» (далее – проект АППК), сообщает следующее.
Проект АППК направлен на регулирование публично-правовых отношений, возникающих между административным органом и лицом, в отношении которого реализуются установленные законом публичные функции этого административного органа. В проекте АППК содержатся положения, регулирующие административные процедуры (принятие, изменение и отмена административного акта, внесудебное обжалование административного акта), а также административное судопроизводство.
В целом проект Кодекса не противоречит действующему законодательству. Вместе с тем, по проекту Кодекса имеются следующие замечания и предложения.
1. Пункт 2 статьи 2 проекта АППК гласит, что особенности регулирования административных процедур определяются нормативными правовыми актами Республики Казахстан. Проект АППК регулирует отношения, связанные с осуществлением административных процедур, в части не урегулированной нормативными правовыми актами.
Предполагается, что данная норма должна иметь временный характер, поскольку требуется определенное время для приведения отраслевых законов в соответствие с требованиями законодательства об административных процедурах (АППК). Вместе с тем, в законопроекте отсутствует положение о сроках, в течение которого государственные органы могли бы привести в соответствие свои отраслевые законы с положениями АППК. В связи с этим предлагаем в переходных положениях обозначить срок, например, в течение 5-ти лет.
Особо следует подчеркнуть, что прозрачность и юридическая определенность при принятии административных актов, а также определенные стандарты эффективного законодательства требуют согласованной, унифицированной системы административных процедур с минимальным количеством специальных процедур. Такое единообразие будет снижать издержки, ускорять принятие административных актов и, таким образом, повышать результативность государственного управления в целом.
- В подпункте 2 статьи 5 проекта Кодекса дано определение административному акту, как «..имеющему внешние последствия распоряжение, решение или иной правовой акт индивидуального применения, принятый административным органом в публично-правовых отношениях для решения конкретного случая и устанавливающий, изменяющий или прекращающий права и обязанности участников административной процедуры».
Вместе с тем, редакция АППК вызывает ряд вопросов. Согласно пункту 1 статьи 63 Закона «О правовых актах», правовой акт индивидуального применения является письменным официальным документом установленной формы и:
1) распространяется на индивидуально определенный круг лиц (физических и юридических лиц);
2) не содержит норм права;
3) реализует установленные законодательством права и обязанности индивидуально определенных лиц.
К примеру, санитарный врач области издает распоряжение о введении карантина в этой области. Данный правовой акт является нормативным правовым актом, поскольку содержит норму права и распространяется на неопределенный круг лиц. Однако, редакция административного акта, предусмотренная проектом АППК, определяет его как административный акт, поскольку, исходя из редакции, решает конкретный случай и устанавливает обязанности для жителей области. Тогда как административный акт не должен содержать нормы права и должен распространяться на определенный круг лиц.
В этой связи, в целях разграничения административных актов от других официальных документов, нормативных правовых актов считаем необходимым понятие «административный акт» дополнить признаками, указанными в пункте 1 статьи 63 Закона «О правовых актах».
- Абзац 1 пункта 2 статьи 8 проекта Кодекса определяет государственный орган в качестве истца, в случае защиты нарушенных или оспариваемых законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц. Из смысла данной нормы вытекает, что госсорган выступает в роли «адвоката», который вступает в спор с другим госорганом.
Вместе с тем, концепция административной юстиции предполагает защиту интересов граждан и юридических лиц от государственного органа. То есть ответчиком в административном суде выступает государственный орган, а истцом – лицо, чьи права нарушены в результате взаимоотношения с госорганом, вытекающим из отношений «власти-подчинения».
В этой связи необходимо проработать данный пункт с учетом международной практики, где могут быть предусмотрены исключительные случаи участия госоргана в качестве истца. К примеру, исходя из общего понимания того, что судебный спор между административными органами в административной юстиции не допустим, указанный вопрос необходимо разрешать в рамках принципа единоличия. Так, имеются исключительные случаи, когда подача иска возможна:
1) административные органы (госорганы) относятся к различным ветвям власти;
2) административный орган (госорган) обладает уникальной компетенцией. Уникальность заключается в том, что только данный госорган обладает исключительной компетенцией по подаче иска в суд;
3) спор не удалось разрешить на уровне центральных государственных органов. В таком случае, иск в суд вправе подать центральный государственный орган на другой центральный государственный орган.
4. В абзаце 2 пункта 2 статьи 8 проекта Кодекса, предусматривается, что прокурор вправе обратиться в суд с иском (заявлением) в целях осуществления возложенных на него обязанностей и для защиты прав граждан и юридических лиц, общественных и государственных интересов.
Вместе с тем, следуя международной практике, участие прокурора в административном процессе отсутствует. Административная юстиция подразумевает судебный контроль над административными актами и действиями самого госоргана. Соответственно, госорган самостоятельно должен нести ответственность, который также представляет интересы государства. В случае оставления участия прокурора в административном процессе, два госоргана будут осуществлять одну и ту же функцию – защита интересов государства. Необходимо отметить, практически все административные иск содержат общественный или государственный интерес, поскольку вытекают из публичного спора.
В этой связи, предлагаем следующую редакцию:
«Прокурор в соответствии с законодательством вправе обратиться с иском, заявлением в административный суд для восстановления нарушенных прав и защиты интересов:
1) лиц, которые в силу физических, психических и иных обстоятельств не могут самостоятельно осуществлять их защиту; неограниченного круга лиц; лиц, общества и государства, если это необходимо для предотвращения необратимых последствий для жизни, здоровья людей либо безопасности Республики Казахстан.
2) по инициативе суда для дачи заключения».
При этом для реализации подпункта 2), в целях ознакомления с материалами дела необходимо предусмотреть порядок своевременного извещения судом прокурора.
5. Пункт 3 статьи 8 проекта Кодекса устанавливает, что если законодательством установлен досудебный порядок обжалования административных актов, то судебное оспаривание таких актов возможно лишь после соблюдения этого порядка. Иными словами, формулировка статьи позволяет толковать, что статья не устанавливает обязательный досудебный порядок для всех административных актов. Тогда как Концепция проекта АППК предусматривает обязательный порядок досудебного обжалования административных актов.
Таким образом, необходимо закрепить в проекте АППК императивную норму на обязательный досудебный порядок урегулирования спора.
6. Проектом предусмотрены принципы, касающиеся административного судопроизводства. При этом отсутствует принцип состязательности и равноправия сторон в судебном процессе. Вместе с тем, сущность данного принципа заключается в таком построении судебной процесса, которое обеспечивает при рассмотрении дела равные возможности сторон по отстаиванию защищаемых ими интересов. Противоположность (несовпадение) интересов сторон при их процессуальном равноправии обеспечивает состязательный характер их участия в процессе, что гарантирует участникам процесса законность и объективность правосудия. Понимая специфику административного процесса, где стороны не обладают равными «возможностями», принцип равноправия и состязательности сторон достигается путем принципа активной роли суда (инквизиционного принципа). Это два принципа взаимодополняющие и принцип активной роли призван компенсировать в суде определенное неравенство в положении субъектов административного судопроизводства.
Как известно, принцип состязательности выражается в равных правах сторон, которые, например, имеют право представлять любые доказательства, присутствовать при их сборе и рассмотрении, право сторон на пересмотр решений судов низшей инстанции, а также получать уведомление о любом решении, имевшем место в ходе процедуры, процесса и имеющихся ресурсов.
Таким образом, предлагается принцип активной роли суда дополнить принципом состязательности и равноправия сторон.
7. Статья 18 проекта АППК предусматривает принцип охраны права на доверие. Данная статья гласит, что « Доверие участников административной процедуры к административному акту охраняется законом».
Непосредственное применение принципа охраны доверия реализуется в пунктах 4, 5 статьи 91 проекта АППК, где «..не допускается отмена незаконного благоприятного административного акта, если право на доверие участника административной процедуры подлежит охране, за исключением случаев, предусмотренных частью 5 настоящей статьи».
Смысл принципа охраны права на доверия состоит в том, что лицо, права которого затронуты решением административного органа, не должно пострадать от изменения, отмены этого решения, поскольку изначальное решение позволяло добросовестному лицу рассчитывать на определенные благоприятные правовые последствия. Иначе, права такого лица должны быть компенсированы. Охране доверия предшествует то, что лицо должно быть уверенным, что принятый административный акт является законным и последовательно принятым административным органом. Таким образом, охрана доверия служит средством достижения правовой определенности и стабильности в административной процедуре.
Особенностью принципов является их непосредственное действие, конкретная регулятивность. Поэтому они призваны стать ориентиром именно для правоприменителя.
Вместе с тем полагаем, что принцип, указанный в статье 18 проекта АППК не раскрыт полностью, несколько абстрактен и не конкретен. В проекте не разъясняется в чем заключается, и что понимается под охраной доверия лица. Следовательно, возникнет риск того, что граждане не будут понимать смысл данной нормы.
В этой связи предлагаем статью 18 изложить в следующей редакции:
«Доверие добросовестного участника административной процедуры, который вправе рассчитывать на благоприятные правовые последствия, подлежит охране в случаях изменения, отмены первоначального решения либо в результате незаконного бездействия административных органов в виде уклонения от исполнения своих публичных обязанностей».
8. Статья 22 проекта АППК указывает на язык осуществления административных процедур и административного судопроизводства. Вместе с тем, в части административных процедур, участники не могут воспользоваться услугами переводчика на бесплатной основе, поскольку это прямо не предусмотрено в данной статье, тогда как в части административного судопроизводства услуги переводчика за счет бюджета предусмотрены.
Развитие конституционного принципа на использование каждым своего родного языка применительно к любому судебному процессу, согласно действующему законодательству развивает принцип равенства перед судом. Вместе с тем, предусматривая обязательное досудебное обжалование, предписывая госоргану полномочия квазисудебного органа, предполагается полноценный процесс, где сторонами выступают госорган и лицо, а арбитром – вышестоящий госорган. Услуги же переводчика за счет заявителя будут являться барьером за обращением в госорган.
В этой связи предлагается также, как и в судебном процессе, в административной процедуре предусмотреть услуги переводчика на бесплатной основе.
9. В части стадии заслушивания участников административной процедуры. Предлагается, по опыту зарубежных стран, применять также заслушивания, используя телефонную связь. Этот способ намного сократит время, поскольку на административную процедуру отводится 15 дней.
10. По вопросу принудительного исполнения административного акта, не достаточно ясно видится механизм исполнения. До настоящего времени, для принудительного исполнения акта госоргана, используется предписания госорганов, за неисполнение которых предусмотрена административная ответственность в КоАП. В проекте предусмотрено денежное принуждение, в связи с чем, необходимо решить вопрос об изъятие состава административного правонарушения, предусматривающего ответственность за неисполнение предписания госоргана из КоАП и предусмотреть в проекте АППК либо оставить принудительное исполнение административных актов в КоАП.
Кроме денежного принуждения проектом предусматривается выполнение действий за счет адресата административного акта. Вместе с тем, данный вид принудительного исполнения новый для казахстанского законодательства, в связи с чем, необходимо более детальнее и понятнее предусмотреть механизм исполнения. Предлагается по аналогии с системой исполнения судебных актов, предусмотреть автоматизированную информационную систему органов исполнительного производства, где будет предусмотрено предложения госорганов об исполнении за счет должника административных актов право требования. Данная система обеспечит прозрачность, информированность, оперативность исполнения административных актов.
Исп. Парманкулова Б., Омарова Б.
Тел. 741428
