Концепция проекта Закона Республики Казахстан "Об административных процедурах"

Концепция проекта Закона Республики Казахстан

"Об административных процедурах" (новая редакция)

 

1. Название законопроекта.

"Об административных процедурах" (новая редакция)

2. Обоснование необходимости разработки законопроекта.

Политико-программные документы, обосновывающие необходимость совершенствования законодательства об административных процедурах.

1) Послание Президента РК народу Казахстана "Казахстанский путь-2050: Единая цель, единые интересы, единое будущее".

В данном стратегическом документе Глава государства определил основные направления вхождения Казахстана в тридцатку самых развитых стран мира. Особо отмечена необходимость совершенствования работы государственных институтов, дальнейшей реализации принципов справедливости, верховенства закона и высокой правовой культуры, а именно "нужны обновленные инструменты взаимодействия государства с неправительственным сектором и бизнесом. Равенство перед законом должно стать реальной основой правопорядка".

2) Концепция правовой политики РК на период с 2010 до 2020 года (Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858).

Являясь основополагающим программным документом развития правовой сферы казахстанского общества, Концепция правовой политики уделяет большое внимание реформе административного права. Как отмечается в концепции, "развитие системы государственного управления в Казахстане неразрывно связано с правовым обеспечением административной реформы, направленной на создание эффективного и компактного государственного аппарата, внедрение новых управленческих технологий, совершенствование административных процедур".

При этом акцент должен быть смещен с односторонне-властных принципов на развитие именно правозащитной и охранительной функции административного права, реализации прав и законных интересов граждан и организаций. В частности, в Концепции указывается: "с помощью административного права реализуются гарантированные государством права граждан и организаций, поскольку обеспечение и защита этих прав является публичным интересом государства.

При этом субъекты административного права (органы и должностные лица государства, органы местного самоуправления) являются носителями публичного интереса, задача которых защита и реализация прав и законных интересов граждан и организаций.

Иными словами, защита и реализация прав и законных интересов граждан и организаций, возведенные в ранг публичного интереса, и есть современное содержание правозащитной функции административного права".

Кроме того, в Концепции правовой политики ставится вопрос о внедрении института административной юстиции, разрешающей споры о праве, возникающие из публично-правовых отношений между государством и гражданином (организацией). Это в свою очередь определяет необходимость реформирования закона об административных процедурах, поскольку административное судопроизводство не станет полноправной формой осуществления правосудия без наличия принципов и процедур, отвечающих требованиям "надлежащей административной процедуры" в Законе РК "Об административных процедурах[1]. Таким образом, Закон РК "Об административных процедурах" должен стать своего рода "масштабом" для судебной проверки решений государственных органов.

3) Послание Конституционного Совета РК от 19 июня 2014 года № 09-3/1 "О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан".

В данном послании Конституционного Совета РК указывается, что в действующем Законе РК "Об административных процедурах" нормативно закреплено понятие государственного органа в качестве государственного учреждения, уполномоченного Конституцией, законами, иными нормативными правовыми актами на осуществление от имени государства определенных функций. При этом государственный орган должен непременно иметь статус юридического лица в форме государственного учреждения. Данный подход, по мнению Конституционного Совета, размывает публично-правовую природу государственных органов, приводит к смешению государственно-властной и частноправовой природы их правового статуса. В этом контексте Конституционный совет РК указывает о целесообразности внесения соответствующих изменений в части уточнения предмета его правового регулирования с тем, чтобы сконцентрировать применение закона только на государственных органах, осуществляющих исполнительные функции.

4) Программа по противодействию коррупции в Республике Казахстан
на 2011-2015 годы (постановление Правительства Республики Казахстан от 31 марта 2011 года № 308), Антикоррупционная стратегия Республики Казахстан на 2015-2025 годы (Указ Президента Республики Казахстан от 26 декабря 2014 года № 986).

Реформирование законодательства об административных процедурах является одним из механизмов противодействия волоките, административному произволу и проявлению фактов коррупции. В связи с этим в Программе по противодействию коррупции установлено, что с учетом современных реалий, а также положительного зарубежного опыта в области противодействия коррупции предполагается разработка новой редакции Закона Республики Казахстан "Об административных процедурах".

Здесь следует отметить, что приведение законодательного акта об административной процедуре в соответствие с международными стандартами регулирования процедуры рассмотрения административных дел является одной из рекомендаций Казахстану по результатам второго раунда мониторинга Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией (ОЭСР)[2].

В свою очередь, Антикоррупционная стратегия Республики Казахстан на 2015-2025 годы также указывает: "Недостаточная прозрачность при принятии решений, затрагивающих наиболее значимые вопросы общественной жизни, отсутствие надлежащего гражданского контроля и учета общественного мнения в деятельности государственного аппарата ведут к избыточной бюрократии, административным барьерам и злоупотреблению должностными полномочиями, что в совокупности формирует негативные факторы, способствующие росту коррупционных проявлений".

5) Протокол заседания Межведомственной комиссии по проведению административной реформы от 27 мая 2014 года.

Пункт 2.2 Протокола предусматривает определение Министерства юстиции РК ответственным за разработку новой редакции Закона РК "Об административных процедурах" (срок исполнения – 2014-2015 гг..).

6) План мероприятий на 2015 год по реализации Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года (постановление Правительства Республики Казахстан от 31 марта 2015 года № 167).

Пунктом 20 Плана предусмотрена выработка Министерством юстиции в 2015 году основных положений проекта Закона Республики Казахстан "Об административных процедурах" (новая редакция).

Вывод: вышеуказанные политико-правовые документы указывают на необходимость реформирования законодательства об административных процедурах в контексте надлежащего государственного управления. При этом в отдельных документах об этом указывается в общем виде, что требует их рассмотрения во взаимосвязи с Основным законом страны и общими направлениями политико-правовых реформ, а в отдельных документах содержится конкретное указание о необходимости принятия новой редакции Закона РК "Об административных процедурах".

Анализ действующего законодательства в данной области, в особенности выявление причин его недостаточной эффективности, правовых пробелов и коллизий.

Закон РК "Об административных процедурах" от 27 ноября 2000 года (далее – ЗАП РК) является достаточно небольшим законодательным актом (29 статей), который содержит отдельные общие положения, не оказывающие существенного влияния на административную практику. Предмет его регулирования не в полной мере соответствует общепринятым подходам к таким законодательным актам, не закреплены основополагающие принципы административной процедуры (соразмерности, обоснованности решений и др.), процедурные права частного лица (право на заслушивание и др.). В результате регламентирование административных процедур зачастую осуществляется различными отраслевыми законами и принятыми в их исполнение подзаконными нормативными правовыми актами. Так, в статье 2 ЗАП РК пределы действия Закона закреплены по остаточному принципу – предусмотренные настоящим Законом административные процедуры применяются в деятельности государственных органов в части, не урегулированной законодательными актами. Это ведет к разобщенности правового регулирования, негативно сказывается на обеспечении принципа законности и правовой определенности в административной практике государственных органов.

Таким образом, необходимость разработки новой редакции закона обусловливается рядом концептуальных недостатков действующего закона, наличие которых негативно влияют на справедливость, прозрачность и обоснованность принимаемых в настоящее время решений, а также снижают эффективность, "плотность" судебного контроля за деятельностью органов государственной администрации. Для большей аргументированности и наглядности, недостатки действующего ЗАП РК и иных законодательных актов, регулирующих административные процедуры, будут изложены последовательно в подпунктах 1) – 11).

1) Общепризнанно, что предметом регулирования законов об административных процедурах являются общественные отношения, возникающие между гражданином (организацией) и государством в лице его органов и должностных лиц. Вместе с тем ЗАП РК (например, глава 3 "Процедуры организации работы государственных органов") в большей степени посвящен урегулированию внутриорганизационных процедур, возникающих между структурными подразделениями органов исполнительной власти, а также между этими органами и их должностными лицами и подведомственными им организациями. Рационализация внутриорганизационных отношений, безусловно, обеспечивает совершенствование внешней властной деятельности органов. Однако, указанные внутренние процедуры деятельности органов исполнительной власти лишь формируют основу для внешних правоприменительных решений. Именно внешние процедуры, опосредующие отношения между государственными органами и гражданами в связи с реализацией их прав, свобод и исполнением обязанностей, а также между государственными органами и не подчиненными им коммерческими и некоммерческими юридическими лицами именуются административными процедурами в зарубежном законодательстве.

Смешение внешних и внутренних процедур в одном законодательном акте негативно сказывается на правомерности и эффективности законодательного регулирования как первых, так и вторых, поскольку методы и способы правового регулирования в этих случаях различны, исходя из разной правовой сущности правоотношений "государство-чиновник" и "государство-гражданин".

В качестве примера можно привести законодательное определение момента вступления правового акта индивидуального применения в силу. Согласно статье 8 ЗАП РК правовой акт государственного органа вступает в силу с момента принятия, если только в нем не определен более поздний срок. Однако для внешних актов, т.е. актов, затрагивающих права и интересы граждан и организаций, обоснованным с позиции надлежащей административной процедуры является общее положение о вступлении акта в силу с момента его оповещения адресату, иному заинтересованному лицу. Так, например, в соответствии со статьей 64 Закона Азербайджанской Республики от 21 октября 2005 года "Об административном производстве" административный акт вступает в силу с момента предоставления сведений о нем лицу, которому он адресован, или лицу, интересы которого он затрагивает, либо с момента, когда данным лицам стало известно о нем. Это свидетельствует о том, что до объявления управленческого решения частному лицу, данный документ имеет характер внутреннего акта, не влекущего никаких правовых последствий для граждан или организаций. Соответственно, акт вступает в силу для каждого конкретного адресата, то есть возможны случаи, когда один и тот же акт действует в отношении одного адресата и не действует в отношении другого, которому он еще не был объявлен. Этим законодатель подчеркивает, что основной акцент в административной процедуре делается на отношениях между гражданином и государственными органами, а не на отношениях внутри самого государственного органа[3]. В результате же существующей правовой ситуации могут быть пропущены сроки административного и судебного обжалования, так как лицо своевременно не было осведомлено о наличии акта. Кроме того, возможно возникновение отрицательных для лица последствий (привлечение к ответственности), обусловленных возникновением у него определенных обязанностей в связи с принятием акта, о которых лицо еще не осведомлено.

Таким образом, в ЗАП РК следует исключить положения, касающиеся внутриведомственных процедур и внутренних актов, что повлечет разработку новых правил осуществления административной процедуры, в том числе в части вступления в силу правового акта индивидуального применения по общему правилу не с момента принятия, а с момента оповещения адресата.

2) ЗАП РК указывает на возможность принятия правовых актов индивидуального применения только государственными органами. Вместе с тем, в случае делегирования законом соответствующих властных полномочий негосударственным субъектам, данные акты следует также признавать правовыми актами индивидуального применения, на которые распространяются положения ЗАП РК. Так, например, в соответствии с Законом Республики Казахстан "О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан" данная негосударственная организация осуществляет оформление и удостоверение сертификата о происхождении товара, составление и выдачу акта экспертизы о происхождении товара в порядке, установленном Правительством Республики Казахстан. В качестве другого примера можно отметить положения Закона Республики Казахстан от 15 апреля 2013 года "О государственных услугах", предусматривающие возможность оказания государственных услуг физическими и юридическими лицами в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Закон РК от 2 апреля 2010 г. "Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей" предоставляет право издавать акты по вопросам исполнительного производства (постановления), имеющих обязательную юридическую силу, не только государственным, но и частным судебным исполнителям.

Данный вывод корреспондируется с пунктом 4 нормативного постановления Верховного Суда Республики Казахстан от 24 декабря 2010 года № 20 "О некоторых вопросах применения судами норм главы 27 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан", который указывает, что решение юридического лица в организационно-правовой форме государственного предприятия, государственного учреждения, хозяйственного товарищества, акционерного общества, производственного или потребительского кооператива может быть обжаловано по основаниям, предусмотренным главой 27 ГПК РК, если названным юридическим лицам законом делегированы полномочия государственного органа в соответствующей сфере управления.

Таким образом, в ЗАП РК следует отойти от формального понимания административного органа (пункт 2 статьи 1) только в качестве государственного учреждения, а предусмотреть функциональную характеристику, что позволит признавать таковыми не только собственно государственные органы, но и иные образования, уполномоченные законом на выполнение публичных функций и принятие правовых актов индивидуального применения.

3) Статья 5 ЗАП РК устанавливает необходимость соответствия формальным требованиям, позволяющим идентифицировать тот или иной акт в качестве правового акта индивидуального применения – наименование, заголовок, подпись, печать и т.д. Вместе с тем правовой акт индивидуального применения должен соответствовать не только формальным требованиям, но и исчерпывающе раскрывать правовые и фактические основания принятия решения, а также содержать информацию о сроке и порядке обжалования, в том числе наименование вышестоящего органа и суда, их адреса.

Данные требования к содержанию правовых актов индивидуального применения обусловлены, по крайней мере, двумя причинами.

Во-первых, соблюдение обязанности по мотивированию позволяет адресату акта понять решение государственного органа. На каком основании и в силу каких обстоятельств принято именно данное решение, а не иное. Соответственно, уровень внутреннего принятия и добровольного исполнения такого акта существенно повышается, а предпосылки для конфликтных правоотношений в максимальной степени снижаются.

Во-вторых, наличие обоснования и информации о порядке обжалования направлены на обеспечение принципа эффективной правовой защиты частного лица. Знание о причинах издания акта и логики, которой придерживался государственный орган при его вынесении, позволяет гражданину аргументировано его оспорить, а суду - провести полноценную ревизию правомерности правового акта индивидуального применения, в особенности акта, вынесенного на основе административного усмотрения[4].

Если обратиться к анализу казахстанского законодательства, то ЗАП РК, устанавливая общее требование к содержанию правового акта, которое обеспечивало бы единообразное его понимание и применение, одновременно не закрепляет обязательность мотивировочной части, а также информации о порядке обжалования. Основополагающий процедурный законодательный акт, регламентирующий отношения между частными лицами и государством, должен содержать не общие и абстрактные положения, а конкретные требования к правовым актам индивидуального применения, соблюдение которых принудит государственные органы всесторонне исследовать обстоятельства дела, позволит гражданину аргументировано оспорить вынесенное решение, а суду - провести полноценный и всесторонний анализ его правомерности как с точки зрения материального права, так и с позиции соблюдения основополагающих процедурных правил. На практике, правовые акты индивидуального применения, как правило, не содержат обоснование и информацию о порядке обжалования. Акты, содержащие обоснование, ограничиваются правовыми основаниями принятия акта, обычно заключающиеся в ссылках не на конкретные структурные элементы нормативных правовых актов (статьи, пункты, подпункты), а в целом на какой-либо Закон или Правила.

Таким образом, в ЗАП РК следует четко прописать обязательность наличия обоснования, а также информации о порядке обжалования в содержании правовых актов индивидуального применения. Исключением из правила мотивированности правовых актов индивидуального применения могут быть случаи удовлетворения заявлений граждан (благоприятные акты), не касающиеся интересов иных лиц.

4) Негативное влияние на обоснованность и наличие информации об обжаловании оказывает и отсутствие в ЗАП РК деление правовых актов индивидуального применения на благоприятные и обременяющие. В частности, в отдельных отраслевых законах необходимость обоснования и информирования о порядке обжалования предусмотрена только в случае отказа в удовлетворении ходатайства, а в случае принятия актов по инициативе государственного органа, которые возлагают определенные обязанности на граждан (например, предписание в строительном праве), необходимость в мотивировании отсутствует, несмотря на тот факт, что данный акт также является обременяющим.

С другой стороны, если ходатайство удовлетворено частично или в сокращенном виде, например, разрешение на эмиссию предусматривает меньший объем выбросов по сравнению с заявленным, то в соответствии с действующим законодательством по причине того, что в данном случае не отказывается в выдаче разрешения, мотивирование не является обязательным. Данное положение дел не соответствует общепризнанной теории административного права.

Таким образом, в ЗАП РК следует дифференцировать виды правовых актов индивидуального применения на благоприятные (позитивные) и обременяющие (негативные), что, в свою очередь, окажет влияние на объем мотивирования актов и будет иметь определяющие значение для разграничения оснований отмены актов, в том числе с учетом права на охрану доверия[5].

5) В настоящее время значение судебной защиты нарушенных субъективных публичных прав недостаточно. Данное положение дел объясняется не только отсутствием Административно-процессуального кодекса РК, но и недостаточностью законодательных положений в ЗАП РК. Если процедуры деятельности государственных органов не урегулированы или закрепленные в законодательстве административные процедуры не отвечают требованиям надлежащей правовой процедуры и усмотрения, то вынесенное решение государственного органа или, наоборот, непринятие данного акта с формальной точки зрения будет законным, что в случае обжалования обязывает суды признавать их законными и обоснованными.

Положения ЗАП РК должны выступать своего рода критерием, "масштабом" для деятельности административных судов, соответственно, и "плотность" судебного контроля за решениями государственных органов будет напрямую зависеть не только от процессуальных принципов и правил (АПК), но и разработанности позитивной административной процедуры, соответствия ее стандартам надлежащего администрирования.

В этой связи выстраиванию судебных процедур должно предшествовать реформирование так называемого общего и специального права об административных процедурах, регламентирующего позитивные процедуры во взаимоотношениях государственных органов и частных лиц, в особенности, общие принципы, условия вступления в силу правового акта индивидуального применения, признания его ничтожным, последствия нарушения процедурных правил при принятии акта. Таким образом, принятие Административно-процессуального кодекса РК должно быть взаимосвязано с принятием новой редакции Закона РК "Об административных процедурах".

6) В качестве самостоятельной проблематики ЗАП РК является большое количество норм, дублирующих положения иных законодательных актов, создающих дополнительные правовые коллизии. Так, статья 19 ЗАП РК почти полностью дублирует статью 13 Закона РК от 12 января 2007 года "О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц". Это свидетельствует в целом об отсутствии четкого разграничения предмета регулирования данных двух законодательных актов. Можно сделать утверждение, что все статьи главы 4 ЗАП РК так или иначе дублируют положения Закона РК "О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц".

Следует отметить необходимость обеспечения согласованности положений ЗАП РК и Закона РК "О государственных услугах". Государственные услуги являются одной из форм реализации государственных функций, осуществляемых в индивидуальном порядке по обращению услугополучателей. Иными словами, государственные услуги представляют собой только внешнюю стандартизированную форму административных процедур, посредством которых также принимаются административные акты. Иными словами, Закон РК "О государственных услугах" должен базироваться на основополагающих положениях ЗАП РК и регламентировать особенности административных процедур, осуществляемых в стандартизированных формах.

Таким образом, ЗАП РК должен исключить правовые коллизии с иными законодательными актами и сохранить базовый характер для всех видов специальных урегулирований как отраслевого характера (Закон РК "Об образовании" и т.д.), так и специальных законов (Закон РК "О государственных услугах").

7) В ЗАП РК не определен статус частного лица во взаимоотношениях с государственными органами по поводу принятия, исполнения или отмены правового акта индивидуального применения, в особенности его право на участие в процедуре, изложение своей позиции до принятия акта. Это положение является краеугольным камнем в признании административной процедуры в качестве надлежащей, соответствующей современным стандартам государственного администрирования в контексте правового государства. Из этого фундаментального права должны вытекать иные нормативные правила, а именно обязанность государственного органа уведомить гражданина о начале административной процедуры, выяснить мнение частного лица по поводу обстоятельств дела. Соответственно, у частного лица имеются процедурные права на ознакомление с материалами дела, на ходатайство по привлечению эксперта и т.д.

Отдельно следует указать об отсутствии в ЗАП РК такого субъекта административной процедуры как заинтересованное лицо, которое не является непосредственным адресатом акта. Несмотря на отсутствие прямой адресации акта на данных лиц, их права и интересы также могут затрагиваться принятым актом, соответственно, привлечение их в процедуру, выяснение их правовой позиции, является обязательным. В качестве примера заинтересованного лица можно привести соседа при выдаче разрешения на строительство.

Таким образом, в новой редакции Закона полагаем необходимым определение статуса адресата акта и его прав, а также установление правила, согласно которому ведущее административную процедуру должностное лицо обязано определить круг лиц, чьи законные интересы могут быть затронуты результатами административной процедуры, и в случае наличия таковых привлечь их к рассмотрению.

8) Из названия действующего закона следует, что он, прежде всего, должен определять общую, рамочную процедуру рассмотрения заявления, т.е. последовательность действий и решений с временными характеристиками, которая завершается принятием правового акта индивидуального применения. Вместе с тем действующий ЗАП РК не содержит данных положений, а имеет только общие, декларативные нормы. Так, статья 15 ЗАП РК содержит перечень прав граждан в административной процедуре, но в условиях отсутствия четкого механизма процедуры их реализации, данные права остаются только на бумаге. Если для Конституции такая степень абстракции допустима, то для закона об административных процедурах нет. Данный закон должен иметь как "базовый" характер для специальных законодательных актов, так и достаточную глубину регулирования, которая позволяет обеспечить его действенность на практике.

В данном случае существенное значение имеет действие так называемого принципа инквизиционности, когда государственный орган по долгу службы обязан исследовать все фактические обстоятельства дела, при необходимости запросить дополнительные документы, проконсультировать частное лицо о правах и обязанностях. Обязанность государственного органа по долгу службы выяснить все обстоятельства дела предопределяет необходимость по собственной инициативе, независимо от мнения участников, проведения полного, объективного и всестороннего выявления и исследования сведений и документов, в том числе благоприятных для частного лица.

Таким образом, ЗАП РК должен закрепить детальную и понятную процедуру инициирования, рассмотрения и принятия правового акта индивидуального применения. Эта нормативная модель, которая обязательна для должностного лица при принятии решения. И одновременно это является инструментом, посредством которого частное лицо имеет возможность шаг за шагом отстаивать свою позицию на всех этапах административной процедуры.

9) Пункт 2 статьи 5 ЗАП РК закрепляет широкое понимание ничтожности акта, а именно "правовые акты государственных органов, противоречащие требованиям Конституции Республики Казахстан и законодательству Республики Казахстан, являются недействительными с момента принятия…". Столь простое законодательное решение в действительности представляется неверным как с позиции обеспечения правовых интересов частного лица (охраны доверия), так и с точки зрения соблюдения публичных интересов. Если правовой акт индивидуального применения благоприятный (например, о выплате социального пособия), то признание его ничтожным с момента принятия ставит вопрос о возврате всех произведенных выплат, что негативно скажется на правовом положении частного лица. Представляется более обоснованным правило о том, что даже неправомерный административный акт имеет законную силу до момента его отмены. Основания признания акта ничтожным должны быть более узкими и заключаться в явных, серьезных его недостатках, например, принятие некомпетентным органом.

Отдельно должны устанавливаться четкие основания отмены действующих правовых актов индивидуального применения, что обеспечивает правовую надежность в правоотношениях, минимизирует факты произвольного прекращения их действия государственными органами. Здесь значение имеет характер административного акта – благоприятный или обременяющий, а также обеспечение права на охрану доверия. Под последним в обобщенном виде следует понимать, что доверие частного лица о неизменности правового акта индивидуального применения может преобладать над публичными интересами.

При этом есть случаи, при которых частное лицо не может ссылаться на право охраны доверия при отмене благоприятного акта. Таковым является принятие правового акта индивидуального применения в результате коррупционных действий или обмана или, если лицо заранее знало о незаконности такого акта.

Таким образом, новая редакция ЗАП РК должна не только определить исключительность случаев признания правового акта индивидуального применения ничтожным, но и дифференцировать основания отмены благоприятных и обременяющих актов, с учетом права на охрану доверия.

10) Одной из форм правовой защиты частного лица в отношениях с государством является обжалование принятых правовых актов индивидуального применения в досудебном, т.е. административном порядке. Следует сразу оговориться, что возможность административного обжалования в настоящее время никем не оспаривается. Право подачи жалобы в вышестоящий государственный орган формально закреплена как в ЗАП РК, так и в иных законодательных и подзаконных актах. Однако правовых средств для проверки правомерности и целесообразности решений государственных органов в административном порядке недостаточно.

Оценка правовой ситуации в Казахстане свидетельствует о незначительной роли административного обжалования в качестве формы правовой защиты частного лица в отношениях с государством. Так, проведенный на сайте Министерства юстиции РК соцопрос по эффективности правовых рамок в оспаривании законности актов государственных органов с октября по декабрь 2014 года показал, что большинство респондентов доверяют именно судебному порядку оспаривания решений государственных органов. Процедура досудебного обжалования, по мнению респондентов, имеет такие отрицательные признаки, как необъективность, предвзятость и безрезультативность. Вместе с тем, следует отметить правовые аргументы за досудебное обжалование правовых актов индивидуального применения и необходимые меры, которые могут их обеспечить.

Ускорение производства

Безусловно, досудебное обжалование требует определенного времени. Общий срок рассмотрения жалобы пятнадцать календарных дней. В отдельных же случаях срок составляет тридцать календарных дней, который может быть продлен еще на тридцать календарных дней (ЗАП РК и Закон РК "О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц"). При этом несколько иные сроки рассмотрения жалоб установлены в Законе РК "О государственных услугах".

Вместе с тем, если административная жалоба будет результативной, то частное лицо избежит судебного процесса. Более того, исполнение судебного решения может быть существенно затянуто государственным органом, так как признав решение государственного органа, органа местного самоуправления незаконным, суд не вправе указывать в судебном акте содержание того решения, которое государственный орган, орган местного самоуправления должен принять в возникшем публично-правовом отношении (пункт 28 нормативного постановления Верховного суда Республики Казахстан от 24 декабря 2010 года № 20 "О некоторых вопросах применения судами норм главы 27 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан"). Соответственно, заинтересованное лицо ждет исполнения данного судебного акта, как правило, путем принятия нового акта. В порядке же административного обжалования у вышестоящего государственного органа или должностного лица данные полномочия имеются. Процедура административного обжалования оперативнее, чем судебное рассмотрение дела. Таким образом, избежание судопроизводства посредством административного обжалования открывает правовые возможности для существенного ускорения производства.

Результативность досудебного обжалования

Неудовлетворенные жалобы следует разделить на две группы. Во-первых, определенное количество жалоб являются необоснованными, и государственные органы при вынесении обжалуемых решений действовали в полном соответствии с действующим законодательством и критериями целесообразности. Соответственно, данные жалобы в действительности является результативными, поскольку в результате удовлетворения указанным в решении вышестоящего органа обоснованием граждане не обращаются в суд. Так, в Германии только 20% подателей неуспешного возражения (жалобы) обращаются в суд[6].

Вторая группа неудовлетворенных жалоб действительно является проявлением неразвитости законодательства в данной сфере, "корпоративности" и предвзятости при вынесении решений. Распространена неформальная административная практика предварительного согласования выносимого решения с вышестоящими структурами. Проблема "круговой поруки" явилась следствием возможности административного обжалования только в рамках бюрократической иерархии, т.е. вышестоящему государственному органу или должностному лицу, которые, как правило, принимают решения единолично, внутри администрации.

Повышение объективности и доверия населения к административному обжалованию возможно путем создания комиссий, которые формируются на паритетных началах с участием общественности, экспертов и чиновников. Данные комиссии должны быть независимы от непосредственной государственной администрации. Внедрение таких механизмов формирования органов по рассмотрению административных жалоб обеспечит повышение объективности и непредвзятости решения дел, рост доверия населения к рассматриваемому институту.

Такой подход корреспондирует также обнародованным Президентом Плану нации по вхождению страны в 30 самых развитых государств мира, в котором определены 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ. В частности, предусмотрено усиление роли общественных советов при государственных органах и акимах[7].

Также следует отметить нерегламентированность казахстанским законодательством непосредственно процедур рассмотрения жалоб. Следует закрепить обязательность слушания по делу[8], так как налицо конфликт интересов между жалобщиком и государственным органом. Кроме того, именно на стадии административного обжалования гражданин впервые может быть выслушанным по делу, соответственно, имеет право привести собственные доводы и обстоятельства, которые были неизвестны при вынесении первоначального правового акта индивидуального применения.

Таким образом, детальная процедурная разработка административного обжалования, внедрение общественных начал в структуры, уполномоченные рассматривать жалобы, безусловно, повысят как уровень правового доверия к данному институту, так и его результативность. Формирование комиссий с отделением их от администрации и законодательным регламентированием процедур рассмотрения дел может свидетельствовать о формировании так называемых "квазисудебных" органов контроля за деятельностью органов исполнительной власти.

Самоконтроль администрации

Институт административного обжалования имеет позитивное значение не только для частных лиц, подающих жалобы, но и для самой государственной администрации. Путем подачи жалобы государственный орган информируется о возможных ошибках и недостатках своей работы, а разрешая административные жалобы, вышестоящий государственный орган еще раз проверяет соответствие деятельности нижестоящих структур законодательству и устоявшейся административной практике, тем самым реализуя функцию правового и административного контроля.

Примирительная роль административного обжалования

Рассмотрение дела в суде не всегда разрешает спор, а лишь пресекает его, определяет победителя и проигравшего, не исчерпывая конфликт по сути. Если же государственная администрация сама устраняет собственные ошибки, признавая недочеты в своей работе, или заявитель соглашается с правовыми доводами государственного органа, то принятое решение является не результатом спора, которое вынесло третье лицо – арбитр, а следствием диалога, совместного поиска взаимоприемлемого решения на основе правовых предписаний. Гибкость досудебного обжалования особенно актуальна в случаях оспаривания не решения в целом, а лишь в части корректировки его отдельных аспектов, так называемых "мелких вопросов", например, изменения сроков его действия или снижения назначенных к выплате денежных сумм и т.д. Уровень признания и добровольного исполнения принятого посредством административного обжалования акта будет существенно выше, чем судебного решения. Следовательно, досудебное обжалование способствует внедрению духа партнерства между гражданами и государственными органами, при котором, в одном случае, администрация учитывает интересы частного лица, а в другом – гражданин подтверждает свое мнение о справедливости и профессионализме администрации.

Объем проверки при административном обжаловании

Одним из главных аргументов досудебного обжалования правовых актов индивидуального применения является объем проверки. Исходя из принципа разделения государственной власти, судебная власть не может вмешиваться в предметы деятельности органов исполнительной власти. Суды правомочны осуществлять только правовой контроль за решениями, государственной администрации. Соответственно, правовые акты индивидуального применения в судебном порядке могут быть отменены только по причине неправомерности. В соответствии с пунктом 27 нормативного постановления Верховного Суда Республики Казахстан от 24 декабря 2010 года № 20 "О некоторых вопросах применения судами норм главы 27 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан" суд не вправе оценивать целесообразность принятого решения, совершенного должностным лицом или государственным служащим действия (бездействия), если существо принятого решения, совершенного действия (бездействия) вытекает из предусмотренных нормативными правовыми актами полномочий государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица или государственного служащего.

В административном порядке правовой акт индивидуального применения может быть проверен не только на предмет законности, но и целесообразности при принятии решения по усмотрению, в том числе по общественно-социальным критериям. Таким образом, досудебное обжалование устанавливает более широкие границы для правовой зашиты интересов частных лиц. Обращаясь непосредственно в суд, гражданин существенно ограничивает возможности своего воздействия на отмену или изменение акта.

Уменьшение нагрузки на судей

Несмотря на наличие большого количество содержательных аргументов правового характера о необходимости развития досудебного обжалования правовых актов индивидуального применения, наиболее часто упоминаемым доводом в политических кругах, научной литературе и среди юристов-практиков является снижение нагрузки на судей. Его использование характерно, прежде всего, в качестве обоснования необходимости введения обязательности досудебного обжалования. Действительно, например, в землях Германии, где законодатель устранил обязательность производства по возражению, иски в административные суды удвоились[9].

Вышеотмеченные позитивные аргументы института досудебного обжалования ставят принципиальный вопрос об обязательности или необязательности данной процедуры для обращения в суд. Зарубежный опыт свидетельствует о разном подходе к данному вопросу. Правовые системы одних стран предусматривают обязательность административного обжалования (Германия, Латвия), а другие страны оставляют данный вопрос на усмотрение лица (Азербайджан, Армения, Болгария).

Ответ на данный вопрос некоторые исследователи находят в Основном законе страны. Пункт 2 статьи 13 Конституции Республики Казахстан устанавливает, что каждый имеет право на судебную защиту своих прав и свобод, а согласно пункту 2 статьи 76 судебная власть распространяется на все дела и споры, возникающие на основе Конституции, законов, иных нормативных правовых актов, международных договоров Республики. Однако, конституционное право на судебную защиту не предполагает невозможность установления в законодательстве обязательной стадии досудебного урегулирования, так как, в конечном счете, не препятствует обжалованию этих решений государственных органов в суд[10]. Решение государственного органа по результатам рассмотрения жалобы будет окончательным только в том случае, если гражданин самостоятельно откажется от обжалования его в суде в срок и в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом РК.

Субъекты рассмотрения жалобы

В соответствии с ЗАП РК заинтересованное лицо подает заявление об отмене, изменении или приостановлении действия административного акта в вышестоящий государственный орган или в суд.

Вместе с тем наиболее предпочтительным представляется установление обязательности обращения с жалобой в вышестоящий государственный орган, а только затем в суд. При этом, следует предусмотреть исключение для государственных органов, которые не имеют вышестоящих инстанций (например, Центральная избирательная комиссия). По требованиям действующего законодательства лицо должно обратиться непосредственно в суд. Невозможность административного обжалования в случае отсутствия вышестоящего государственного органа существенно ограничивает возможности по отмене или изменению акта, так как объем проверки в суде существенно ограничен (подр. см. выше). Соответственно в данных случаях следует закрепить возможность обжалования непосредственно в орган, принявший административный акт.

Таким образом, можно сделать вывод о наличии достаточных правовых доводов в пользу детального регламентирования в ЗАП РК административного обжалования, поскольку данный институт имеет дополнительные преимущества – приближение администрации к гражданам, обеспечение более целесообразного решения по некоторым делам, повышение уровня заинтересованности и участия граждан в управлении делами общества и др.

11) Статья 6 ЗАП РК определяет, что организация исполнения правового акта заключается в выработке и принятии уполномоченными государственными органами (должностными лицами) организационных мер по своевременному и исчерпывающему исполнению принятого решения. Иные нормативные предписания в части исполнения правовых актов индивидуального применения отсутствуют. Распределение расходов, возникающих в административной процедуре, действующим ЗАП РК также не регламентируется.

Если адресат акта исполняет его требования, то цель закона достигается, и необходимость в дополнительных правовых мерах отсутствует. По многим административным процедурам стадия исполнения решения отсутствует как таковая. Например, в рамках процедур по государственной регистрации юридических лиц административно-процедурные правоотношения между частным лицом и государственной администрацией оканчиваются вынесением решения.

Иная правовая ситуация складывается в случае обязательности данной стадии и неисполнения правового акта индивидуального применения добровольно, например, решения о сносе сооружения или уплате налогов. В настоящее время в таких правовых ситуациях на виновное лицо, как правило, накладывается административное взыскание в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях (далее – КоАП).

Вместе с тем, КоАП направлен, прежде всего, на привлечение к ответственности лица за нарушение установленных государством норм права, тем самым выполняет правоохранительную и предупредительную функции. Целью же принудительных мер исполнения правового акта индивидуального применения является не наказание лица-нарушителя и не предупреждение совершения им, а также иными лицами новых противоправных деяний, а обеспечение реальной исполнимости вынесенных решений органами исполнительной власти.

"Чужеродность" данных составов правонарушений в КоАП подтверждается неразрешимостью проблемы исполнимости правовых актов индивидуального применения в рамках КоАП. Возникают ситуации, при которых виновному лицу выгоднее платить административные штрафы, чем исполнять принятый акт.

Кроме того, ЗАП РК в целях обеспечения правовой надежности должен закрепить общие правила распределения административных расходов. Конкретные размеры государственной пошлины, иных сборов должны быть установлены Налоговым кодексом РК.

Таким образом, регламентирование в ЗАП РК правил исполнения правовых актов индивидуального применения, а также распределения административных расходов, являются дополнительными гарантиями в обеспечении понятной, эффективной и предсказуемой административной практики, обеспечивающей реализацию как субъективных прав граждан, так и публичных интересов государства.

Общий вывод:

Обзор политико-правовых документов, анализ действующего ЗАП РК и иных законодательных актов в данной сфере с учетом практики их применения свидетельствуют о том, что действующая правовая база не соответствует общепризнанным стандартам надлежащей административной процедуры, конституционный принцип правового государства не получает своего развития и конкретизации в общем административном праве, ЗАП РК не выполняет функцию системообразующего "центра" законодательства об административных процедурах. Разрозненность законодательной регламентации административных процедур усугубляется большим количеством подзаконных нормативных правовых актов в данной сфере, обусловленных закреплением в законах отсылок на подзаконный уровень регулирования. В условиях отсутствия разграничения внутренних и внешних актов и процедур, чрезмерную урегулированность получают первые и существенный дефицит испытывают вторые, что в целом негативно сказывается на уровне законодательного регулирования правоотношений, складывающихся между гражданами и публичной администрацией.

Соответственно, принятие новой редакции Закона РК "Об административных процедурах", которая бы закрепила пределы административного усмотрения, принципы и стадии административных процедур, требования, предъявляемые к правовым актам индивидуального применения, основания отмены, правила их обжалования и исполнения является актуальной необходимостью.

 

3. Цели принятия законопроекта.

Целями принятия законопроекта являются:

1) закрепление в едином законодательном акте правовых основ, принципов и процедурных правил деятельности государственных органов по принятию, исполнению либо отмене правовых актов индивидуального применения, тем самым, проведение систематизации законодательства, регулирующего отношения, возникающие между частными лицами (физическими и юридическими лицами) и государством (должностными лицами);

2) обеспечение прозрачности деятельности государственных органов и исключение административного произвола, предотвращение условий для проявления фактов коррупции;

3) повышение эффективности деятельности государственной администрации и уровня доверия населения к государству;

4) установление критериев, "масштаба" для действенного и полноценного судебного контроля за решениями государственных органов, в том числе принятых на основе дискреционных полномочий.

 

4. Предмет регулирования законопроекта.

Предметом законопроекта являются позитивные общественные отношения, возникающие между частными лицами (физическими и юридическими лицами) и государственными органами (должностными лицами), а также процедуры обжалования в административном порядке правовых актов индивидуального применения.

Таким образом, определяемые данной Концепцией правоотношения соответствуют подпунктам 1) и 3) пункта 3 статьи 61 Конституции РК.

 

5. Структура законопроекта.

Глава 1. Общие положения

В данной главе должны получить определение основные термины, используемые в Законе, предмет регулирования, сфера применения, структура законодательства об административных процедурах, подведомственность дел и правила взаимопомощи между государственными органами.

Глава 2. Принципы административных процедур

В данной главе закрепляются основополагающие принципы деятельности государственных органов, такие как законности, равенства, соразмерности, охраны права на доверие, запрета злоупотреблениями формальными требованиями, "большое включает в себя меньшее" и др. При этом, для их действенности и практической применимости в администрировании, принципы будут сформулированы ясно и детализировано.

Глава 3. Основные процедурные положения

В данной главе определяется правовой статус адресата акта и заинтересованного лица, а также иных участников процедуры, язык процедуры, правила отвода (самоотвода) и другие основополагающие процедурные положения.

Глава 4. Порядок осуществления административной процедуры

В данной главе содержатся основания возбуждения административной процедуры, требования к форме и содержанию заявления, правила исследования обстоятельств дела, заслушивания сторон, обеспечения доступности материалов дела и оказания помощи в их сборе, распределение обязанности доказывания, порядок привлечения эксперта, сроки процедуры и основания их продления.

Глава 5. Правовой акт индивидуального применения

В данной главе регламентируются формы правовых актов индивидуального применения, формальные и содержательные требования, предъявляемые к письменному акту, правила его вступления в силу и признания ничтожным, а также основания отмены с учетом принципа охраны права на доверие.

Глава 6. Процедура административного обжалования

В данной главе содержится порядок административного обжалования, в том числе срок обжалования, требования к форме и содержанию жалобы, а также правовые последствия ее подачи, т.е. приостановление исполнение акта по общему правилу. Здесь также регламентируются непосредственно правила рассмотрения жалобы, предусматривается возможность создания комиссий по их рассмотрению с участием представителей общественности.

Глава 7. Процедура исполнения правового акта индивидуального применения

Данная глава раскрывает порядок исполнения правовых актов индивидуального применения, в том числе денежных требований. Отдельно оговариваются способы принудительного исполнения:

- выполнение действий за счет адресата акта;

- денежное принуждение;

- непосредственное принуждение.

Глава 8. Административные расходы

В данной главе определяются виды административных расходов, стороны, на которые они возлагаются и общие правила их выплаты.

Глава 9. Ответственность административных органов

В данной главе определяются общие правила ответственности за вред, причиненный должностными лицами при осуществлении административной процедуры.

Глава 10. Переходные и заключительные положения

В данной главе устанавливается порядок введения в действие Закона, в том числе правила действия Закона в отношении дел, которые уже находились в производстве государственных органов, на момент его введения.

 

6. Предполагаемые правовые и социально-экономические последствия в случае принятия законопроекта.

Принятие законопроекта повлечет благоприятные правовые и социально-экономические последствия, а именно:

- создание эффективного (объективного, оперативного) механизма реализации и защиты прав и законных интересов частных лиц с сокращением затрат (экономических, юридических, психологических);

- повышение авторитета органов власти, профессионализма и оперативности при принятии управленческих решений (понижение уровня бюрократизма и коррупции);

- разгрузка судов путем совершенствования правового механизма досудебного обжалования решений государственных органов.

 

7. Необходимость одновременного (последующего) приведения других законодательных актов в соответствие с разрабатываемым законопроектом.

Принятие законопроекта определяет необходимость внесения изменений и дополнений в иные законодательные акты Республики Казахстан, которые должны обеспечить приведение всего действующего массива законов в соответствии с новой редакцией Закона РК "Об административных процедурах", а именно:

- Закон РК "О государственной службе" (в части переноса отдельных статей действующего ЗАП РК, регламентирующих внутренние административные процедуры);

- Кодекс РК "Об административных правонарушениях" (в части исключения составов административных правонарушений, заключающихся в неисполнении или несвоевременном исполнении решений государственных органов);

- Закон РК "О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц" (в части исключения из его предмета регулирования процедур рассмотрения заявлений и жалоб);

- Налоговый кодекс, Таможенный кодекс, Экологический кодекс, Закон РК "Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан", Закон РК "О разрешениях и уведомлениях", Закон РК "О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан" и другие законодательные акты Республики Казахстан (в части приведения в соответствие с ЗАП РК и придания им специального характера по отношению к ЗАП РК).

 

8. Регламентированность предмета законопроекта иными нормативными правовыми актами.

Предмет законопроекта целостно не регламентирован определенным законодательным актом. Отдельная регламентация предмета законопроекта имеется в следующих законодательных актах:

- Кодекс РК "О налогах и других обязательных платежах в бюджет";

- Кодекс РК "О таможенном деле в Республике Казахстан";

- Кодекс РК "О здоровье народа и системе здравоохранения";

- Экологический кодекс РК;

- Водный кодекс РК;

- Лесной кодекс РК;

- Земельный кодекс РК;

- Закон РК "Об административных процедурах";

- Закон РК "О разрешениях и уведомлениях";

- Закон РК "О государственных услугах";

- Закон РК "О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан";

- Закон РК "Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан";

- Закон РК "О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц";

- Закон РК "О государственной регистрации юридических лиц и учетной регистрации филиалов и представительств";

- иные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты.

 

9. Наличие по рассматриваемому вопросу зарубежного опыта.

Международные стандарты

Законы об административных процедурах или об административном производстве в зарубежных странах сильно отличаются друг от друга. Это обусловливается культурными, экономическими, историческими особенностями, в том числе различными правовыми системами и научными доктринами. Поэтому невозможно говорить о конкретных международных нормах административных процедур, так как имеются различные модели государственного управления, и, соответственно, процедуры в области администрирования получают разное правовое регулирование.

Вместе с тем, несмотря на имеющиеся различия, закон об административных процедурах должен достигать своей цели – обеспечивать эффективное администрирование и реализацию прав и свобод частных лиц в отношениях с государством. В связи с этим различные международные организации вырабатывают общие рекомендации по минимальным стандартам надлежащей административной процедуры. Например, Рекомендация Комитета министров Совета Европы государствам-членам "Об отправлении дискреционных полномочий административных органов" от 11 марта 1980 года, Рекомендация Комитета министров Совета Европы государствам-членам "Об административных процедурах, имеющих влияние на большое количество лиц" от 17 сентября 1987 года, Рекомендация Комитета министров Совета Европы государствам-членам "Об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами" от 5 сентября 2001 года, Рекомендация Комитета министров Совета Европы государствам-членам "Об исполнении административных и судебных решений в области административного права" от 9 сентября 2004 года, Рекомендация Комитета министров Совета Европы государствам-членам "О должной администрации" от 20 июня 2007 года.

Можно отметить и подготовку модельного закона об административных процедурах для стран Европейского союза научно-исследовательской группой Европейского союза по административному праву (ReNEUAL) в 2014 году[11].

Зарубежное законодательство

Во всех европейских странах, а также в большинстве постсоветских государствах имеются законы об административных процедурах.

В европейских странах административные процедуры имеют прочную законодательную основу:

- Закон Швейцарии об административной процедуре 1968 г.;

- Закон Германии об административном производстве 1976 г.;

- Закон Швеции об административных процедурах 1986 г.;

- Закон Австрии об административных процедурах 1991 г.;

- Закон Испании о юридическом режиме органов публичной администрации и общей административной процедуре 1992 г.;

- Кодекс об административной процедуре Греции 1999 г.;

- Закон Финляндии об административных процедурах 2003 г.

Особый интерес представляют принятые новые законы об административных процедурах в постсоветских странах:

- Закон Литвы 1999 г. "О публичном администрировании" (состоит из 44 статьи);

- Общий административный кодекс Грузии 1999 года (состоит из 220 статей);

- Административно-процессуальный закон Латвии 2001 года (состоит из 101 статьи);

- Закон Эстонии 2001 года "Об административном производстве" (состоит из 109 статей);

- Закон Армении 2004 года "Об основах административной деятельности и административном производстве" (состоит из 113 статей);

- Закон Азербайджанской Республики 2005 года "Об административном производстве" (состоит из 91 статей);

- Кодекс об административных процедурах Республики Таджикистан 2007 года (состоит из 141 статьи);

- Закон Беларуси 2008 года "Об основах административных процедур" (состоит из 48 статей);

- конституционный Закон Кыргызской Республики 2015 года "Об основах административной деятельности и административных процедурах" (состоит из 96 статей).

Таким образом, можно отметить, что название и форма законодательных актов варьируются. Несмотря на данные разночтения, которые могут определяться, в том числе, и различностью перевода, содержание административно-процедурных законов, как правило, схоже[12]. В особенности это характерно для законодательных актов, которые были разработаны и приняты под влиянием немецкой административно-правовой доктрины и законодательства. В связи с этим следует выделить наиболее существенные положения вышеотмеченных законодательных актов зарубежных стран, прежде всего постсоветских, которые, на наш взгляд, должны являться определяющими при разработке соответствующего законопроекта в Казахстане[13].

Предмет регулирования административно-процедурных законов

Как правило, вышеотмеченные законы регламентируют отношения, возникающие между государственными органами и частными лицами, т.е. позитивные административные процедуры. Из постсоветских стран исключением является Латвия, в административно-процессуальном законе которой получили отражение как процедуры принятия решений органами государственной власти, так и процедуры их судебного обжалования. В Европейском Союзе такой подход характерен для Нидерландов и Болгарии. Но сразу следует отметить, что подавляющее число зарубежных стран имеют традицию отдельного законодательного регулирования административной процедуры и судебного процесса по рассмотрению публично-правовых споров, что, на наш взгляд, является вполне обоснованным.

По общему правилу предметом регулирования вышеотмеченных законодательных актов являются принципы и процедуры принятия, исполнения и отмены административных актов, в том числе порядок административного обжалования (например, статьи 1 Закона Азербайджана и Армении). Только в некоторых странах данные законы регламентируют, наряду с процедурами принятия административных актов, и правила заключения публично-правовых договоров (например, статья 1 Кодекса Грузии, статья 2 Закона Эстонии). Это объясняется новизной для постсоветской административно-правовой доктрины института административного договора и опасением возникновения коррупциогенных рисков при его внедрении в современных реалиях.

Структура административно-процедурных законов

Структура законов зарубежных стран также имеет много вариаций, но можно проследить и общие закономерности.

Прежде всего, выделяются общие положения, в которых раскрываются понятия, цели и предмет закона, а также обязательно принципы административной процедуры – соразмерность, охраны права на доверие, запрет на злоупотребление формальными требованиями и др.

Неотъемлемым и наиболее объемным структурным элементом является раздел, раскрывающий непосредственно ход административной процедуры с момента возбуждения дела, его рассмотрения и до завершения производства. Здесь освещаются все процедурные гарантии, такие как четкое определение участников процедуры, язык производства, право на представительство, распределение расходов, привлечение экспертов, основания и порядок отвода, правила представления и исследования доказательств, а также сроки процедуры, их продление и восстановление.

Следующий раздел посвящен, как правило, административному акту. Здесь раскрываются формы и виды административных актов (благоприятные и обременяющие), требования к его реквизитам и обоснованию, основания признания акта ничтожным, а также отмены акта.

Обязательным структурным элементом является раздел, посвященный административному обжалованию, несмотря на то, что в некоторых странах данная стадия является не обязательной для судебного оспаривания административного акта. Здесь указываются срок, в течение которого жалоба может быть подана, требования, которым должна соответствовать жалоба и правовые последствия ее подачи.

Имеется два основных вида законодательного решения правовых последствий подачи жалобы. Подача жалобы имеет отлагательное действие и приостанавливает исполнение обжалуемого административного акта или не имеет отлагательного действия. При этом большинство стран устанавливает исключения, т.е. жалоба по общему правилу имеет отлагательное действие, за исключением отдельных случаев и, когда она не имеет отлагательного действия, за исключением отдельных случаев. В отдельных же странах (например, Нидерланды) факт подачи жалобы не связывается с исполнением обжалуемого административного акта, но предусматривается возможность, наряду с подачей жалобы, отдельного обращения с ходатайством о приостановлении действия административного акта, так называемой "быстрой защитой".

Таким образом, можно говорить о пяти различных способах законодательного регламентирования правовых последствий подачи жалобы.

Завершающим разделом, как правило, являются положения об исполнении административных актов, а именно, порядке приведения в исполнение административных актов, в том числе их принудительное исполнение путем:

- выполнения действий за счет обязанного лица;

- денежного принуждения (штрафа);

непосредственного принуждения.

Отдельные законодательные акты также имеют правила распределения расходов (государственной пошлины, оплаты экспертов и специалистов и др.) и ответственности за ущерб, причиненный государственными органами, что является дополнительным аргументом в обеспечении правовой определенности, предсказуемости и правовой защищенности частного лица в отношениях с государством.

10. Предполагаемые финансовые затраты, связанные с реализацией законопроекта.

Реализация законопроекта не потребует финансовых затрат из государственного бюджета.

 

Результаты согласования
25.9.2015: Бузурбаев Е. М. (Департамент законодательства) - - cогласовано без замечаний

 

---

[1] Раскрытие категории "надлежащая административная процедура" см. напр.: Гриценко Е. Европейская доктрина надлежащего публичного управления и перспективы ее восприятия в российском праве // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 2. С. 115-128.

[2] http://www.oecd.org/countries/kazakhstan/48908356.pdf - по сост. на 26.12.2014.

[3] Административное право: учебный курс / под ред. Р.А. Подопригора. – Алматы: Налоговый эксперт, 2010. С. 243.

[4] В научной литературе выделяются и иные цели мотивирования административного акта. См. напр.: Паррэст Н. Мотивирование административного акта: цели и основательность // Административная юстиция: к разработке научной концепции в Республике Узбекистан. Материалы Международной конференции на тему "Развитие административного права и законодательства Республики Узбекистана в условиях модернизации страны", 18 марта 2010 г. / Ун-т мировой экономики и дипломатии. Отв. Ред. Л.Б. Хван. – Ташкент: Издательство "ABU MATBUOT-KONSALT", 2011. С. 207

[5] Более подробно см. подпункт 9).

[6] Biermann H. Цит. по: Хартвиг М. Предварительное производство – аргументы за и против // Мат-лы III-й межд. школы (научно-практической конференции) административного права "Вопросы теории и практики применения административной юстиции в европейских странах и странах Центральной Азии". Астана: ГУ "Институт законодательства Республики Казахстан". С. 246.

[7] Казахстанская правда. – 2015. – 20 мая

[8] За исключением случаев отказа жалобщика от участия в слушании.

[9] Ксальтер Э.В. Оспаривание административного акта в досудебном порядке // Мат-лы IV-й межд. научно-практической конференции (школы) по административному праву "Общее право административных процедур и его значение для специальных отраслей права". Астана: ГУ "Институт законодательства Республики Казахстан". С. 115

[10] Возможность законодательного установления обязательности досудебного обжалования административных актов устанавливается и в Рекомендации Комитета министров Совета Европы государствам-членам Rec (2001) 9 "Об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами" // Администрация и частные лица — европейский и российский опыт поиска взаимопонимания / Совет Европы и Центр стратегических разработок. — М.: Статут, 2006. С. 118.

[11] http://www.reneual.eu/ - дата обращения 8.01.2015 г.

[12] С текстами законов можно ознакомиться в Сборнике законодательных актов по административным процедурам – Алматы, 2013. – 500 с.

[13] Здесь использованы положения Обзора административно-процедурного законодательства некоторых зарубежных стран. Алматы. 2010. – 24 с.