Концепция проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях»

1. Название законопроекта

"О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях"

2. Обоснование необходимости разработки законопроекта

Новый Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях (далее - КоАП) разработан в связи с необходимостью приведения его норм в соответствие с положениями Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года. В ней отмечено, что законодательство об административных правонарушениях должно быть максимально направлено на восстановление нарушенных прав, предупреждение правовых конфликтов в обществе административно-правовыми мерами. При этом при формировании административно-правовых санкций должен неукоснительно соблюдаться принцип их соразмерности степени общественной опасности и характеру правонарушения.

Другой причиной совершенствования законодательства об административных правонарушениях была его большая репрессивность. Размеры взысканий увеличивались в десятки раз, причем с каждым годом данная тенденция усиливалась, а некоторые взыскания по своим размерам превосходили уголовные меры наказания.

В КоАП предусмотрены совершенно новые институты, направленные на повышение защиты прав и свобод граждан, интересов общества и государства от противоправных посягательств, а также укрепление законности при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Вместе с тем, правовые реалии современного этапа диктуют потребность дальнейшего совершенствования законодательства об административных правонарушениях.

В соответствии с поручением Главы государства РК от 27 апреля
2015 года, данным к записке Заместителя Руководителя Администрации Президента РК Донакова Т.С. от 17 апреля 2015 года № 51-13.70 необходимо осуществлять дальнейшее совершенствование законодательства об административных правонарушениях.

В контексте отмеченного, проект Закона "О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях" (далее - законопроект) будет направлен на решение следующих задач.

1. Одним из наиболее значимых новаций в КоАП является введение сокращенного производства по делу об административном правонарушении.

Новый институт нашел свое практическое применение. Так, за 1-ое полугодие 2015 года по делам, рассмотренным в порядке сокращенного производства, исполнено 684 716 постановлений на сумму 4,3 млрд. тенге. Такая статистика говорит о том, что механизм досрочной уплаты штрафов полноценно заработал. В этой связи предлагается расширить сферы действия данного института.

Согласно части второй статьи 810 КоАП сокращенное производство по делу об административном правонарушении не применяется в случаях:

1) когда санкцией статьи предусмотрены иные виды взыскания;

2) совершения правонарушения несовершеннолетним;

3) совершения правонарушения лицами, обладающими привилегиями и иммунитетом;

4) совершения административных правонарушений, дела по которым рассматриваются органами государственных доходов;

5) если административное правонарушение зафиксировано сертифицированными специальными контрольно-измерительными техническими средствами и приборами, работающими в автоматическом режиме.

Расширение сферы действия указанного института возможно по следующим направлениям:

- применение сокращенного производства по делам, подведомственным судам;

- применение сокращенного производства, когда санкцией статьи наряду со штрафом предусмотрено взыскание в виде предупреждения;

- расширение перечня субъектов, подпадающих под сокращенное производство (несовершеннолетние, должностные и юридические лица за исключением юридических лиц осуществляющих банковскую деятельность);

- применение сокращенного производства по административным правонарушениям, зафиксированным специальными техническими средствами, работающими в автоматическом режиме.

Расширение сферы действия сокращенного производства преследует не только цели гуманизации законодательства, но и будет способствовать взыскиваемости штрафов.

2. Другой наиболее значимой новацией в КоАП является введение нормы, позволяющей судье, органу (должностному лицу) при установлении смягчающих обстоятельств, сократить сумму административного штрафа до 30 % от общей суммы. На сегодняшний день такими привилегиями обладают только физические лица, тогда как статья 56 КоАП, устанавливающая обстоятельства, смягчающие ответственность за административное правонарушение, не ограничивает свое действие и распространяется на всех лиц, подлежащих административной ответственности.

Внедрение данного новшества в отношении юридических лиц законодатель посчитал преждевременным, прежде всего, опасаясь коррупционные возможности, а также до его апробирования и установления его практической целесообразности.

Вместе с тем практика применения КоАП показала, что данная норма крайне редко применяется, в основном - в отношении пенсионеров и по делам, вытекающим из семейно-бытовых отношений. Таким образом, опасение коррупционности этой новеллы не нашла подтверждения в практике применения КоАП.

Так, в порядке статьи 819 КоАП субъекты административной практики и суды при установлении обстоятельств, смягчающих ответственность, сократили суммы штрафов до 30% по 1137 административным делам (0,06%), по которым наложены взыскания на сумму 18 млн. тенге.

В этой связи указанный институт предлагается применять в отношении всех лиц, что позволит снизить репрессивность КоАП.

3. За время действия ныне утратившего силу КоАП поправки в него вносились свыше 180 раз. Причем последние годы такая практика возросла – начиная с 2012 года было принято более 63 законов, которыми КоАП был дополнен 250 статьями.

В новый КоАП, подписанный Главой государства 5 июля 2014 года уже внесены изменения и дополнения 12 различными законодательными актами.

Анализ показал, что причины частого изменения норм КоАП носят как объективный, так и субъективный характер. К первым, прежде всего,
относится обширный массив правоотношений, который регулирует КоАП. Соответственно, высокая степень динамичности общественных отношений, особенно отражается на законодательстве об административных правонарушениях. Иными словами, принятие нового закона или поправок в отраслевой закон, предусматривающих установление запретов, ограничений и обязательств объективно влечет необходимость внесения изменений и дополнений в КоАП.

К субъективным причинам следует отнести тот факт, что органы-разработчики видят возможность эффективного решения тех или иных задач, стоящих перед государством, через введение административной ответственности за те или иные нарушения, ужесточение наказаний за имеющиеся административные правонарушения. Обосновывается это тем, что более жесткие взыскания вынуждают участников административных правоотношений более ответственно относиться к соблюдению действующего законодательства.

Поэтому для решения проблемы частоты внесения поправок в КоАП необходимо пересмотреть его предмет (область) регулирования.

Одной из особенностей КоАП является установление административной ответственности за те правонарушения, которые вытекают из гражданско-правовых или дисциплинарных правоотношений. Например, статья 229 КоАП, предусматривает ответственность за нарушение страховой организацией требований, связанных с заключением и исполнением договоров страхования или статья 356 КоАП, устанавливающая ответственность за нарушение условий контракта на недропользование и т.д.

Смешение вопросов частной и публично-правовой ответственности нарушает основные принципы организации казахстанской правовой системы, способствует распространению неадекватного административного режима на участников гражданского оборота.

Кроме того на заседании МВРГ по вопросам совершенствования правоохранительного и хозяйственного законодательства и практики его применения 2 ноября 2012 года признано целесообразным при разработке нового КоАП учесть подход о четком определении круга правоотношений, охраняемых законодательством об административных правонарушениях и соответственно четкое разграничение между административно-правовыми и уголовно-правовыми санкциями, а также их отграничение от гражданско-правовых отношений.

В этой связи из КоАП предлагается исключить составы правонарушений, за совершение которых должно влечь не административная, а иная мера юридической ответственности, в том числе дисциплинарная и гражданско-правовая.

4. Согласно главе 36 КоАП компетенция должностных лиц по рассмотрению дел и наложению административных взысканий устанавливается в зависимости от уровня должностного лица и размеров штрафных санкций, которые оно имеет право налагать.

Так, для рассмотрения ряда дел об административных правонарушениях инспектор, составивший протокол, предоставляет материалы административного производства руководителям территориальных подразделений, центральных аппаратов и т.д. для вынесения постановления по делу (наложения административного взыскания).

Подобная практика влечет за собой расходы государственных средств. При этом эти расходы могут превышать размеры налагаемого штрафа.

Помимо финансовых расходов, указанное негативно отражается и на процессуальных сроках.

В этой связи уполномоченными органами предлагается пересмотреть компетенцию должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях в сторону увеличения количества составов административных правонарушений, по которым должностные лица (инспектора) будут обладать правом самостоятельного рассмотрения дела.

5. Новым КоАП сокращены сроки административного задержания по правонарушениям, влекущим административный арест, с 48 до 3-х часов
(ст. 789 "Сроки административного задержания").

Таким образом, для привлечения лица за административное правонарушение, санкция которого предусматривает административный арест, необходимо направить материалы дела и самого задержанного в суд в течение 3–х часов с момента задержания.

Однако исполнение указанных требований в ночное или вечернее время суток, а также в праздничные и выходные дни затруднительно.

В результате лицо, виновное в совершении противоправного деяния, отпускается с назначением явки на следующий рабочий день.

В то же время, согласно ч. 3. ст. 744 КоАП при рассмотрении дела об административном правонарушении, совершение которого влечет административное взыскание в виде административного ареста, присутствие лица, привлекаемого к административной ответственности, обязательно.

Таким образом, правонарушители во избежание административной ответственности уклоняются от явки в суды.

К примеру, по информации Министерства внутренних дел в ходе ведомственных проверок установлено, что в Департаменте внутренних дел Восточно-Казахстанской области по данной причине избежало ответственности 154 правонарушителя, в Костанайской – 142.

В этой связи, предлагается увеличить срок административного задержания до 24 часов в отношении лиц, совершивших административные правонарушения, которые влекут ответственность в виде административного ареста.

6. В КоАП пересмотрен круг лиц, которые несут ответственность как должностные лица", к которым относятся лишь руководители государственных учреждений, субъектов квазигосударственного сектора и органов местного самоуправления.

В случае если правонарушение возбуждается в отношении государственного учреждения, субъекта квазигосударственного сектора и органа местного самоуправления в соответствии со статьей 30 КоАП к ответственности привлекается должностное лицо.

Данный порядок обусловлен тем, что государственные предприятия финансируются за счет государственного бюджета, соответственно, при совершении административного правонарушения государственным предприятием штраф фактически будет уплачен из государственного бюджета.

Однако, в санкциях некоторых статей КоАП отсутствует такой субъект как должностное лицо, что делает невозможным привлечение государственного предприятия к административной ответственности.

В этой связи необходимо в санкциях всех составов административных правонарушений, где субъектами правонарушений могут являться государственные предприятия, предусмотреть такой субъект правонарушения, как должностное лицо.

7. Предлагается исключить из КоАП такой вид взыскания как принудительный снос незаконно возводимого или возведенного строения.

Исключение принудительного сноса из КоАП обусловлено наличием в Гражданском кодексе (статья 244) возможности сноса самовольной постройки осуществившим ее лицом либо за его счет в гражданско-процессуальном порядке. На сегодняшний день принудительный снос выступает одновременно и административно-правовой и гражданско-правовой мерой государственного реагирования за осуществление строительства в нарушение требований законодательства.

Вместе с тем, рассмотрение вопроса о жилищных отношениях в рамках административного производства ущемляет и ограничивает конституционное право каждого на защиту своего жилища. Тогда как пункт 3 статьи 244 Гражданского кодекса в исключительных случаях предоставляет возможность лицу, осуществивший постройку, признать право собственности на самовольную постройку по решению суда. Однако чтобы не поощрять самовольную постройку и одновременно обеспечить сохранность средств на ее создание, она может быть передана в собственность лицу, в законном пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка, а в исключительных случаях с учетом социально-экономической целесообразности - в коммунальную собственность. В любом случае лицу, осуществившему постройку, возмещаются расходы на постройку в размере, определенном судом, тогда как в рамках административного производства предусматривается принудительный снос без возмещения расходов на постройку.

8. Дальнейшее совершенствование КоАП должно быть направлено на общее снижение его репрессивности, а также повышение его предупредительной функции и усиление защиты прав и свобод граждан, интересов общества и государства. В этой связи предлагается по отдельным составам административных правонарушений:

1) расширить применение института предупреждения;

2) снизить размеры административных штрафов;

3) пересмотреть виды взыскания в пользу их гумманизации.

Учитывая, что КоАП не в полной мере регламентирует основания и порядок применения предупреждения, с целью законодательного урегулирования данного вопроса необходимо дополнить КоАП соответствующими положениями. При этом предусмотрев, за какие конкретные административные правонарушения законодатель может применить предупреждение, исходя из принципа соразмерности назначаемого наказания совершенному правонарушению.

В частности, предлагается установить, что предупреждение как вид административного взыскания может быть применен в случаях:

- совершения административного правонарушения впервые с незначительной степенью общественной опасности;

- наличия положительной характеристики личности совершившего административное правонарушение;

- когда размер штрафа, предусмотренного альтернативной санкцией, не соответствует содеянному и имущественному положению правонарушителя;

- наличия смягчающих и отсутствия отягчающих обстоятельств при привлечении к ответственности.

В целях проведения дальнейшей гуманизации законодательства об административных правонарушениях необходимо рассмотреть вопрос применения института предупреждения в отношении не только физических, но и юридических лиц.

Наряду с этим предлагается подвергнуть пересмотру размеры административных взысканий в сторону их уменьшения и совершенствования с позиции адекватности государственного реагирования на правонарушения, не представляющие большой общественной опасности.

К примеру, анализ правонарушений в области дорожного движения за последние несколько лет показал следующее.

В апреле 2014 года размеры административных штрафов законодателем были увеличены вдвое, а по некоторым правонарушениям даже втрое. В новом КоАП данные санкции сохранились.

Вместе с тем, несмотря на принятые меры, число правонарушений в сфере безопасности дорожного движения не уменьшилось, а увеличилось. Так, за 9 месяцев 2015 года по главе 30 КоАП количество правонарушений увеличилось на 365 507 или 23,5%. За 2-ое полугодие 2014 года органами дорожной полиции поставлено на учет на 223 тыс. административных правонарушений больше, чем за аналогичный период 2013 года (1 144 176 против 920 484 лиц). Так, если в 2013 году по статье 461-1 КоАП (пользование водителем телефоном) зарегистрировано 104 941 правонарушений, несмотря на увеличение размера штрафа в 2014 году, их количество увеличилось на 93 305 или 89%.

Таким образом, ужесточение размера штрафных санкций отдельных статей КоАП не привело к снижению количества правонарушений.

Аналогичным образом следует подойти и в части рассмотрения адекватности и уместности конкретных видов взысканий в санкциях отдельных составов правонарушений с учетом их общественной опасности.

9. Предлагается исключить право прокурора возбуждать дела по любым административным правонарушениям. Административные правонарушения возникают, в большинстве случаев, с нарушением многочисленных правил в сфере государственного управления. Органы прокуратуры, не являясь органом государственного управления, могут не в полной мере разобраться во всех вопросах тех или иных правонарушений. Главными представителями государства при возбуждении дел об административных правонарушениях должны оставаться органы государственной администрации, преимущественно, органы государственного контроля и надзора.

10. С 1 января 2016 года Казахстан переходит на трехинстанционную судебную систему:

первая – районные и приравненные к ним суды;

апелляционная – областные и приравненные к ним суды;

кассационная – Верховный Суд.

Согласно новой редакции ГПК и изменениям в УПК, кассационный порядок пересмотра вступивших в законную силу судебных актов возможен только при обязательном соблюдении апелляционного порядка (статья 484 УПК и статья 434 ГПК). В КоАП такая обязательная процедура исключена (статья 851 КоАП).

Вместе с тем, согласно подпункту 2) пункта 1 статьи 4 Конституционного закона РК "О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан" единство судебной системы Республики Казахстан обеспечивается осуществлением судебной власти в единых для всех судов формах судопроизводства, установленных законами. Сложившаяся ситуация нарушает основополагающие принципы организации судебной системы и обеспечения ее единообразия.

В этой связи необходимо в КоАП предусмотреть аналогичный в ГПК и УПК порядок пересмотра вступивших силу судебных актов.

Другой нерешенной задачей КоАП является порядок пересмотра дел в Верховном Суде. Согласно статье 851 КоАП основанием пересмотра в Верховном Суде является только внесение протеста Генерального Прокурора и его заместителей, что серьезно сужает возможности правовой защиты лица, привлеченного к административной ответственности. Пересмотр дела в Верховном Суде зависит от усмотрения соответствующего прокурора. Тем самым нарушается принцип свободы оспаривания судебных актов по делам об административных правонарушениях.

В этой связи предлагается расширить круг лиц, имеющих право инициировать пересмотр судебных актов в кассационном порядке по аналогии с ГПК и УПК, с предоставлением права непосредственной подачи жалоб привлеченному к административной ответственности, потерпевшему или их законным представителям.

Предлагаемый подход соответствует конституционному праву каждого на судебную защиту своих прав и свобод (статья 13 Конституции Республики Казахстан).

11. Глава 45 КоАП регламентирует процедуру пересмотра не вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях в:

- вышестоящий орган (должностному лицу);

- суд первой инстанции (в случае обжалования постановлений уполномоченных органов);

- суд апелляционной инстанции.

Вместе с тем полагаем, что процедура обжалования, рассмотрения административного производства каждой из указанных инстанций должно регулироваться самостоятельными главами.

Таким образом, предлагается разделить главу 45 КоАП на следующие самостоятельные главы:

1) глава 45 КоАП "Порядок оспаривания, опротестования не вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях в вышестоящий орган (должностному лицу)";

2) глава 45-1 КоАП "Производство по делам об оспаривании постановлений уполномоченных органов (должностных лиц)";

3) глава 45-2 КоАП "Порядок пересмотра не вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях в апелляционном порядке".

Предлагаемый механизм упорядочивает процесс пересмотра не вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях по соответствующим инстанциям.

Также предлагается ввести обязательный порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в вышестоящий уполномоченный орган, тем самым исключив право альтернативы на подачу жалобы в суд первой инстанции. При этом следует предусмотреть исключение для уполномоченных органов, которые не имеют вышестоящих инстанций (например, Центральная избирательная комиссия).

Предлагаемый порядок существенно снизит нагрузку на суды. Кроме того, полагаем, что вышестоящий государственный орган (должностное лицо) обладает административными ресурсами для своевременного принятия необходимых мер по жалобе, протесту (ускорение процедуры рассмотрения жалоб, привлечение к дисциплинарной ответственности, принятие мер по профилактике и предупреждению нарушения норм КоАП своими должностными лицами).

12. Кроме этого, в правоприменительной практике КоАП выявлен ряд правовых пробелов и коллизий, которые требуют законодательного урегулирования путем внесения соответствующих поправок в КоАП.

3. Цели принятия законопроекта

Принятие законопроекта нацелено на дальнейшее совершенствование законодательства Республики Казахстан об административных правонарушениях, а также гуманизацию административной ответственности, исключение норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений, более четкому определению административно-правовых деликтов, исключение правовых пробелов и коллизий.

4. Предмет регулирования законопроекта

Предметом регулирования законопроекта выступают общественные отношения, вытекающие в рамках законодательства Республики Казахстан об административных правонарушениях.

5. Структура законопроекта

Законопроект состоит из 2 статьей, предусматривающих внесение изменений и дополнений в КоАП, а также порядок введения в действие настоящего законопроекта.

6. Предполагаемые правовые и социально-экономические последствия в случае принятия законопроекта

Принятие законопроекта не повлечет за собой негативных социально-экономических последствий. Усовершенствование механизмов КоАП, предусматривающих снижение размеров штрафа значительно расширит сферу их применения, что обеспечит повсеместное применение зарекомендовавших себя с положительной стороны нововведений КоАП и повышение взыскиваемости наложенных административных штрафов.

Кроме того, указанные изменения в совокупности с расширением института предупреждения, снижением размера штрафных санкций, а также исключением ряда составов административных правонарушений направлены на дальнейшее снижение репрессивности законодательства Республики Казахстан об административных правонарушениях.

Положения законопроекта, предусматривающие исключение правовых пробелов и коллизий в КоАП, положительно скажутся на повышении правовой культуры и правосознания граждан Республики Казахстан, а также повышении эффективности действия законодательства Республики Казахстан.

Дальнейшее совершенствование законодательства Республики Казахстан об административных правонарушениях позволит повысить роль КоАП как важного инструмента в установлении административного правового режима, наилучшим образом отвечающим интересам общества, граждан и государства.

7. Необходимость одновременного (последующего) приведения
других законодательных актов в соответствие с разрабатываемым законопроектом.

Не потребуется.

8. Регламентированность предмета законопроекта иными нормативными правовыми актами

Не регламентируется.

9. Наличие по рассматриваемому вопросу зарубежного опыта

Анализ кодексов об административных правонарушениях Украины, Республики Беларусь, Российской Федерации, Латвии и Кыргызстана показал, что предупреждение как вид административного наказания присутствуют во многих составах.

В этой связи необходимо изучить каждый состав правонарушения и проработать совместно с заинтересованными государственными органами вопрос о расширении применения института предупреждения.

Страны	Количество составов правонарушений, предусматривающих взыскание в виде предупреждения
Казахстан	138
Украина	93
Латвия	147
Кыргызстан	193
Российская Федерация	128
Республика Беларусь	180

Анализ санкций кодексов об административных правонарушениях указанных выше стран в части правонарушений в области дорожного движения показал следующее.

 

Страны	Ответственность за превышение водителями транспортных средств установленной скорости движения
Казахстан	штраф в размере от 29730 до 59460 тенге
Украина	предупреждение либо штраф от 3937 тенге
Латвия	штраф в размере 22000 тенге
Кыргызстан	штраф в размере от 1995 до 7980 тенге
Российская Федерация	штраф в размере от 2185 до 21850 тенге либо лишение прав от 4 месяцев до года
Республика Беларусь	штраф в размере от 2852 до 42930 тенге либо лишение прав на 1 год

Страны	Ответственность за управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии алкогольного опьянения
Казахстан	лишение права на срок от трех до пяти лет
Украина	штраф в размере от 118115 до 157489 тенге или лишение права на срок от одного до двух лет
Латвия	штраф в размере от 66567 до 443783 тенге и лишение прав от 6 месяцев до 4 лет
Кыргызстан	штраф в размере от 39900 до 119700 тенге и лишение права от 1 до 3 лет
Российская Федерация	штраф в размере от 131100 до 218500 тенге с лишением прав от 1,5 до 3 лет
Республика Беларусь	штраф в размере от 42930 до 91584 тенге с лишением прав на 3 года

При существенной разнице среднемесячной заработной платы в Казахстане с другими странами размеры штрафов одинаковы, а за отдельные правонарушения даже более высокие.

США cредняя зарплата – 1 011 530 тг. (3 263$)	Германия средняя зарплата – 793 220 тг. (2 333€)	Россия cредняя зарплата – 144 000 тг. (32 000 руб)	Казахстан cредняя зарплата – 124 227 тг.
размер штрафа за не пристегнутый ремень безопасности
14 500 тг. (50$)	9 300 тг. (30€)	4 500 тг. (1 000 руб)	9 900 тг.
размер штраф за превышение скорости на величину
до 10 миль/ч – 21 700 тг. (70$)	до 15 км/ч – 8 500 тг. (25€)	до 40км/ч – 2 250 тг. (500 руб)	До 20км/ч – 19 800 тг.
Размер штрафа за разговор мобильному телефону
	20 400 тг. (60€)	4 500 тг. (1 000 руб)	9900 тг.
размер штрафа за проезд на запрещающий сигнал светофора
15 500 тг. (50$)	от 30600 до 68 000тг. (от 90 до 200€)	4 500 тг. (1 000 руб)	19 800 тг.

Примечание: Приблизительные суммы штрафов указаны в тенге по курсу иностранных валют на 11 декабря 2015 года.

10. Предполагаемые финансовые затраты, связанные с реализацией законопроекта

Реализация законопроекта не потребует дополнительных финансовых затрат из государственного бюджета.