Концепция проекта Закона РК "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам административных процедур"
Концепция проекта Закона Республики Казахстан
"О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам административных процедур"
1. Название законопроекта.
"О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам административных процедур".
2. Обоснование необходимости разработки законопроекта.
Необходимость разработки законопроекта обусловлена внесением изменений и дополнений в ряд законодательных актов Республики Казахстан по вопросам административных процедур в связи с разработкой концепции и проекта новой редакции Закона Республики Казахстан "Об административных процедурах" (далее – основной законопроект).
Основной законопроект концептуально изменяет правовое регулирование административной процедуры, в том числе предмет регулирования Закона, принципы и стадии административных процедур, требования, предъявляемые к правовым актам индивидуального применения, основания их отмены, правила обжалования и исполнения актов. Отдельные положения являются нововведениями, отсутствующими в действующей правовой системе. В связи с чем возникает необходимость приведения норм отдельных законодательных актов Республики Казахстан в соответствии с положениями разработанного основного законопроекта. Это определяется требованиями Закона Республики Казахстан "О нормативных правовых актах" (пункт 8 статьи 14), согласно которым если для реализации норм права готовящегося проекта законодательного акта Республики Казахстан необходимо внесение изменений и (или) дополнений в нормативные правовые акты одного или нижестоящего уровня, то одновременно с проектом нормативного правового акта основного вида должны быть подготовлены проекты актов с указанными изменениями и (или) дополнениями или даны поручения соответствующим органам о подготовке таких актов.
Представляется необходимым внесение поправок в следующие основополагающие законодательные акты Республики Казахстан.
1) Закон РК "О государственной службе", Закон РК "О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан" и иные законодательные акты Республики Казахстан. Концепцией основного законопроекта предусматривается, что его предметом будут являться общественные отношения, возникающие между гражданином (организацией) и государством в лице его органов и должностных лиц, т.е. внешние административные процедуры и акты, а не внутриведомственные. В связи с чем, правовые нормы, содержащиеся в Главе 3 "Процедуры организации работы государственных органов", действующего Закона РК "Об административных процедурах" и иные его нормативные предписания в части внутренних правоотношений подлежат включению в вышеотмеченные законодательные акты путем непосредственного изложения или установления отсылочных норм на подзаконные нормативные правовые акты.
2) Кодекс РК "Об административных правонарушениях" (далее – КоАП). Концепцией основного законопроекта предусматривается отдельная Глава "Процедура исполнения административного акта", предусматривающая такие меры принуждения, как выполнение действий за счет адресата акта, денежное принуждение и непосредственное принуждение. В соответствии с действующим КоАП в случае не исполнения решения государственного органа на виновное лицо накладывается административное взыскание, как правило, в виде административного штрафа.
Например, статья 162 КоАП предусматривает назначение административного штрафа за невыполнение предписания антимонопольного органа, часть четвертая статьи 404 КоАП предусматривает назначение административного штрафа за неисполнение либо ненадлежащее исполнение письменных предписаний местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения и столицы об устранении выявленных нарушений законодательства Республики Казахстан о развитии хлопковой отрасли, статья 476 КоАП предусматривает назначение предупреждения или административного штрафа либо административного ареста за невыполнение требований, установленных государственным органом в связи с объявлением чрезвычайного положения, а также неисполнение законных приказов и распоряжений коменданта местности, статья 557 КоАП предусматривает наложение административного штрафа за неисполнение решений органов государственных доходов о взыскании таможенных платежей, налогов и пеней, часть вторая статьи 605 КоАП предусматривает наложение административного штрафа за неисполнение и (или) ненадлежащее исполнение профессиональными объединениями письменного предписания уполномоченного органа по обеспечению безопасности дорожного движения об устранении нарушения законности в установленный срок и т.д.
Если административная ответственность направлена на наказание лица за неисполнение принятых решений государственных органов, то принудительные меры исполнения административных актов выступают не наказанием, а мерами обеспечения их реальной исполнимости. Таким образом, законопроектом предусматривается исключение данных составов административных правонарушений из КоАП. Обеспечение исполнения принятых решений государственных органов будет осуществлено путем использования мер принудительного исполнения административных актов, предусмотренных в основном законопроекте.
3) Закон РК "О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц" (далее – Закон об обращениях). Закон об обращениях регламентирует порядок рассмотрения 5 видов обращений, а именно предложений, заявлений, жалоб, запросов и откликов.
Вместе с тем, порядок рассмотрения заявлений и жалоб регламентируется как действующим Законом РК "Об административных процедурах", так и более детально основным законопроектом. В результате отдельные нормы Закона РК "Об административных процедурах" полностью дублируют положения Закона об обращениях, например статьи 19 и 13. Более того, можно сделать утверждение, что все статьи Главы 4 Закона РК "Об административных процедурах" в определенной степени дублируют нормы Закона об обращениях. В связи с чем законопроектом предполагается концептуально разграничить предметы регулирования данных законодательных актов. В отличие от иных видов обращений, заявления и жалобы на вынесенные решения направлены на установление, изменение или прекращение прав и/или обязанностей лиц. Соответственно, правовое регламентирование процедур подачи и рассмотрения заявлений и жалоб должно быть обособленно от иных видов обращений и являться предметом новой редакции Закона РК "Об административных процедурах". Закон об обращениях должен регламентировать только такие виды обращения, как предложение, запрос[1] или отклик, так называемое петиционное право. Данный подход не противоречит пункту 1 статьи 33 Конституции РК, в реализацию которого действует Закон РК "О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц".
4) Закон РК "Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей" (далее – Закон об исполнительном производстве). Статья 9 Закона об исполнительном производстве устанавливает виды исполнительных документов, в том числе исполнительные листы, выдаваемые на основании судебных актов, судебные приказы и т.д. В соответствии с основным законопроектом предполагается, что исполнение административных актов, содержащих денежные требования, т.е. обязательность уплаты денежных средств в государственный бюджет, осуществляется в соответствии с Законом об исполнительном производстве. В этой связи, необходимо внести поправки в Закон об исполнительном производстве (статью 9 и иные) в части признания административных актов, содержащих денежные требования, в качестве исполнительных документов.
5) Основной законопроект содержит концептуальные нововведения в осуществлении административной процедуры, которые знаменуют переход на новый тип отношений между гражданином и государством в контексте правовой государственности. В частности, закрепляются права граждан при осуществлении административной процедуры и гарантии их реализации (право на заслушивание и др.). В настоящее время действуют десятки законодательных актов, регламентирующих по-разному правоотношения между гражданами и государственными органами, а также большое количество принятых в реализацию законодательных положений подзаконных нормативных правовых актов. Принцип "одна сфера – один закон" или даже "одно разрешение – один порядок" не может обеспечить единообразное осуществление конституционно-правовых стандартов в практическом администрировании. Именно в целях решения данной раздробленности разрабатывается общий закон об административных процедурах, который бы унифицировал данные процедурные правоотношения, закрепил универсальные принципы и правила осуществления административных процедур вне зависимости от сферы применения. В целях консолидации законодательства Республики Казахстан об административных процедурах и обеспечения прямого действия основного законопроекта следует внести изменения и дополнения в:
- Кодекс РК "О налогах и других обязательных платежах в бюджет";
- Кодекс РК "О таможенном деле в Республике Казахстан";
- Кодекс РК "О здоровье народа и системе здравоохранения";
- Экологический кодекс РК;
- Водный кодекс РК;
- Лесной кодекс РК;
- Земельный кодекс РК;
- Закон РК "О разрешениях и уведомлениях";
- Закон РК "О государственных услугах";
- Закон РК "О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан";
- Закон РК "Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан";
- Закон РК "О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц";
- Закон РК "О государственной регистрации юридических лиц и учетной регистрации филиалов и представительств";
- Закон РК "О миграции населения";
- Закон РК "О дорожном движении";
- Закон РК "О страховой деятельности";
- Закон РК "О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан";
- Закон РК "Об использовании воздушного пространства Республики Казахстан и деятельности авиации";
- Закон РК "О связи";
- Закон РК "О семеноводстве";
- Закон РК "О недрах и недропользовании";
- Закон РК "О государственном регулировании производства и оборота отдельных видов нефтепродуктов";
- Закон РК "О государственной адресной социальной помощи";
- Закон РК "О конкуренции";
- Закон РК "Об использовании атомной энергии";
- Закон РК "О племенном животноводстве";
- Закон РК "О государственном контроле за оборотом отдельных видов оружия";
- Закон РК "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции";
- Закон РК "Об охранной деятельности";
- Закон РК "Об автомобильных дорогах";
- Закон РК "О торговом мореплавании";
- Закон РК "О ветеринарии";
- Закон РК "О государственном регулировании производства и оборота табачных изделий";
- Закон РК "О государственном регулировании, контроле и надзоре финансового рынка и финансовых организаций";
- Закон РК "Об автомобильном транспорте";
- Закон РК "О регулировании торговой деятельности";
- Закон РК "О внутреннем водном транспорте";
- Закон РК "Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира";
- Закон РК "Об электроэнергетике";
- Закон РК "О культуре";
- Закон РК "Об образовании";
- Закон РК "Об аккредитации в области оценки соответствия";
- Закон РК "О судебно-экспертной деятельности в Республике Казахстан";
- Закон РК "О газе и газоснабжении";
- Закон РК "О телерадиовещании";
- Закон РК "О микрофинансовых организациях";
- Закон РК "О жилищных отношениях";
- Закон РК "О железнодорожном транспорте";
- иные законодательные акты РК.
Содержание поправок в вышеотмеченные законы будут иметь разный характер в зависимости от конкретных норм права отдельных законодательных актов. Прежде всего, в большинстве законов процедурные положения по получению разрешений, аттестатов и иных правовых актов индивидуального применения или ссылки на подзаконные нормативные правые акты по данным вопросам подлежат исключению с установлением отсылки к Закону РК "Об административных процедурах". Например, в пункте 1 статьи 18 Закона РК "О газе и газоснабжении" следует исключить ссылку на положение о том, что газосетевые организации подлежат аккредитации в уполномоченном органе в соответствии с правилами аккредитации газосетевых организаций. В настоящее время данные Правила утверждены Приказом Министра энергетики Республики Казахстан от 27 ноября 2014 года № 153. При этом необходимо учитывать, что для отдельных административных процедур вполне обосновано установление в отраслевом законодательстве соответствующих специальных предписаний, отличных от общего Закона РК "Об административных процедурах", например в части срока процедуры. Данный подход позволяет тонко "настроить" соотношение общего закона об административных процедурах и специальных отраслевых законодательных актов, при котором соблюдаются базовые стандарты надлежащей административной процедуры и особенности регулирования в соответствующих областях жизни общества.
3. Цели принятия законопроекта.
Целью принятия законопроекта является приведение норм отдельных законодательных актов Республики Казахстан, регулирующих административные процедуры, в соответствие с положениями основного законопроекта, а также перенос нормативных положений в части внутренних процедур и актов, содержащихся в действующем Законе РК "Об административных процедурах", в иные законодательные акты.
4. Предмет регулирования законопроекта.
Предметом законопроекта являются позитивные общественные отношения, возникающие между частными лицами (физическими и юридическими лицами) и государственными органами (должностными лицами), а также процедуры обжалования в административном порядке правовых актов индивидуального применения.
5. Структура законопроекта.
Структура законопроекта включает две статьи:
Статьей 1 вносятся изменения и дополнения в следующие законодательные акты Республики Казахстан:
- Кодекс РК "Об административных правонарушениях";
- Кодекс РК "О налогах и других обязательных платежах в бюджет";
- Кодекс РК "О таможенном деле в Республике Казахстан";
- Кодекс РК "О здоровье народа и системе здравоохранения";
- Экологический кодекс РК;
- Водный кодекс РК;
- Лесной кодекс РК;
- Земельный кодекс РК;
- Закон РК "О государственной службе";
- Закон РК "О разрешениях и уведомлениях";
- Закон РК "О государственных услугах";
- Закон РК "О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан";
- Закон РК "Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан";
- Закон РК "О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан";
- Закон РК "О миграции населения";
- Закон РК "О дорожном движении";
- Закон РК "О страховой деятельности";
- Закон РК "О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан";
- Закон РК "Об использовании воздушного пространства Республики Казахстан и деятельности авиации";
- Закон РК "О связи";
- Закон РК "О семеноводстве";
- Закон РК "О недрах и недропользовании";
- Закон РК "О государственном регулировании производства и оборота отдельных видов нефтепродуктов";
- Закон РК "О государственной адресной социальной помощи";
- Закон РК "О конкуренции";
- Закон РК "Об использовании атомной энергии";
- Закон РК "О племенном животноводстве";
- Закон РК "О государственном контроле за оборотом отдельных видов оружия";
- Закон РК "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции";
- Закон РК "Об охранной деятельности";
- Закон РК "Об автомобильных дорогах";
- Закон РК "О торговом мореплавании";
- Закон РК "О ветеринарии";
- Закон РК "О государственном регулировании производства и оборота табачных изделий";
- Закон РК "О государственном регулировании, контроле и надзоре финансового рынка и финансовых организаций";
- Закон РК "Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей";
- Закон РК "Об автомобильном транспорте";
- Закон РК "О регулировании торговой деятельности";
- Закон РК "О внутреннем водном транспорте";
- Закон РК "Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира";
- Закон РК "Об электроэнергетике";
- Закон РК "О культуре";
- Закон РК "Об образовании";
- Закон РК "Об аккредитации в области оценки соответствия";
- Закон РК "О судебно-экспертной деятельности в Республике Казахстан";
- Закон РК "О газе и газоснабжении";
- Закон РК "О телерадиовещании";
- Закон РК "О микрофинансовых организациях";
- Закон РК "О жилищных отношениях";
- Закон РК "О железнодорожном транспорте";
- иные законодательные акты РК.
Статьей 2 определяется порядок введения в действие закона.
6. Предполагаемые правовые и социально-экономические последствия в случае принятия законопроекта.
Принятие законопроекта направлено на приведение норм отдельных законодательных актов Республики Казахстан, регулирующих административные процедуры, в соответствие с положениями основного законопроекта, а также перенос нормативных положений в части внутренних процедур и актов, содержащихся в действующем Законе РК "Об административных процедурах", в иные законодательные акты, что исключает негативные правовые и социально-экономические последствия в случае принятия законопроекта.
Принятие законопроекта приведет к позитивным правовым и социально-экономическим последствиям, так как обеспечит единообразное применение норм законодательства Республики Казахстан об административных процедурах, стабильность и правовую надежность в отношениях, складывающихся между гражданином (организацией) и государством (должностными лицами).
7. Необходимость одновременного (последующего) приведения других законодательных актов в соответствие с разрабатываемым законопроектом.
Не требуется.
8. Регламентированность предмета законопроекта иными нормативными правовыми актами.
В настоящее время вопросы, входящие в предмет регулирования законопроекта, частично регламентируются действующим Законом РК "Об административных процедурах" и законодательными актами Республики Казахстан, в которые предусматривается внесение изменений и дополнений настоящим законопроектом, а также принятыми в их исполнение подзаконными нормативными правовыми актами.
9. Наличие по рассматриваемому вопросу зарубежного опыта.
Зарубежный опыт в части правовых механизмов приведения действующих законодательных актов в соответствии с новыми законами об административных процедурах различен. Вместе с тем, следует отметить следующую общую закономерность. Во-первых, приведение действующих законодательных и подзаконных нормативных правовых актов в соответствие с законом об административных процедурах является обязательным условием эффективного его действия. Во-вторых, как правило, устанавливается конкретный срок для реализации данной задачи. В-третьих, из законодательного акта по вопросам рассмотрения обращений граждан исключаются положения в части заявлений и жалоб.
Так, например, статья 113 Закона Армении "Об основах административной деятельности и административном производстве" устанавливает:
"1. Настоящий закон вступает в силу через 9 месяцев после его официального опубликования.
2. В течение срока, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, указанные в части 1 статьи 3 настоящего Закона административные органы обязаны обеспечить приведение в соответствие с настоящим Законом своих правовых актов, содержащих положения, относящиеся к администрированию и административному производству.
3. Закон Республики Армения "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (22 декабря 1999 г,, ЗА - 24) после вступления в силу настоящего Закона действует только в части предложений граждан.".
Статья 96 Конституционного закона Кыргызстана "Об основах административной деятельности и административных процедурах" устанавливает:
"1. Настоящий конституционный Закон вступает в силу по истечении девяти месяцев со дня его официального опубликования.
2. Правительству Кыргызской Республики в течение шести месяцев со дня официального опубликования настоящего конституционного Закона:
1) осуществить инвентаризацию действующего законодательства на предмет его соответствия настоящему конституционному Закону;
2) разработать и внести на рассмотрение Жогорку Кенеша Кыргызской Республики проекты законов, направленных на приведение в соответствие с настоящим конституционным Законом;
3) привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим конституционным Законом;
4) провести организационно-методологическую работу по разъяснению применения настоящего конституционного Закона.
3. Национальному банку, Социальному фонду, Национальному статистическому комитету и иным органам Кыргызской Республики, не входящим в систему органов исполнительной власти, но осуществляющим административные процедуры, провести мероприятия, установленные частью 2 настоящей статьи, в течение шести месяцев со дня официального опубликования настоящего конституционного Закона.
4. Со дня вступления настоящего конституционного Закона в силу Закон Кыргызской Республики "О порядке рассмотрения обращений граждан" действует только в части, касающейся рассмотрения обращений граждан, не связанных с осуществлением административных процедур.".
Переходные положения Закона Латвии "О порядке вступления в силу
Административно-процессуального закона" предусматривают поручение Кабинету министров разработать и представить в Сейм до 1 февраля 2003 года необходимые поправки к действующим законам в целях гармонизации их с положениями Административно-процессуального закона.
Таким образом, зарубежный опыт свидетельствует о необходимости своевременной разработки и принятия закона, предусматривающего приведение действующих законодательных актов в соответствии с принятым законом об административных процедурах.
10. Предполагаемые финансовые затраты, связанные с реализацией законопроекта.
Реализация законопроекта не потребует финансовых затрат из государственного бюджета.
Результаты согласования
25.9.2015: Бузурбаев Е. М. (Департамент законодательства) - - cогласовано без замечаний
[1] Следует отметить, что запрос подлежит исключению из Закона об обращениях в связи с разработкой самостоятельного закона "О доступе к информации".
