Статья на тему "Обжалование решений, действий (бездействия) органов государственной власти"
В поледние годы в Казахстане все чаще говорят о внедрении полноценного института административной юстиции и института административных процедур.
Так, в 2014 году при поддержке Германского общества по международному сотрудничеству по указанным вопросам было проведено пять международных конференций, а в 2015 году проведены два круглых стола, один из которых прошел в феврале месяце в Верховном Суде, а второй - в Министерстве юстиции в апреле.
Началом основных дискуссий на данные темы послужили положения Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года. Именно в этом документе впервые на официальном, политическом уровне употреблен термин "административная юстиция". Так, в указанной Концепции отмечается: "в контексте развития административно-процессуального права следует рассматривать вопрос об административной юстиции, разрешающей споры о праве, возникающие из публично-правовых отношений между государством и гражданином (организацией). То есть подлежит рассмотрению вопрос процессуального обособления и легитимации порядка разрешения конфликтов публично-правового характера".
Также в последнее время интерес к вопросам административной юстиции и административных процедур возрастает в связи с стремлением Казахстана улучшить свои позиции в рейтинге Глобального индекса конкурентоспособности Всемирного экономического форума, в котором на сегодняшний день Казахстан занимает 50-е место. Указанный индекс рассчитывается из 114 показателей, одним из которых является показатель "Эффективность законодательства в оспаривании административного регулирования".
На сегодняшний день по данному показателю лидирует Финляндия, в которой эффективно фунционируют институты обжалования решений, действий (бездействия) органов государственной власти.
Следует отметить, что традиционно в теории права и на практике выделяются два возможных способа обжалования – административный и судебный. Административный способ предполагает обращение заинтересованного лица в вышестоящий орган по отношению к органу, принявшему обжалуемый акт. Судебный способ предполагает обращение заинтересованного лица в суд.
На сегодня отдельные нормы об административном способе обжалования предусмотрены Законом "Об административных процедурах". При этом в указанном Законе имеется ссылка на Закон "О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц", в котором раскрывается порядок рассмотрения жалоб.
Вместе с тем существующий порядок административного обжалования не вызывает доверия у граждан, поскольку никто не верит в объективность и беспристрастность вышестоящего органа. В этой связи назрела необходимость кардинального пересмотра указанной процедуры обжалования.
На сегодняшний день Министерством юстиции ведется работа по разработке Концепции проекта Закона "Об административных процедурах" в новой редакции, в которой предполагается закрепить новый порядок обжалования решений государственных органов.
Анализ зарубежного опыта показывает, что обязательной стадией принятия решения по обжалуемому акту является заслушивание участников процедуры, к которым относятся стороны –заявитель и должностное лицо органа, принявшего обжалуемый акт, а также в отдельных случаях представители заявителя, свидетели, эксперты и другие лица. На данной стадии участникам предоставляется возможность высказаться по делу и привести собственные доводы и обстоятельства.
Следует отметить, что действующий Закон "Об административных процедурах" тоже предусматривает возможность заслушивания граждан. В законе есть статья "Личный прием", согласно которой первые руководители и их заместители обязаны проводить личный прием граждан. При этом установлено, что если заявление или жалоба не могут быть разрешены должностным лицом во время приема, они излагаются в письменной форме и с ними ведется работа как с письменными обращениями. Однако действующие нормы не обязывают государственные органы проводить прием по всем заявлениям и жалобам, а сами граждане, в связи с низким доверием к органам власти, зачастую не желают попасть на личный прием.
Особенностью зарубежного опыта административного обжалования является также то, что участникам процедуры до проведения заслушивания предоставляется возможность ознакомления с материалами дела, за исключением документов, содержащих государственные секреты и тайну. Как правило, такая возможность предоставляется в первые дни после подачи заявления. В этот период участники могут не только знакомиться с необходимыми документами, но и делать из них копии и выписки, а должностные лица, в свою очередь, обязаны давать пояснения, консультировать и оказывать иную помощь гражданам. Ознакомление с материалами дела необходимо для того, чтобы предоставить участникам возможность дополнительно подготовиться и привести на заслушивании новые доводы и аргументы.
При проведении заслушивания должностное лицо проверяющего органа обязано изучить запрошенные материалы дела, выслушать мнения участников процедуры, изучить представленные ими доказательства, проверить обжалуемый акт на соответствие законодательству, а также на предмет его целесообразности и соразмерности. Следует отметить, что проверка на предмет целесообразности и соразмерности осуществляется только при административном обжаловании и это одно из его преимуществ перед судебным обжалованием, где принятый акт проверяется только на соответствие закону или другому нормативному правовому акту.
Законодательное закрепление в Казахстане изложенного порядка административного обжалования, в частности, введение обязательности заслушивания граждан, позволит обеспечить открытость и прозрачность в деятельности государственных органов, что, в свою очередь, повысит доверие граждан.
В целом, говоря об адмнистративном обжаловании, хотелось бы дополнительно отметить, что административное обжалование, в отличие от судебного, является более быстрым способом разрешения спора, а также простым с точки зрения подготовки и оформления документов (составить и подать жалобу достаточно просто, а основания для ее возврата без рассмотрения минимальны). Также согласно действующему закону административное обжалование является бесплатным, т.е. государственная пошлина (иная плата) не взимается. Кроме того, при административном обжаловании у заявителя появляется возможность выяснить позицию вышестоящего органа (должностного лица), что дает ему возможность при подаче заявления в суд более грамотно обосновать свои позиции и заблаговременно подготовить дополнительные доказательства.
В то же время при судебном обжаловании стороны, будучи равными в правах, участвуют в процессе на основе принципа состязательности. Каждая из сторон вправе предоставлять любые доказательства, которые подтверждают ее позицию. Суд, вынося решение по вопросам обжалования, независим от исполнительной власти, он заинтересован лишь в соблюдении законности, а не в правоте той или иной стороны.
В Казахстане судебное обжалование решений органов государственной власти осуществляется в соответствии с главой 27 Гражданского процессуального кодекса "Производство по делам об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих". В то же время спор, где стороной выступает государственный орган, имеет свои особенности: он не учитывает неравные возможности частных лиц по отношению к органам власти. В данных отношениях гражданин органичен в сборе доказательств, поскольку в большинстве случаев доказательства по делу находятся в документах органов или должностных лиц, которые не стремятся их представить, особенно если они не в их пользу. Поэтому во многих развитых правовых системах законодательно устанавливаются инструменты, посредством которых правовые возможности человека и государства выравниваются в судебном процессе. Одним из таких инструментов является административная юстиция.
Необходимость внедрения административной юстиции связана также с тем, что в последние годы, в связи с расширением управленческой деятельности, увеличивается число споров между гражданами (организациями) и должностными лицами. Все это предполагает не только усовершенствование, но и создание специальных органов, которые призваны аннулировать незаконный административный акт и тем самым восстановить нарушенное право или законный интерес.
В Казахстане с 2002 года в полноценном режиме осуществляют деятельность специализированные административные суды. На сегодняшний день данные суды рассматривают вопросы применения административных санкций, т.е. категории дел, основанные на применении мер административного наказания за административные правонарушения. Данные суды не являются органами административной юстиции.
Между тем в компетенцию административных судов должно быть передано рассмотрение споров, вытекающих из публичных правоотношений между органами государственной власти и другими субъектами права. Исходя из того, что административные суды в первую очередь призваны разрешать правовые конфликты между гражданами (организациями) и органами государственной власти, организация и порядок деятельности этих судов должны иметь принципиальные отличия от принятого в нашей стране порядка гражданского судопроизводства.
Так, в административном суде гражданин должен выступать не в роли просителя, а в качестве истца. Здесь обязанность давать объяснения суду должна возлагаться на должностное лицо, принимавшее решение по делу в административном порядке. Соответственно, должна быть закреплена более активная позиция суда по собиранию доказательств. Судья должен обязать администрацию предоставить обоснование ее действий, истребовать материалы и иные доказательства. В данном случае судья должен выступать не только арбитром, но и в определенной степени защитником граждан. Таким образом, в административном суде возможности для объективного рассмотрения жалобы повышаются.
Вышеотмеченные особенности административно-правовых отношений вызывают необходимость принятия самостоятельного Административного процессуального кодекса, разработкой которого в настоящее время занимается Верховный Суд.
В целом передача рассмотрения споров по обжалованию решений, действий (бездействий) должностных лиц из гражданских судов в юрисдикцию административных судов будет способствовать повышению эффективности деятельности государственных органов и ответственности их должностных лиц, что, в свою очередь, усилит доверие граждан к правовой и судебной системе в целом. Кроме того, создание специализированных административных судов, призванных разрешать публично-правовые споры, будет привлекательно и для инвесторов, поскольку они будут знать, что их права и интересы могут быть защищены в специализированном суде.
Таким образом, введение самостоятельного института административной юстиции, с одной стороны, будет более эффективным способом защиты прав и законных интересов граждан и организаций, а с другой – будет способствовать и более эффективной работе государственных органов.
В заключении хотелось бы сказать, что с принятием новой редакции Закона "Об административных процедурах" и Административного процессуального кодекса будет более полно реализовано конституционное право граждан на участие в управлении делами государства, право на обращение в государственные органы, а также право на судебную защиту.
Заместитель директора Департамента законодательства
Жаксылыкова А.С.